中国农村财政与村庄收入分配,本文主要内容关键词为:村庄论文,中国农村论文,收入分配论文,财政论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
经过30多年的经济高速增长和社会转型,我国已经从平均主义盛行转变成一个收入差距较大的国家。此后,有越来越多的文献开始寻找收入差距迅速扩大的制度原因,但是从财政角度来理解这种变化的文献却并不多见。目前,在政治集权财政分权框架下,各级政府的管理制度是自上而下的,财政资金也经历了一个从中央到地方、再到农户的纵向分配过程。近年来,中央为了减轻农民负担,规范农村收入分配关系,因此通过转移支付对贫困地区在财力上进行了重点扶持,所以财源贫乏、财政自给能力低的农村地区得到相当规模的财政补贴,农民人均收入也有一定程度的增加。然而,这些资金是否真正落入到贫困人口手中?低收入人群从财政支付中究竟受益多少?财政转移支付对农村收入分配差距是否有所改善?上述问题都有待回答。 本文其余部分安排如下:第一部分是文献综述;第二部分是农村财政影响收入差距的理论模型;第三部分介绍数据来源及变量定义;第四部分是财政资金扩大农村收入差距的估算;第五部分是村庄收入差距扩大的财政原因及机制分析;第六部分是结论。 一、中国农村财政与收入分配 我国现有的政府间财政体制在很大程度上来自于1994年分税制改革,其目的在于改变以前把支出责任与收入权力同时下放的“分灶吃饭”体制,从而提高中央财政收入占总财政收入的比重。然而,由于财政体制中政府间财政责任的划分具有一定的模糊性和重叠性,分税制改革只是以较明确的方式划分了收入,却未从法律上明确政府间支出责任的划分,所以上级政府往往倾向于把收入上移、支出责任下压,这就使得地方预算内支出的相当部分必须依靠上级转移支付(袁飞等,2008)。实际上,随着中央财政收入的集权化,省级以下各级政府也上行下效,把中央财权上收带来的压力向下级财政转移,从而省级以下也出现了收入集中的过程。在财力集中和支出下放的共同作用下,不同级别政府间出现日益扩大的纵向财政不平衡,各级政府对财政支出的博弈过程也由此展开(Li and Zou,1998)。一方面,转移支付①(包括财力性转移支付、专项转移支付和税收返还)可以有效地提高收入均等化目标,另一方面也对地方政府的行为模式产生显著影响,由此地方政府的财政努力和支出行为会发生结构性变化(范子英、张军,2010)。下级政府为了能从上级政府获得更多的财政资金,不但有很强的激励通过“跑部钱进”来争取资源,而且会把财政资金过度投入到生产性或基础设施建设中去(张军等,2007)②。 在中央和省级财政关系方面,黄祖辉等(2003)提供的事实就认为,现行财政体制恶化了地区间收入不平等程度,转移支付取决于地方政府的财政收入,而地区间的财政收入与地方经济发展水平是紧密相关的,所以1993-2001年间政府财政转移支付不仅没有缩小收入差距,反而成为恶化收入差距的一个重要来源。曾军平(2000)通过对比1994-1997年转移支付前后省级人均财政收入的基尼系数后,也同样证实了上述判断。然而,曹俊文等(2006)认为,上述文献没有考虑税收返还制度在财政转移支付中所起到的作用。通过比较1996-2003年省际财政收入和支出的变异系数,他们发现在剔除税收返还的因素后,转移支付还是起到了一定程度地均等省际财力差距的作用。同样,Devraja等(1998)提供的解释认为,地方政府得到的较大转移支付虽然在很大程度上来自于其自身较高的税收上缴份额,但纵然在扣除这一点后,中央对省级政府的转移支付还是起到了均等省际财力差距的作用。总体上来看,中央转移支付起到均等省级财力差距的结论得到大多数文献的认可(范子英、张军,2010)。 在此基础上,省和市县级财政关系的研究则提供了更为丰富的素材。由于省级政府的实际财政安排,通常是建立在政治谈判而不是既定的规章制度之上的,这往往使得省级政府在县市财政资源分配上的决定显得比较随意(乔宝云等,2006)。在这一框架下,市县级政府为了获得省级政府的转移支付,会有强烈的动机在财政开支和投资方面建设形象工程。