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一、政府失效的原因
所谓政府失效，是指政府对经济干预不当，举措失宜，未能校正市场偏颇行为，克服市场失效，甚至阻碍和限制了市场功能的正常发挥，引起了经济关系扭曲，加剧了市场缺陷和市场混乱，从而没能使社会资源实现最优配置。笔者认为，现代市场经济条件下之所以会出现政府失效的情况，主要是由以下原因造成的：
1.缺乏有效的市场约束机制是政府失效的根本原因
政府活动的成本和收益是分离的，政府行为缺乏有效地减低成本、提高效率的机制。市场行为是通过价格机制来把成本和收益联系起来的。不管市场机制如何不完善，市场行为的主体总是通过价格机制来确定自己的生产行为和交换行为，努力追求利益最大化。然而，政府行为的收入和支出是分离的，政府行为的收入具有非价格来源。这就是说，政府的收入来自于税收和其他一些提供给政府的非价格收入。这些收入与提供这种收入的成本是分离的。由于收入和成本之间缺乏由价格规定的必要联系，政府行为的支出也会与它的成本割裂开来。这样，政府在干预市场时可以在不涉及生产成本的情况下进行。换句话说，政府干预市场时使用了更多的社会资源，而不是使用必要的资源。这就造成政府在干预市场时或者使用了过多的社会资源，耗费了较高成本，或者对市场采取了过分的干预行动。针对这一情况，沃尔夫指出：“在市场‘看不见的手’无法使私人的不良行为变为符合公共利益的行为的地方，可能也很难构造‘看得见的手’去实现这一任务。”（注：查尔斯·沃尔夫：《市场或政府》，中国发展出版社，第34页。）
2.对政府行为缺乏有效的监控机制也是产生政府失效的重要原因
诚然，政府行为受到舆论和公众的监督的控制。但是，与市场机制相比，这种监控机制仍然存在着许多困难。在市场运行过程中，市场主体产出的结果是由消费者直接检验的。消费者按照自己的标准来对产品进行检验和评判。这种评判和检验对厂商来说是至关重要的。但是对于政府行为所产生的结果，人们却是难于进行有效地度量和检验。例如，政府行为所产生的规章和制度在控制经济活动的过程中究竟产生了多大的社会和经济效益呢？它仍然存在哪些缺陷呢？政府难于进行准确的统计和估算，从而使公众及政府监督机构难以对政府行为实施有效的监控，导致政府行为失效。
3.政府干预经济的行为与市场机制的运行并非能够完全吻合
首先，政府与微观单位的目标有可能冲突。一般来说，政府干预经济要实现全社会经济利益的最大化，而微观单位则是要实现局部和个体经济利益的最大化。当两者不一致时，后者对政府调控政策的不配合会使政府的调控失效。如果政府强制推行，其推行成本相当高，可能以牺牲积极性为代价，导致微观效率乃至整个社会效率的降低，从而抵消了一部分政府调控所能产生的收益。
其次，政府调控的机制与市场机制有差别。政府调控依靠的是人为力量，市场运行依靠的则是自然力量，人为力量既可能与自然力量吻合，也可能发生矛盾，发生矛盾时容易产生政府调控失效。
最后，政府的调控作用涉及到整个社会，但微观个体的情况却形形色色、千差万别。假如政府运用的是差别政策，调控的复杂程度就会很高，政策制定的工作量就会很大，成本耗费也势必很多，结果也许是得不偿失；假如政府运用的是统一或无差别政策，要么会“鞭打快牛”，要么会促使一些边际企业提前破产倒闭，而这样也将引致社会资源配置效率下降。（注：参见伍伯麟主编：《社会主义市场经济学教程》第13章，复旦大学出版社，1993年版。）
4.政策行为目标与社会公共利益之间的差异
政府经济功能的发挥、干预调节经济活动的有效性，是建立在这样一个基本假设基础上的，即：政府作为社会公共利益的代表，其行为目标与社会公共利益是一致的，由于公共产品和市场失效的存在，通过政府作用可以更好地实现资源优化配置和社会福利最大化。从理论上讲，这一假设是符合逻辑的，因为在市场经济中只有市场协调和政府协调在控制整个国民经济运行过程，当市场协调在一定领域失效时，政府自然要充当纠正，弥补或者恢复市场功能的角色，除此之外没有第三者能承担这一任务。
