我国继续教育政策演变及发展趋势，本文主要内容关键词为：继续教育论文,发展趋势论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、继续教育在我国教育体系中的内涵和定位
第二次世界大战以后，继续教育在世界范围内受到极大的关注。我国自从改革开放以来，教育事业取得了快速的发展。然而，各国对继续教育这一概念的理解并不一致，也有不同的表述。联合国教科文组织出版的《职业技术教育术语》一书认为：广义的继续教育是指那些已脱离正规教育、已参加工作和负有成人责任的人所接受的各种各样的教育。它对某个人来说，可能是接受某个阶段的正规教育；对另外的某个人来说，可能是在一个新领域内探求知识和技术；对另外的某个人来说，可能是在某个特殊领域内更新或补充知识；还有的人可能是在为提高其职业能力而努力。《世界成人教育概论》（注：张维主编：《世界成人教育概论》，北京出版社1990年。） 认为：继续教育在成人教育中作为一个术语，具有特定涵义，专指大学本科后的在职教育而言，包括理、工、农、医、文、法、管理等。大学本科教育在整个高等教育中已被列为“初始教育”，即它是基础，是起始点，而继续教育则是初始教育的延伸、补充、扩大和发展。《教育大辞典》（注：顾明远主编：《教育大辞典》，上海教育出版社1998年。）认为：继续教育是对已获得一定学历教育和专业技术职称的在职人员进行的教育活动，为学历教育的延伸和发展，使受教育者不断更新知识和提高创新能力，以适应社会发展和科学技术不断进步的需要。根据我国正式法规如《关于改革和发展成人教育的决定》（1987）、《关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》（1992）等的理解，比较一致地认定，“继续教育”专指“对具有大学专科以上学历和中级以上职称的专业技术人员和管理人员”的再教育。
本文认为，继续教育通常指大学后在职的专业技术人员和管理人员的再教育。它的主旨是提高受教育者的思想道德水准，改善智能结构，增强受教育者的专业能力，特别开发受教育者潜在的创造力，全面提高受教育者的整体素质，以适应并促进科技、经济、社会的协调发展。广义的继续教育是指大学毕业参加过工作，又重新接受的高层次教育；狭义的继续教育是指具有中等以上技术职称的专业技术人员和管理人员所接受的再教育。本文对“继续教育”的探讨，所选内涵比较宽，包含成人教育、企业和事业单位的培训教育和中高级专业技术人员的再教育。这样的分析有利于比较全面地反映我国整体继续教育的面貌。
二、我国继续教育政策和实践的演变
（一）政策发展历程
1、建国初期到20世纪70年代后期：缺乏现代意义上的继续教育
建国之前，中国人民政治协商会议《共同纲领》中规定教育的方针是“教育为工农服务，为生产服务”，详细地规定了应“注重技术教育，加强劳动者的业务教育和在职干部教育，给青年知识分子以革命的政治教育，以适应革命工作和国家建设工作的广泛需要”。新中国成立后，成人教育（当时称为工农教育、社会教育）取得了很大的发展，但由于当时人们文化素质普遍偏低，故成人教育更多地体现为补偿教育。
1953年到1956年共出现了三次大的扫盲高潮，当时我国比较注重发展补偿教育和教育的普及提高。1956年，我国生产资料私有制的社会主义改造基本完成，成人高等教育、成人教育系统初步形成并获得一定发展。由于当时我国劳动力素质低，成人教育发挥的作用也只是对劳动力素质的普遍提高。“文化大革命”时期，教育系统陷入混乱和停顿，我国教育事业遭到严重摧残。当时已经在西方发达国家方兴未艾的继续教育，在我国未被提及和认识。
2、20世纪80年代到90年代：继续教育起步并快速发展
实行改革开放政策后，我国在经济、政治、科技与教育方面开始与西方进行交流。继续教育的概念首先得到学术界的关注和讨论。
1979年上海师范大学组织翻译出版了联合国教科文组织1970年编写的《学会生存：教育世界的今天和明天》一书。同年5月， 我国政府派代表参加了在墨西哥召开的第一届世界继续工程教育大会，了解到国际继续教育发展的形势，我国的继续教育工作开始起步。1980年8月， 中国科协通过了《关于积极开展在职科技人员专业培训工作的意见》，对于我国科技人员在教育方针、对象、内容、经费来源、组织、领导等各个方面做了原则性规定。当时继续教育的主要内涵是“继续工程教育”，还不是现代意义上的继续教育。但是，这在中国特色的继续教育史上是重要的一页。