在这一点上,富裕市县有更大的优势,因此也能获得更多的财政转移支付;相反,贫困市县本来就属于“吃饭财政”,没有额外的税收收入来源,也就难以在“跑部钱进”方面进行投资,因而无法获得更多的一般性财政转移支付(Park et al.,1996;陈锡文等,2005)。Tsui(2005)通过对转移支付的地区分布研究发现,中国现有财政体系下的资金分配是严重不均衡的,专项转移支付往往更有利于发达区县,而不利于缩小贫富差距。不过,上述省和市县级财政关系的研究框架还存在两个例外:一是虽然富裕市县有较多的资金来“跑部钱进”而获得更多的专项转移支付,但是在一般性转移支付方面,倾向性政策确实使得贫困市县获得了更多的财政补助。二是中央直管县的政策是在中央层面就直接把财政资金分配到县市一级,这使得省级政府在财政资金分配上的作用有所下降(Clarke et al.,2003)。在这两个因素的作用下,仅仅计算省级财政资金在县市级间的分配不仅困难,而且也难以反映中国农村财政的分配现实。因此,尹恒等(2011)认为,需要在县级层面直接估算财政资金对市县级政府的财力均等化效应,其结果发现财政转移支付不但没有起到均等县级财力的作用,反而扩大了财力差异。 上述文献站在中央、省与市县级纵向关系的角度,向我们描绘了财政资金从中央分配到省级、再由省到市县级政府的动态过程。然而,对于市县级以下的农村居民来说,上级政府转移来的资金是如何进一步纵向分配到村庄和农户的,已有的文献则很少给予解释。自1994年分税制改革以来,中国拥有四级财政转移支付体系,包括中央、省、地市和县级层面③,然而在乡镇及村本级,则没有被纳入到财政转移支付体系中,财政资金的分配和使用也没有相应的预决算制度,所以村庄集体性收入的来源、分配、使用和评估都是一个黑箱,财政资金对村庄本级收入分配有何影响更是不得而知。当然,有少数文献从间接方面发现了中央财政资金对个体间收入差距影响的证据。如陶然等(2004)的研究发现,由于涉农转移支付更多的是专项性转移支付,其目的在于保证农村基层政权稳定和支持农业生产,故大部分财政资金被分配到提高农业生产率或增加农村基层干部工资上,而村庄最贫困农户并没有倾斜性地分配到更多财政资金。所以佐藤弘等(2006)认为,财政资金的分配不但在理论上可能恶化收入分配状况,而且在实际上确实会扩大农村居民的收入差距水平。 综合纵向财政关系来看,中央至省市级的财政转移支付改善了收入差距,而财政资金最后到农户的分配却并不具有显著的正向结果,甚至还可能恶化了收入差距水平(陈锡文等,2005)。这说明,村级财政资金的分配在纵向传递过程中发生了质的改变,从而导致上述收入差距效应的倒转。然而,这个逆转过程是如何发生的,并怎样改变整体的收入分配格局,目前尚不清楚。相比以往的研究,本文的贡献在于,在村庄而不是省级宏观层面来研究中国农村财政的收入分配效应,并揭示农村财政对村庄收入差距的影响机制。最重要的是,本文描述了财政资金在村庄层面竞争与再分配的黑箱过程,从而补充完善了财政资金从中央到省市县、再到村庄和农户个体的分配链条,并对财政资金从宏观到微观的传递机制和影响村庄收入分配的渠道进行了解释。 二、理论模型 第一类人群(纯务农人群)的目标是最大化自己的终身效用水平,为分析方便,假设瞬时效用函数满足对数形式,其中表示t时刻最终消费品的数量⑤。而务农人群所面临的约束条件为可以描述为: 求解上述问题,发现当第一类消费者处于平衡增长路径上的时候,可以得到消费和资本的增长率: 对上面的式子进行比较静态分析,可以得到: 这表示随着政府对农业生产支持力度的不断加大,务农人口的资本积累水平会增加,下一期的总产出水平也会相应提高。 同理,可以将从事农业加工品人群的问题归结为: 通过上面的优化过程,可以得到第二类人群的资本积累动态方程: 通过上面的式子,可以发现随着政府基本建设类支出的增加,从事农产品加工业人群的资本积累水平提高,进一步会带来农产品加工业总产值的增加。另外,我们定义经济体处于平衡增长路径之上,政府支出的规模和结构相对固定,所以从事两种行业人群的收入增长水平是相同的,即满足: 我们假定经济体处于平衡增长路径上,即从事传统农业和农产品加工业农户的收入增长水平相同。