然而，现实并非如此简单。政府不是一个超脱于现实社会经济利益关系的神灵，它是由各个机构组成，而各个机构又是由各层官员组成的。无论是政府官员，还是政府机构都有自己的行为目标，而这些行为目标并不是自然而然地与社会公共利益之间划等号的。换言之，政府的行为目标与社会公共利益之间是存在差异的。
首先，政府官员也是经济人，也要追求自身的利益。在市场经济中，政府官员的行为目标同经济主体在市场上的行为目标有某种类似的一面，在可能的条件下，他们都要追求自身利益的最大化，政府官员甚至比一个经理更有条件谋求自身利益。因此，政府官员更有可能，而且有条件追求私利，而不管其结果是否符合社会利益。
其次，政府机构本身也不是一个没有自身利益的超利益组织，而是将政府官员的利益内在化为政府的利益。政府发挥经济功能有效性的一个隐含前提是，政府完全是一个大公无私的代表社会公共利益的组织，实际上并非如此。政府机构有自己的利益，这种利益是政府机构工作人员，主要是政府官员的个人利益的内在化，或者说“集合”，政府在社会生活和经济生活中的特殊地位（作为社会经济管理者），又为政府机构往往借社会公共利益之名行政府机构私利之实提供了有利的客观环境条件和可能性。
5.政府官员的寻租行为
寻租，按照美国学者缪勒的说法，是“用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润”。政府官员的寻租活动，最为常见、大量和影响最广最坏的是那种涉及权钱交易的活动，即官员个人或小利益团体为了牟取自身经济利益而利用种种合法或非法手段，如游说、疏通拉关系、走后门等去获取租金。寻租活动必然导致政府失效，因为它酿成政府官员的争权逐利，影响政府声誉，增加政府的廉政成本，引致社会资源的巨大浪费。具体来说：（1）它引致经济资源配置的扭曲， 阻止更有效的生产方式的实施。如某企业不是通过利用新技术、开发新产品等正当手段为自己谋取更大利益，而是通过寻求政府干预阻止其他企业加入竞争的非正当手段，以维护自己的垄断地位和保证获取高额利润，这就不利于社会进步和社会福利的增进。（2 ）它本身也会白白耗费社会经济资源，使本来可以用于生产性活动的资源浪费在这些对社会无益的活动上。寻租是一种非生产性活动，它并不增加任何新产品和新财富，只不过改变了生产要素的产权关系，把一部分国民收入装入了私人腰包，对于社会来说，是一种非生产性资源损耗。（3 ）它还会导致其他层次的寻租或“避租”活动：如果政府官员在寻租活动中享受了特殊利益，会引发新一轮追求权力的浪费性寻租竞争；同时，利益受到威胁的单位也会采取行动“避租”，与之相抗衡，从而就要耗费更多的社会经济资源。
6.政府获取的信息具有不完全性
政府制定并实施正确的政策，干预调节经济运行过程除了其他条件（如政府机构效率、政府官员的动力刺激等）之外，重要的前提是，必须能够获取和掌握有关整个国民经济运行状况的全面、准确的信息。然而，由于缺乏有效的动力刺激和相应的约束，由于政府机构的低效率，特别是由于广泛的私人利益的存在，政府要得到全面准确的信息是十分困难的，而且获取信息的成本也是非常高的。事实上，大多数情况下政府都是在不完全信息状态下进行决策，它并非必然比私人经济主体具有信息优势。这样，依据并不全面、也不准确的信息制定的经济政策，也就很难达到预期效果。
7.政策的滞后性
