摘要：海洋生态红线制度是保护我国海洋环境的一项重要举措，当前各沿海省份正在逐步划定海洋生态红线，但在该制度的实施过程中，仍存在着一系列问题，使得制度实施效果大打折扣，应当针对实践中的问题及时调整，建立起有效的海洋生态管控制度。
关键词：海洋生态红线、环境保护、立法
一、海洋生态红线
所谓生态红线，全称生态保护红线，是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界，是国家和区域生态安全的底线。①中国是一个海洋大国，拥有广阔的海域面积、丰富的海洋资源。然而，随着我国沿海地区的经济迅速发展，海洋生态系统正在遭受着严重的威胁。因此，在国家公布生态红线制度的背景下，划定海洋生态红线，建立海洋生态红线区就成为了维护海洋生态环境的重要举措。
二、当前我国海洋生态红线实践中的问题
（一）海洋生态红线立法落后于实践
从实践上来看，截至本文完成时，除上海市未公布具体的海洋生态红线划定情况外，全国其余10个沿海省份均已完成海洋生态红线的划定。可以说，国家海洋局公布的指导标准已经完成了历史使命，但如何监管各地的海洋生态红线实施情况、确保海洋生态红线不被突破，国家海洋局则尚未出台具体的规定。因此，实践中我国已基本完成海洋生态红线的划定工作，进入海洋生态红线的保障实施和监管阶段。但立法上尚无法律来规定海洋生态红线的实施监管情况，落后于实践。
（二）海洋生态红线的配套制度不完善
海洋生态红线的划定和监管是一个综合性的工程，不仅仅要划定海洋生态红线、形成红线保护区，更要建立一系列配套措施来保障海洋生态红线的实施。目前来看，一方面，由于缺乏国家层面文件的指导，各省对于应当实施的配套制度规定有很大不同，地方立法具有较大的随意性，存在地方利益保护的情况；另一方面，尽管规定了相关机制，但具体如何实施仍不明确，如生态补偿资金的来源如何界定、公众参与渠道是否畅通等问题依然存在。因此，尚未建立起一系列完整的海洋生态红线的配套制度。
（三）同一海域不同省份的划分标准不同
由于海洋具有广阔性和流动性，污染可能因为海水的流动而扩散，但由于不同省份对海洋生态红线的划分标准不一，实践中的监管力度不同，往往造成同一海域某一省份的污染破坏另一省份的海洋红线区的情况，导致生态红线难以得到严格遵守。
以渤海为例，辽、鲁、冀、津均属环渤海湾的省区市，均分别划定了海洋生态红线。在实际划定中，辽宁省将特殊保护海岛中的圆岛、海洋岛及自然岸线划为禁止保护区，山东省将特殊保护海岛划为限制保护区，天津市则将自然岸线划为限制保护区。这样，在渤海这一海域，圆岛、海洋岛得到了辽宁省禁止开发的保护，而山东省则是允许限制性开发的保护，自然岸线在辽宁是禁止开发的保护，在天津却是允许限制性开发。最终，对渤海的同一类型海域实行不同标准的红线保护会使得保护更为严格的辽宁省遭受到邻近省份的污染破坏，这也是海洋生态红线的划定过程缺乏统筹实施的后果。
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三、建立我国海洋生态红线管控制度的建议
（一）完善海洋生态红线立法，以立法指导实践
制度实施，立法先行。②目前来看，尚无出台专门法律的需要，但至少需要国家海洋局制定专门的部门规章，规定海洋红线保护区实施和监督的各项具体措施，以指导各省区市在实施海洋生态红线的实践，在全国范围内建立起统一的标准和制度。
（二）建立和完善海洋生态红线区生态补偿制度
生态文明建设要充分利用市场经济对资源环境的优化配置作用，主要体现为建立生态补偿制度。建立地区间横向生态补偿机制，通过资金补助、产业转移等方式，引导生态受益地区对海洋生态红线区域的补偿，同时探索“流域-河口-海湾”、“禁止开发区-限制开发区”的纵向生态补偿机制，应当明确补偿标准、渠道、方式。
（三）建立跨区域统筹和陆海联动机制
建立跨行政区域的统筹机制，在同一海域划定海洋生态红线保护、制定保护标准时应当做到尽可能的一致，避免不同省份因标准不同而造成交叉污染的现象。同时，建立陆海联动机制，将海洋与陆地的保护联系起来。在海洋生态红线划定过程中，当陆海交界地区的资源利用方式存在冲突时，应优先考虑海洋资源和环境的承载力，不能一味为了陆域的短期发展而影响海洋生态环境保护和海洋资源的可持续利用，应根据海域的功能安排来确定陆域功能，这样才能从源头预防海洋生态系统受到破坏，实施“以海定陆”的原则，协调保护海洋生态红线区，实现严格保护和具有长远的指导性。
（四）完善海洋生态红线的考核追责制度
建立行政区域海洋生态红线保护绩效考核制度，把生态红线的划定及保护落实的程度纳入地方生态文明建设目标体系及评价体系。建立红线越线责任追究制度，对在海洋生态红线区域开展生产或其他活动而违反义务造成生态红线区环境污染、生态破坏和资源占用的企业或个人规定严格行政责任和民事责任，对于造成严重环境污染的，还应当追究刑事责任。
参考文献：
1.曾江宁等：《中国海洋生态保护制度的转型发展——从海洋保护区走向海洋生态红线区》，《生态学报》，2016年1月；
2.郭宇明：《中国海洋生态保护的发展——海洋生态保护红线》，《环境与发展》，2018年1月；
3.黄伟等；《海洋生态红线区划——以海南省为例》，《生态学报》，2016年1月；
4.李双建等：《海洋生态保护红线制度框架设计研究》，《海洋环境科学》，2016年4月；
注释：
①曾江宁等：《中国海洋生态保护制度的转型发展——从海洋保护区走向海洋生态红线区》，《生态学报》，2016年1月；
②黄伟等；《海洋生态红线区划——以海南省为例》，《生态学报》，2016年1月；
作者简介：胡暘（1995.3-），男，汉族，籍贯安徽铜陵，硕士研究生在读，研究方向：国际环境法
论文作者:胡暘
论文发表刊物:《基层建设》2019年第24期
论文发表时间:2019/11/22
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