这意味着:。从而可以得到如下命题。 命题:当经济体处于平衡增长路径上,从事传统农业和农产品加工业农户收入的增长率相同时,下面式子成立: 上述定理的意义在于,α表示政府支援传统农业生产资金的产出弹性,1-β表示政府生产性支出的农产品加工业产出弹性。当时,政府同时增加一单位支援传统农业生产资金和生产性支出时,从事农业生产人口的收入增长率将超过从事农产品加工业人口的收入增长率;反之,当两类政府支出的比值大于对应的弹性比值时,从事农产品加工业人口的收入增长率相对较高。 扩展:地方政府增加福利性支出的分析。 如果地方政府在支出结构上增加福利性支出b,居民的福利水平明显提高。但是由于挤占了生产性支出(G+P),农村总产出水平下降。但是对收入分配的影响要看G和P的比例如何变动。如果政府大量减少支援农业生产的支出G,那么收入差距将拉大;而如果缩减生产性支出P,农村的收入水平差距会有所减小,但是这是以牺牲总产出水平为代价的。 从中国的现实来看,由于政府存在生产性支出偏向(尹恒、朱虹,2011),对传统农业生产的支援往往不足。这就导致农村中从事农副加工业人口的收入增长水平高于从事传统农业人口的收入增长水平,即满足条件:。如果此时保持两种行业人口不变,持续的提高基本建设类等生产性支出,会逐渐地扩大中国农村的收入差距水平,从而能够得到下面的引理。 引理:当满足条件时,即县市级政府存在生产性支出偏向下,那么政府扩大基本建设类支出,就会逐渐扩大农村居民收入的不均等程度。 三、数据与变量描述 (一)数据来源 本文所用到的微观数据来源于2002年和2009年中国住户收入调查数据(CHIP)⑥,它不但要求访谈员入户并询问个体与家庭的相关信息,而且也调查了村庄层面(行政村)的情况。需要强调的是,该数据并不是在全国范围所有县乡的调查,而只是分层线性抽样选择了一些省、市作为样本,所以需要对样本进行权重调整从而让它具有全国代表性。本文在抽样方案的基础上,分省份、地区和城乡比较了样本数据和真实人口分布之间的差异,从而推导出样本地区的权重并对样本进行调整⑦。另外,为了使不同年份的收入数据更具比较性,我们又根据物价水平对收入进行了调整,把2002年收入按国家统计局公布的CPI数据折算为2009年收入。再次,由于相同年度、不同区域的生活购买力存在差异,所以本文也利用区域生活支出价格指数来对农户⑧收入进行调整⑨。最后,得到2002年910个村庄和2009年752个村庄的数据⑩。 (二)变量定义 (1)收入差距基尼系数。考虑到村庄层面的农户收入基尼系数是本文的核心,而CHIP数据是分层抽样调查样本,所以我们利用CHIP的权重变量和Song等(2013)的方法,从而在村庄层面进行调整,并计算了每个村庄层面的收入差距基尼系数(11)。 (2)财政转移支出。在调查数据中,财政对农户的补贴包括农民直接补贴及村集体财务转移支出,但本文重新把它们分成三类,包括支援农业生产类支出(12)(化肥补贴、良种补贴、为农户提供生产服务支出、用于集体经营扩大再生产服务支出)、基本建设类支出(13)(公路维修事业支出、灌溉排水管理事业支出)和福利性支出(医疗卫生事业支出、教育事业支出)。 (3)其他变量。一般来说,收入水平受教育、年龄、性别、民族等因素的影响,所以收入差距也受教育结构、年龄结构和民族分布结构的影响。在此基础上,我们构建了一个类似的收入差距方程,解释变量包括村庄的基本特征、公共保障与再分配因素、与村庄发展有关的控制因素等三类。所有指标经过价格平滑后,变量的统计描述见表1。 四、财政资金对村庄收入分配的影响 (一)财政资金在村庄的分配描述 为了直观地揭示财政资金的分配去向,下面对居民家庭收入进行三等分组,并计算不同农户获得财政转移支付的差别。通过到户的转移支付可以发现,在2002年,穷村中高收入群体的人均财政支出为328元,在富村中为341元(见表2)。同样,2009年穷村和富村高收入群体的财政收入分别为512元和573元,都为不同群体中的最高转移额度。