政府调控经济政策的制定和实施需要时间，政策对经济发生作用同样需要时间，这就会出现政策的滞后效应。这种滞后效应可能使政策实行的结果与预期目标相距甚远，从而导致政府的政策失效。比如，政府本想用扩大货币供给的办法刺激经济增长，使其走出低谷，但当政策发生作用时，经济已走出了低谷，达到了潜在总供给水平，于是这项政策就实际起到了刺激供给超越潜在总供给的作用。相反，政府本想实行紧缩政策抑制经济过热，使其不致于失去控制，但当紧缩政策付诸实施时，实际经济运行状态已由过热转为降温，达到了正常状态，于是政策执行的结果是促使经济衰退，进入冷却状态。我国自80年代末期以来，在经济生活中就至少出现了三次宏观调控滞后的情况。一次是1988年底开始的治理整顿，主要由于中央宏观经济管理失误和政策多变，大约滞后了一年左右；一次是从1991年开始的宏观调控，主要由于宏观调控经验不足和继续从紧政策的负面效应的影响，也滞后了大约一年左右；另一次是1993年下半年开始的加强宏观管理，调整经济结构，也滞后了大约一年时间，其重要原因在于地方利益强化，宏观调控乏力，不适应市场经济的要求。（注：参见石康、齐援军：《三次宏观调控滞后的原因与启示》，《经济学消息报》，1996年9月6日。）
政策的滞后性一般可分为内在滞后和外在滞后两大类。内在滞后指制定和实施政策所需的时间，外在滞后指政策实施后对经济发生作用所需的时间。内在滞后一般又可分为（1）认识滞后， 指经济扰动出现到政策制定者们认识到有必要采取行动所需的时间。如果这种扰动在其发生之前已被估计到，那么这种滞后就是负值，在一般情况下则是正值。（2）决策滞后，指从认识到采取决策的必要性到决策这段时间。（3）实施滞后，指从决策到实施这段时间。政策制定的内在滞后是一种谨慎滞后，也就是说，发生在政策实施之前，它不会对经济产生影响。但是，外在滞后却是一种延续性滞后，也就是说，在政策开始实施之后，它对经济的影响会随着时间的推移而逐渐展开。一般而言，开始时的政策效果是不明显的，但随着时间的延续，其效果会表现得越来越明显。
要保证经济政策的有效性，须有许多严格的条件要求，其中很重要的一个条件是要保证政策的及时性，即制定政策、付诸实施乃至发生作用等所有一切必须做到及时、准确。然而在实际生活中，由于种种因素的限制，这一点是很难做到的，政策滞后的现象时有发生。
8.预期的作用
政府的宏观经济调控政策在实施后是否有效，除了要求政策本身符合客观实际和及时付诸实施外，还必须保证其在贯彻落实过程中不能变形走样。但是，在公众（消费者和投资者）预期的作用下，政府干预调节经济运行过程的政策手段，不仅难以取得明显效果，而且最终是失效的。对此，理性预期学派进行了充分的论证。
以上只是概述了导致政府失效的基本而非全部成因。事实上，市场经济运行错综复杂、变化多端，造成政府失效的原因也不是固定不变的，它会随着市场经济的发展而不断变化。
二、优化政府行为的对策
通过上述分析可以看出，政府失效是一种客观存在的现实。为了克服政府干预经济行为的局限性，尽可能地避免政府失效，关键是要认识和做到以下几点：
1.正确认识和把握政府与市场的关系
政府和市场作为经济协调方式是一对矛盾，既相互对立，又相辅相成。政府与市场并非在所有领域都是非此即彼的关系，在许多场合两者是相互补充的关系。经济运行过程中的许多问题，都需要政府与市场相互配合、相互结合才能加以解决。政府可以帮助市场、校正市场，市场也可以帮助政府、校正政府，试图在政府与市场两者之间人为地划出一条泾渭分明的界线，那是徒劳的。不能把政府与市场的功能固定化、公式化，而是要根据社会经济的发展和客观经济环境条件的变化，不断调整二者的关系，实现政府与市场的有效功能组合。
2.确定政府干预的范围并采取适当有效的干预方式
为了确保政府干预行为的有效性，我们首先应当确定政府干预的范围。虽然市场机制存在着这样或那样的缺陷，但是这并不意味着政府必定有能力克服这一局限性，或者政府干预不会产生另一种不同形式的负效应。政府干预必须充分估计到可能产生的后果，只有在干预可能产生良好效果的情况下才能进行干预。政府干预的目标在于使市场机制更有效地发挥作用，而不是要阻碍市场机制的作用。因此，在干预市场的过程中，政府应确保有效价格的形成，而必须防止价格扭曲的情况发生。