1981年4月， 中共中央办公厅和国务院办公厅下发了《科学技术干部管理工作试行条例》，对科技干部的培训教育问题做出了一系列规定。同时，劳动人事部以及各部门、各地方政府相继设置了继续教育管理机构，继续教育工作列入了重要议事日程。1983年，我国著名科学家华罗庚、王大珩等人在六届全国人大上共同提出开展继续教育并建立机构的倡议，受到我国政府的重视。1984年11月，中国继续工程教育协会成立。同时，全国人大六届第五次会议关于“七五”计划的报告明确提出：“要逐步建立和完善对科技人员继续教育的制度”。1985年，国家教委批准成立清华大学继续教育学院，标志我国正规继续教育的起步。1986年，我国“七五”规划的报告明确指出“要逐步建立和完善对科技人员继续教育的制度”，从而第一次把继续教育突出地列入政府的工作范围。
1987年，国家教委《关于改革和发展成人教育的决定》正式提出“积极开展大学后继续教育”。同年10月，国家经委、国家科委、中国科协联合颁发了《企业科技人员继续教育暂行规定》，这是我国专门为继续教育制定的第一个行政法规。同年12月，国家教委、国家科委、国家经委、劳动人事部、财政部和中国科协等六个部门联合颁发了《关于开展大学后继续教育的暂行规定》提出：“大学后继续教育的对象是已具有大学专科以上学历或中级以上专业职务的在职专业技术人员和管理人员，重点是中青年骨干”。继续教育的内涵已突破了纯粹的工程科技范围，扩展到了包括所有的科技人员和管理人员。
1988年，国务院进行了机构改革，专业技术人员继续教育工作划转人事部统一管理。人事部随后制定了专业技术人员继续教育的法规和规划，加强了指导与规范。1989年，人事部着手起草《全国专业技术人员继续教育暂行规定》，成为指导全国继续教育工作的一个重要文件。此后，天津、广东、北京、福建、陕西、河南、内蒙包头等省市也通过了地方立法。此外绝大多数专业部委、行业主管部门和地方省市都已制定了继续教育行政规章。这些法规或行政规章，使我国的继续教育工作走上了有法可依、有章可循的轨道。
3、20世纪90年代：全党全国和全社会对发展继续教育达成共识阶段
1991年12月，人事部印发了《全国专业技术人员继续教育“八五”规划纲要》。1993年，中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》成为我国教育政策文件中第一个使用终身教育概念的文件，规定继续教育是我国教育结构四大组成部分之一。
1995年，全国人大通过的《中华人民共和国教育法》第一次从法律上确立了终身教育的法律地位，明确规定：“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系”。1995年11月，人事部颁布了《全国专业技术人员继续教育暂行规定》，对专业技术人员接受继续教育提出了要求。与此同时，一些地方，如天津、广东、北京、福建等省市也相继通过了地方立法。
1996年国家教育部在制定“九五”计划和2010年发展规划时指出，要“进一步发展各类型的职前、职后培训和继续教育，基本形成学历教育和非学历教育并重，不同层次教育相衔接，职业教育和普通教育相沟通的职业教育制度和体现终身教育特点的现代社会教育体系”。1999年的《面向21世纪教育振兴行动计划》和《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，对终身教育的概念做了全面深入的阐述。教育部在1999年颁布了《中小学教师继续教育规定》，对从事基础教育的教师提出了更高的标准。
4、21世纪：我国已经开始从国家战略的高度重视继续教育
2000年，党的十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确要求：“完善继续教育制度，逐步建立终身教育体系”。2002年11月，党的十六大报告中强调要“加强职业教育和培训，发展继续教育，构建终身教育体系”。2003年12月26日，在《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》中，明确指出：“构建中国特色的终身教育体系，加强各类人才的培训和继续教育工作”。
2004年，教育部颁布了《关于支持“全国中小学教师继续教育网”开展远程中小学教师非学历培训试点工作的通知》，通过利用互联网将使中小学教师的继续教育更加方便，范围更加广泛。这也是对新的继续教育方式的一种尝试。