依次来看,中等收入群体也相应地获得了较多的财政转移支付,最少的是村庄低收入群体。这样意味着,农村财政资金在村庄层面并没有支付给最需要这些资金的低收入群体,反而是上等及中等收入群体获得了更多。所以说,农村的财政资金不但主要被富裕村庄所获得,而且富裕村庄内部的高收入家庭获得更多,因此财政资金的分配具有较大的逆向性,由此会扩大农村内部的收入差距水平。 为了分析财政资金逆向分配给农村收入差距带来的影响,下面继续在个体和村庄层面计算财政资金转移前后的农村收入差距变化,从而判断财政资金分配对农村收入差距的影响程度。根据表3,2002年财政转移支付前的居民收入差距基尼系数为0.3568,而转移支付后的收入差距则扩大为0.3624,由此可以发现2002年农村财政支付在一定程度上扩大了收入差距水平。在2009年,财政转移支付也扩大了农村基尼系数,但是扩大幅度有所下降。另外,我们还在村庄层面计算了每一个村庄财政转移支付前后的收入差距基尼系数,并求平均。表3最后两列的结果表明,2002年财政转移支付后,村庄层面的收入基尼系数均值显著提高;到2009年,财政资金扩大收入差距的效应虽有所减弱,但村庄收入差距基尼系数的平均值仍然要比财政转移支付前提高了不少。综合上面的结论,我们发现无论是在个体层面还是在村庄层面上,农村财政资金对收入差距都具有一定的逆向调节性,它实际上扩大了村庄内部的收入差距水平。 (二)财政资金的收入分配效应估计 为了更准确地衡量农村财政资金对收入分配的影响,表4在控制其他变量影响的基础上,利用2002年和2009年数据进行混合截面回归。其中,因变量是村庄层面的收入差距基尼系数,主要解释变量是村庄财政转移支付基尼系数,同时也包括表1中的其他三类控制变量。具体做法是,在村庄层面上,用当年的财政支出基尼系数对当年的村庄基尼系数进行回归(14),估计结果如表4中模型1和模型2所示。 从中可以看出,财政支出不平等变量都正向影响村庄的收入差距水平,村庄转移支付基尼系数的影响系数显著为正。考虑到模型2中的更大,具有显著更高的解释力,所以下面选择模型2作为回归方程。在模型2中,财政支出基尼系数每提高1个百分点,那么村庄的收入差距基尼系数就会提高0.169个百分点,而且影响系数显著大于零,这说明农村财政支出的不平等显著扩大了农村收入差距的不平等。由此,这也解释了“虽然中央至省市级的财政转移支付改善了收入差距,但是中央到终端农户的财政资金却并不具有正向的分配结果”,这是因为村以上财政与村本级、村本级与农户的资金分配在纵向传递过程中发生了质的改变,从而导致上述收入分配效应的倒转。 (三)稳健性检验 一些文献发现,村庄财政资金获得数量的多少不仅取决于村庄的外生性特征,而也有可能取决于每个村庄上缴财政份额的多少。在中国农村财政制度下,基层的财政收入还取决于其上缴的税收数量,村庄的收入水平越高、乡镇企业越多并上缴越多的财政份额,从而从上级税收返还而获得的财政资金规模也就越大(陈锡文等,2005)。另外,政府为了激励农业的生产,会对农业生产大户进行较多的补贴,因此村庄中那些具有承包能力的高收入农户自然就能获得更多的财政补助(姜长云,2004)。在农户收入与其获得的财政转移支付存在单调递增关系的事实下(见表2),这会导致农户收入差距高的村庄,其获得的转移支付基尼系数也就越大,从而转移支付的均等性与农户的收入差距存在相互影响的可能。 下面尝试利用2001年样本是否为国家级贫困县(扶贫工作重点县)作为工具变量来处理上述内生性问题。一方面,1986年我国陆续确定了331个国家重点扶持贫困县,2001年在国家层面对贫困县名单进行了重大调整,将东部33个重点县指标全部调到中西部,东部也不再确定国家级重点县,从而全国共有592个扶贫开发重点县。从此,扶贫工作进入了一个全面提高的阶段,扶贫资金的数量和结构方面也都发生了显著变化(国务院扶贫办,2003)。一般来说,国家级贫困县能得到较多的中央和省市扶贫资金,特别是各种形式的财政扶贫转移支付资金。另一方面,贫困县的确定是在全国层面进行的,而且2001年后贫困县名单10年未变,直到2011年才对国家重点扶持的县名单进行了调整,因此样本期2002年与2009年的贫困县名单是一致的。