在这里，政府干预必须适时适度地进行。市场运行有它自身的特点和规律，政府应依据市场发展的内在要求进行干预。例如，在推进市场化的过程中，政府许多部门并不是按照经济运行的需要来建设市场，而是盲目地建设，结果出现了有“场”无“市”的现象。这表明，政府对市场的干预超出了市场发展的需要。相反，在推进市场经济的过程中，许多地方出现了乱设摊、乱涨价的现象，这就要求政府部门及时建设市场，规范市场，使市场经济能健康有序地发展。
政府对市场的干预还必须采取适当有效的方式。政府的干预行动应当主要采用经济的手段，主要是通过宏观的财政政策和金融政策调整市场主体的经济行为，使市场机制顺利运行。政府行为常常是低效率的，这就需要把市场机制引入政府行为之中。沃尔夫指出：“通过在政府管理中注入一些市场因素，可以缩小非市场缺陷的影响范围。”（注：查尔斯·沃尔夫：《市场或政府》，中国发展出版社，第144页。） 把市场机制引入政府活动中可以缩小政府活动的范围，减轻社会为此付出的过多的税收负担，政府也可以因此提高获取信息的效率。例如，在提供公共物品、进行基础设施建设以及公共福利方面，政府应当按照市场规则来进行，通过引进竞争机制来提高公共服务的质量和水平。应该说，用市场经济的手段管理市场是改革政府管理体制的出路之一。相反，由于长期计划经济体制的影响，在干预市场的过程中，人们动辄采用行政命令的方式来干预市场。在市场体制仍不完善的今天，在必要时采取适当的行政措施是可取的，但是，随着市场经济体制的逐步确立和完善，把市场机制引入政府行为就显得越来越重要。
3.避免政府失效的核心问题是提高政府机构效率
如何抑制政府机构的过度膨胀，提高政府机构的效率，公共选择理论提出了如下改进措施：
第一，在公共部门恢复竞争。只要打破了政府独家生产公共产品的垄断，建立竞争机制，就可以克服政府官员制度无效率的问题。这种竞争机制可以从以下几方面来建立：一是使公共部门权力分散化。公共部门权力分散化有利于减少垄断成分，增加竞争因素，提高效率。二是许多由公共部门提供的服务如清除垃圾、消防、邮政，可以承包给私人企业去提供，这比政府直接提供更有效率。三是强化各地方政府之间的竞争。
第二，允许办事机构负责人把他们在生产中节省的成本以奖金的形式发给官员或用作预算外开支。
第三，应对政府的税收和支出进行约束。政府活动的支出依赖于税收，因此，约束了政府的税收和支出，就从根本上限定了政府的行为框架。
提高政府机构效率的关键是在各级政府机构内部建立竞争激励机制，把市场竞争原则引入非市场组织的政府机构之内，真正实现“择优上岗”，并在一定程度上把决策者的决策权限与个人对决策后果承担的政治、经济责任联系起来。要承认各级政府官员及其机构都有个人的私利和局部的“组织利益”，这是一种客观存在，有其必然性、合理性的一面。这就要求在政府机构内部建立一套有效的激励机制，防止和纠正其内部成员和不同组织之间的不合理行为，协调他们之间的利益关系，从而使政府机构成员及其组织的目标符合或接近社会公共利益目标。
4.加强对政府行为的监督和约束
为了使政府行为更加健康和有效，我们必须对政府行为进行有效的监督。如果缺乏对政府行为的有效监督和控制，政府工作人员极有可能把权利作为资本参与市场的交换过程。例如，在法制不健全的情况下，各种营业执照、许可证等象征经济特权的东西都可以在市场上买卖，管理人员可以凭借这些特权来捞取个人收入。为此，政府应当提高政府行为的透明度，强化法制建设，使政府的干预行动受到更有效的控制。这就需要进一步加强廉政建设，阻止腐败现象的发生，使政府行为廉洁、高效。
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