2004年12月，胡锦涛总书记在全国人才工作会议上指出：“人才问题是关系党和国家事业发展的关键问题。全党同志必须从全局和战略的高度，以高度的政治责任感和历史使命感，把实施人才强国战略作为党和国家一项重大而紧迫的任务抓紧抓好”，并且要求：“要进一步完善普通教育、职业教育、成人教育和高等教育相衔接的教育体系，完善继续教育和培养制度，建立健全人才培养机制。”至此，我国党和政府已经开始从战略高度对继续教育予以关注。
（二）我国继续教育事业发展现状和特征
我国继续教育的起步晚，但发展很快，十几年间取得了跨越式发展，客观上具有后发优势。此外，我国继续教育的范围广、途径多，企业部门介入早，教育直接为经济建设服务，经济效益显著。在政府的倡导和推动下，建成了覆盖面广的继续教育网络和培训体系。
1.发展速度快，受益者多
我国是一个人口众多的发展中国家，公民的整体教育水平还不高。在这种条件下，继续教育的导向必然是基本教育和提高相结合。自1978年至1998年，我国共扫除文盲7693万人，全国有2/3的县（市）非文盲率达到95％以上，城镇职工中基本扫除了文盲，基本教育取得快速的发展。同时，自1979年至1998年，参加各种实用技术培训的农村劳动者达5亿人次。全国从业人员参加岗位培训的人数稳步发展，1986年至1997年，仅全民、集体企事业单位参加培训人数达3.48亿人次。初步统计，“八五”期间，全国累计培训约3500万人次，受益面达40％，其中高级研修班1200期，参加人数4.2万人。“九五”期间，全国累计培训约4000万人次，受益面达45％，其中高级研修班1500期，参加人数4万人。（注：付跃钦：“适应社会主义市场经济要求，大力推进继续教育事业发展”，《继续教育》2003年第6期。） 见下页表1和表2。
表1：1991-1995年中国继续教育培训情况
全国继续教育培训面
40%
全国性示范培训班 144期 培训次数：700多人次
CACEE主办示范班 11期 400人次
部委主办示范班
373期 14000多人次
地方主办示范班
719期 27000多人次
中国科协所属协会主办 12000期
1000000多人次
表2：中国继续教育基地建设情况
类别数量
全国性 1
各部委政府部门管理 接近200个
地方政府部门管理300多个
基层单位设置所有大中型企事业单位都有培训机构
资料来源：庄毅，冯长根：“跨世纪的中国继续工程教育事业”，载《第七次国际继续工程教育大会论文选》。
2.政府推动，管理工作进展顺利
我国从国务院部委、行业主管部门到地方各级政府，直至基层企事业单位，都设有相应的继续教育管理机构和人员。继续教育的多层次网络正在形成：一是东北、华北、华东、华南、西南和西北等协作区域；二是军队、国务院各部委、行业总公司建立了协作网；三是众多高等院校、科研院所面向社会办学得到大力发展；四是企业间以及企业与高等学校、科研院所的合作交流不断加强；五是继续教育刊物覆盖了各个行业和专业领域；六是社会学术团体、继续工程教育协会联系着众多团体和群众。政府部门、高等学校、科研院所、企业、社会团体相互配合、共同参与、协调工作。我国继续教育的发展具有显著的中国特色。目前，我国具有各类成人学校50多万所，毕业人数达到8800万人，在校人数7200多万人。成人教育学校已成为我国的重要教育资源。（注：郑树山：《中国教育年鉴2003》，人民教育出版社2003年。）
3.产生了显著的人才、科技、经济和社会效益
我国的继续教育有比较典型的适应中国国情的特点，这个特点是继续教育活动广泛而深入，内容比较丰富，形式比较多样。例如：组织各类研讨会，开展各类培训活动，倡导和组织跨行业、地区的高级研修班，开展授课、讲座、研讨、交流、考察、咨询、服务等，这些形式几乎遍及社会生活的各个领域。在企业和事业单位，围绕岗位培训、职业培训、管理改革、引进技术吸收、新技术开发、跨世纪人才培养等方面继续教育发展得较快。据估计，全国有近千万人参加了适应本职工作需要的培训。继续教育为我国经济社会的快速发展提供了一定的人才保障。
三、我国发展继续教育事业面临的差距和挑战
1.继续教育发展受人才结构整体层次较低的制约