而且2001年确定的贫困县虚拟变量相对外生,村庄特征很难对是否进入贫困县名单产生显著影响,也不可能会对个体层面的收入水平产生直接影响。因此说,是否为国家级贫困县变量能有效满足工具变量的两个基本条件(15)。而从估计结果来看,对模型的Hausman内生性检验表明,模型中的财政支出变量确实存在内生性问题,工具变量法的估计结果是一致的。 表4中模型3报告了工具变量回归的结果。计量结果表明,村庄转移支付差距的影响参数比OLS回归结果更高。具体来讲,基尼系数每提高1个百分点,那么村庄内部的收入差距基尼系数就会扩大0.55个百分点。由此,我们发现财政资金在转移支付过程中,确实对不同人群产生了异质性影响,从而进一步扩大了村庄内部的收入差距水平。 另外,由于分税制改革从1994年就开始实行,使用2002年和2009年数据虽然可以捕捉到农村财政与村庄收入分配的关系,但为了增强对长期趋势的把握和结果的稳健性,我们进一步把CHIP 1995年数据也放入模型中进行混合回归分析,具体结果见表4模型4。在加入1995年样本期后,我们发现村庄转移支付差距变量的系数仍然显著为正。这说明从结果的稳健性来看,财政转移支付差距确实是构成村庄间收入不平等的显著原因,农村财政转移支付的不平等显著扩大了农村内部的收入差距水平。 五、村庄收入差距扩大的财政原因 1998年伊始,中国政府提出要建立新的公共财政基本框架,政府职能也由生产建设型向公共服务型转变,与此相对应,财政支出结构也随之发生改变。目前,我国财政支出结构按经济性质标准,可以将财政支出划分为生产性支出和福利性支出(16)。根据理论模型的分析,中国农村的生产性支出还可以进一步细分为支援农业生产性支出和基本建设类支出,这样就可以从资金用途的角度,来进一步考察农村收入差距扩大的财政原因。 (一)村庄财政资金的再分配 考虑到表2中的财政转移支付只包含发放到家庭的转移支付,而没有包含公共支出等难以直接显现到家庭的转移支付。所以,下面继续在村庄层面计算所有财政资金的分配去向,这同时包含直接显现到家庭的转移支付和难以直接显现到家庭的公共支出(17)。通过表5可以发现3点:一是,在每一类财政支出中,不管是哪一类村庄,2009年的财政支付都较2002年有了很大程度地提高。二是,除2002年福利性支出外,对不同的财政支出项目,富村所得的规模都要高于穷村。另外,一旦财政支付进入了村庄以后,真正能得到财政资金的又是村庄中最富有的群体,由此财政资金会进一步放大村庄收入差距。三是,从财政支出细类角度来看,基本建设类支出和支援农业生产类支出明显都要高于福利性支出,而生产类支出占有绝大多数的事实,从侧面反映了地方政府亲生产性支出的偏好。 而至于为什么生产性支出尤其是基本建设类支出会扩大收入差距的效应,下面则进一步比较了不同类型村庄和农户的特征,从而发现村庄财政资金从来源到再分配的完整过程。 从表6可以发现,财政资金从县乡本级到村庄的分配过程中,村干部的数量与能力是村庄获得财政资金规模的重要因素,村干部数量和能力越高,则该村获得的财政补助也就越多。而且,村庄离乡政府的距离也是影响财政补助获得数量的重要因素,这表明财政资金的分配仍然具有较高的中心辐射效应,这种“场效应”的存在使得财政资金的分配过程仍然存在一定的人为现象,特别是当村干部受过良好教育并在乡镇组团游说或竞争的时候,该村庄获得上级财政资金的数量也就显著更多。 另外,一旦上级的财政资金分配到村庄之后,在村庄内部同样需要在农户间进行再分配,而这个过程同样具有戏剧性。从表6来看,过去当过村或以上干部、是本村第一大姓的强势农户往往具有更大的议价能力,从而能获得更高的转移支付。另外,在同等的条件下,经常找村干部解决问题或去游说村干部的农户也能获得较高的财政转移支付。 最后,在同等财政资金的补助下,不同农户对财政资金的使用效率往往有很大差异。在外工作且经常往返村庄,或从事交通、运输和对外贸易行业的农户从财政资金中受益更大,这是因为公路、灌溉设施等基本建设类支出占据了财政资金的大部分比例,而这类农户对农村喷灌、公路等设施的使用次数更多,依赖程度更大,从而使用效率也就相对更高。 (二)财政转移支付扩大收入差距的途径 根据上面分析,财政资金在村庄层面的分配过程中,富裕村庄和高收入农户获得了更多的财政资金,这会导致村庄收入差距的扩大。同时,下面继续从财政资金的分配结构和使用效率角度,进一步研究财政资金扩大村庄收入差距的途径。 在表7中,我们区分了不同的财政支出类型,从而发现纵然对于相同的财政资金,它在不同人群的使用效率和产出弹性也存在很大差别,而这会进一步扩大农户间的收入差距水平。从表7来看,支援农业生产类支出和福利性支出的影响系数都不显著,从而表明这两类支出都没有产生显著的收入分配效应。然而,对于基本建设类支出来说,模型1中的村级人均基本建设类支出系数为0.771,即村庄人均基本建设支出每提高1%,那么村庄的收入基尼系数就会提高0.771%。这表明在村庄层面,基本建设类投入越多,村庄的收入差距就越大。也就是说,虽然村庄的基本建设支出是普惠于所有村民的,但是高收入层次的村民从中获益的程度却更高,由此进一步扩大了村庄内部的收入差距水平。 而进一步的分析则发现,对于财政资金使用效率更高的样本(即高收入/财政资金比率)来说,其基本建设类支出的回报率也明显更高。这表明,同样数量财政资金安排在不同的农户身上,他们对资金的使用效率也不一样,由此带来的收入提高程度也显著不同。从这个角度来说,地方政府具有的偏生产建设类支出偏好对高收入农户显著有利,从而放大了农村的收入分配差距。尤其是,随着政府生产性支出的增加,拥有资本优势人群的收入水平会进一步提高,富裕人群也就能获得更多的收益,而这会导致村庄内部收入差距的进一步扩大。 (三)财政资金扩大收入差距的异质性 当然,如果不区分政策类型就确定财政转移支付的收入分配效应,可能仍具有一定的局限性。支援农业生产类支出虽然扩大了农村收入差距,但是能够起到支援农业生产、扩大粮食产量和保证粮食安全的基本目的,因此从政策来说可能仍然是合理的制度安排(贾康、白景明,2002)。所以这里的问题是,对于那些定向普惠于所有农村居民的财政转移支付,是否真正起到了缩小农村收入差距的作用?从表7的结果来看,我们发现福利性支出的影响系数虽然为负但并不显著,福利性财政资金没有有效缩小农村居民的收入差距水平,这说明福利性补贴的定向调节作用还很不够,资金的瞄准效率还有待提高。 另外,在中国的区域分布格局中,中部既没有东部经济那么发达(因而工商税充裕),也不像西部那样能得到中央较多的一般性转移支付,因此乡镇财政的制度内收入难以应付上级交办的各项事务。尤其是在中央政府把普及九年义务教育和扩大医疗保障覆盖率等作为一项政治任务往下压的背景下(18),这些公共支出责任会进一步下移到县及以下政权。据国务院发展研究中心的调查,当前我国义务教育的投入结构是乡镇78%、县级9%、省地市11%、中央2%(19)。在这样的背景下,对于没有稳定税源的县级财政来说,教育等福利性支出会有显著的增长,这一点对中部省份尤其如此(20)。因此,很多中部省份的地方政府会设法转移负担,减少教育等福利性支出,而进一步增加生产性建设类支出比例,由此农村财政扩大村庄收入差距的效应也就显著更大。从表7的结果来看,相对于东部和西部,中部获得的各项转移资金更少,因此中部基层政府的福利性支出比例更低,而生产性支出偏向更加明显,由此扩大农村收入差距的效应也就显著更大。 在中国当前财政制度安排下,政府间财政关系是一个财政责任下放程度很高,但地方收入比重(特别是预算内收入比重)相对较低,且基本没有或很少有正式税收权力的体制,地方预算内支出的相当一部分必须依靠上级转移支付。尤其是,自1994年实行分税制改革之后,中央政府上收财权,地方政府财力缺口不断扩大。为了弥补地区财力缺口,中央政府施行了大量的转移支付,由此各级地方政府在财政资金分配上进行了复杂的博弈过程。所以,要想深刻理解我国的财政制度与农村收入分配的关系,就必须了解财政资金从中央到省级、到地市、到县区、到村庄再到农户的纵向分配过程。总体上来看,大量文献讨论了中央、省级和市县级政府间的财力差距问题,但是很少有关注财政资金在村庄层面的获得与再分配过程,从而财政资金从宏观到微观的传递中存在一个黑箱,财政资金从乡镇到村庄、再到农户个体的分配过程也没有被描绘出来,由此财政资金对农村收入分配的影响机制和渠道也并不清楚。 本文以村庄为视角,利用微观数据进一步补充了财政资金在村庄层面的获得与再分配过程。首先,村干部的数量与能力、村庄离镇政府的距离等是影响村庄获得财政补助规模的重要因素。而在财政资金进入村庄之后,过去当过村以上干部、是本村大姓的农户往往具有更大的议价能力,从而也能获得更多的财政转移支付。其次,在外工作且经常往返村庄,或从事交通、运输行业的农户对村庄基础设施的使用次数更多,依赖程度更高,从而受益也更大。再次,当把生产性支出细分为基本建设类支出和支援农业生产类支出后,发现基本建设类支出偏向导致了高收入群体获得更多的收益,而福利性支出的收入分配效果则并不明显。综合来看,大部分财政资金被分配到了较富裕村庄,而且资金在进入村庄后也进行了非均等化的分配,村庄内部高收入群体获得了更多的财政资金,而低收入群体的受惠程度则较小。另外,从资金使用频率和产出效果来看,直接到户的福利性补贴没有有效缩小村庄的收入差距,而基本建设类支出则产生了显著的偏向性效应。在地方政府亲生产性支出的偏好下,高收入群体对基础设施建设的使用效率和产出弹性更高,由此获得了更多的收益,并进一步扩大了村庄内部的收入差距。 当然,支援农业生产类转移支出的根本目的在于稳定农村基层政权、激励农业生产和保障粮食生产安全,很多种粮大户由此也获得了更多的收益,由此带来农村收入差距的扩大,这并不奇怪。只是普惠所有居民的福利性转移支付却仍然没有起到缩小农村收入差距的作用,而且定向用于扶助穷人的财政资金也没有起到有效改善收入分配的效果,农村财政资金在村庄间和村庄内部的分配更是存在显著的扭曲,这是政策部门需要认真思考的。另外,对于既没有较多专项转移支付,也明显缺乏一般性转移支付的中部地区来说,农村财政资金给地方政府带来更多的行为扭曲,使得具有更加显著的偏生产建设类支出偏好,由此会进一步扩大中部地区的农村收入差距,这也需要引起我们的充分重视。 ①税收返还占全部转移支付的比重从1995年之后就持续下降,目前成为三者中最低的部分。财力性的转移支付在1999年之前并没有大的变化,之后则保持了上升的趋势,其主要作用在于基本公共服务的均等化,解决地方政府财政收支的缺口,并且财力性的转移支付有一套相对严格的计算制度,因而没有出现大的波动。另外,专项转移支付的变化相对明显,自1995年以来一直在增长,目前已成为三者中最重要的部分(范子英、张军,2010)。 ②Alesina和Rodrik(1994)及Persson和Tabellini(1994)还提供了中央/联邦财政资金在省/州级政府间分配的理论模型,其中也从经验上发现中央/联邦财政资金均等化省/州级财力的证据。 ③由于严格意义上的乡镇财政本来就不存在,而且自农村税费改革和废除农业税之后,乡镇的财政职能和以往相比大大削弱,在功能上基本等同于县政府的派出机构(所以县才是财政的真正基层单元),因此下面也就不再重述财政资金从县到乡镇的传递过程。 ④一般在构建农业生产函数时,只包含劳动力和土地,不包括物质资本。但是现代农业除了需要投入大量的土地资源和劳动力,还需要一些机械设备,例如收割机、抽水机等。 ⑤由于模型中不考虑城市工业部门,所以只简单地将工业品、农产品和农副加工业等综合成为一个单维指标,即最终消费品。 ⑥本文主要利用CHIP 2002年和2009年数据,但是在后面的敏感性分析中,也利用了CHIP 1995年数据,从而来增强对长期趋势的把握。在CHIP 1995中,共有802个村庄、7998个农户和34739个个体。 ⑦根据Song等(2013)的方法,采用3级权重指标(地区、省份、城乡)来进行调整。具体的数据抽样和加权过程,还可以参考Li等(2007)关于CHIP的抽样技术介绍。 ⑧农户是以广义家庭常住人口来定义的,在乡镇企业工作或外出打工的个体也被定义为家庭成员。 ⑨具体来讲,就是复制Brandt和Holz(2006)的农村购买力平价方法,对2009年农村地区生活支出价格指数进行延伸,从而对收入进行调整以纠正生活成本差异。当然,这里需要的是每个村庄内部的收入差距基尼系数,因此纵然不调整成本差异也不会对基尼系数估计带来影响。 ⑩根据CHIP的抽样规则,每一个村庄抽取约10~120个农户。由于个别村庄的户数过少,从而村庄基尼系数的计算不够准确,因此这里剔除10户以下的村庄。最终,2002年数据中有910个村庄、9127个农户,2009年有752个村庄、7628个农户。 (11)考虑到村庄层面调查的住户数量不够多,从而有可能低估村庄层面的基尼系数水平。由于农业部固定观测点的数据在村庄层面上调查了绝大多数的农户,因此可以拿来作为一个比较。具体方法是,找到两套数据中同时被调查的村庄,然后分别计算两者的收入基尼系数,我们发现CHIP数据中计算的基尼系数比固定观测点数据测算的结果略小,但两者基本类似。而且本文目的在于估计财政资金带来的村庄收入差距变化,因此两年间的变化趋势是一致的,所以不会对结果带来影响。 (12)根据中央财政标准,支援农村生产支出是指国家财政支援农村集体各项生产的支出,它包括对农村的小型农田水利、小水电站、打井、喷灌等的补助费,支援农技推广和植保补助费,农村草场和畜禽保护、造林和林木保护补助费等。根据上述标准,我们把为农户提供生产服务支出和用于集体经营扩大再生产服务支出都作为支援农业生产类支出。而基本建设支出,是指按基本建设范围内的基本建设有偿使用、拨款以及经国家对专项和政策性基建贷款等。 (13)对于农民直接补贴,它包括粮食直接补贴、化肥补贴、良种补贴和综合直补。其中,粮食直接补贴和综合补贴是补贴到土地或农户的,它是交到农民手中并由农户自己决定,所以难以判断是生产性的还是福利性的。因此,在本文中剔除上述两类支出。另外,对于村集体财务转移支出,它包括用于集体经营扩大再生产支出、为农户提供生产服务支出、教育事业支出、医疗卫生事业支出、公路维修事业支出、灌溉排水管理事业支出等7种,也包括其他公共服务支出、村组干部工资和补贴支出、其他行政管理支出及其他支出4种,由于后4种无法区分是生产性还是福利性的支出,所以也予以剔除(尹恒、朱虹,2011)。 (14)为了确认农村财政转移支付对收入分配是产生即期影响还是存在一定的滞后性,我们分别用2002年与2007年的财政投入变量对2009年的农村收入差距变量进行回归,从中发现2002年和2007年的财政投入变量对2009年农村收入差距的影响都不显著,这表明虽然只过去了两年,但当期的财政投入对后续的村庄收入差距不具有显著作用,它只对当期的收入差距产生影响,所以在后面的模型中,我们都是使用当期的财政变量对当期的收入差距进行回归,而没有加入滞后项。 (15)限于篇幅,这里只报告了二阶段的回归结果。对一阶段结果感兴趣的,可以向作者索要。 (16)具体在农村中,生产性支出主要包括与物质生产直接相关的支出,如支持农村生产支出、农业部门基金支出等,而非生产性支出则包括与社会物质生产无直接关系的支出,如文教卫生事业支出、抚恤和社会福利救济支出等(尹恒、朱虹,2011)。 (17)如村庄公共道路建设支出就难以直接显现到每个家庭,而只能在村庄层面来计算。 (18)中央政府在没有拨出经费的情况下要求各地乡镇完成这项任务,也叫作“中央请客、农民掏钱”。 (19)张志泳:《关于地方财政管理体制制度安排问题的汇报》,2005年8月16日,财政部财政科学研究所网站,http://www.crifs.org.cn/0416show.asp?art_id=232。 (20)陶然、刘明兴、章奇:《农民负担、财政体制与农村税费改革》,《视角》,第4卷,第2期(2004年4月30日),http://www.oycf.org/perspectives/chinese/chinese_14_04302004/perspectives_april2004.pdf。标签:收入分配论文; 转移支付论文; 收入差距论文; 国内宏观论文; 政府支出论文; 财政制度论文; 中央财政论文; 宏观经济论文; 基尼系数论文; 财政支出论文;