据统计，我国每年普通高校正规继续教育的接受者约有10余万人，全国接受各种类型继续教育的总人数大约有100万。这与我国3000余万中高级管理人员、专业技术人员的专业队伍存量相比，规模比较小。因此我国知识和专业技术的快速积累，不能单纯指望正规教育实现。我国科技进步对经济增长的贡献率也偏低。20世纪初，发达国家的科技在国民生产总值中所占的比重大体为5～10％左右，60年代增至50％，现在已高达60～80％，我国目前仅为31％。有关资料显示，我国每年科研成果达3万多项，实现转化仅在20％左右，与日本80％的科技成果转化率和美国70％的科技转化率相比，知识和技术转化为直接的生产力的环节和阻力很多，对知识和技术的实用性产生了倒逼机制，使得不少科研机构和专业人员的研究只满足于发表论文。
从总量上看，我国专业技术人员占总人口的比例很低。如1997年，我国专业技术人员数量为2860万，其中，具有高级职称的157万人，占5.5％；中级职称810万人，占28.3％；研究生学历占0.9％。这说明我国人力资源结构整体素质有待提高。每千人中的科学家和工程师数量，日本为4.7人，美国为3.8人，中欧和东欧为2.1人，亚洲新兴工业化国家和地区为1人，我国仅为0.4人。企业研究和开发人员占全社会研究开发人员的比例，我国只有近1/3，而美国则为75％，日本为65％，英国为69％，韩国为55％。（注：张志鸿：《关于继续教育的几个问题》，《继续教育》1998年第4期。）
整体看，我国科技人员的总数仅占我国人口的3％，与发达国家相比差距很大。在工业发达国家，工程技术队伍中高层次人员比例一般在10％以上。由于高层次工程技术人才的缺乏，我国大批科学技术成果的转化率和技术进步对经济增长的贡献也较低。据统计，我国每年约有2000项比较重要的科研成果产生，而加以推广的只有25％左右，在推广中能见成效的只有20％。上述分析表明，继续教育在面临着良好发展机遇的同时，也面临着严峻的挑战。
2.继续教育需要政府进行整体和远景规划
教育作为政府提供的一种公共产品，有很强的社会性。政府对教育的政策、投资以及规划对教育的发展在一定时期起举足轻重的作用。未来的十年可能是我国继续教育的高峰时期。我国政府应当根据我国继续教育的特点及早全面统筹规划。这一点发达国家的经验值得借鉴，如美国1991年发布的《美国2000年规划》，就以终身教育为主导思想，要求全体美国成年人回到学校去参加学习，把美国变成“学生之国”；日本企业为了在经济竞争中取胜，竞相进行继续教育竞赛。在工程技术人员的继续教育方面，美国企业用于继续教育和职工培训经费，每年约6000多亿美元；法国有60％以上的企业设有继续教育中心，培训高层次工程技术人员；英国建立了“信息技术中心”，进行继续工程教育；韩国制订的科学和技术人力开发计划中要求加强对工程技术人员进行继续教育，促进工程技术人才的成长。
我国对继续教育虽然已经很重视，但是还没有制定出比较明确的远期规划。此外，我国继续教育的政府职能部门之间的协调方面，也需要进一步改善。比如，教育部主要负责基础教育和正规教育，人事部主要负责专业技术培训再教育，中国科协在工程和技术教育方面发挥比较大的作用，而我国各大型国有企业和事业单位又是承担继续教育的载体。因此，从政策集中、协调和推行方面，需要有专门的机构集中行使继续教育的职能。
3.继续教育的自身建设需要加强
我国继续教育发展时间短，近年来，随着大学扩招计划的推进，可以接受继续教育的人员数量正迅速扩大。由于我国的教育主体为正规教育，继续教育在内部层次的建构、教育目标的设计以及专业设置、课程安排、教学方式、管理考核、资格认证等自身建设方面多数还处于教学部门自我摸索的阶段，各学校和培训机构在教学方案、课程配置和师资配置中还存在普遍的随机性。此外，与当前经济社会发展水平相关，我国对继续教育的投入还比较有限，学习者的学习时间、经费等多数为自己筹集。全国虽有7个省市已颁布了继续教育法，但因约束机制尚未健全， 有法不依的现象仍然存在。在投入方面，发达国家的企业培训费用一般占销售额的1—3％，美国的培训收益比达到1∶20—80。美国企业用于培训教育的费用，1995年达到6000亿美元以上；法国则规定企业培训费必须不低于工资总额的1.2％，在实际运行中达10％；新加坡1991年到1995年投资科技20亿新元，其中用于继续教育1.6亿新元，占科技总体投资的8％。我国规定职工教育经费为工资总额的1.5％，但实际上有相当多数的单位不能实现。
4.继续教育的综合评价体系不够完备
当前，我国市场经济发展水平逐渐深入，教育普遍作为人力资源投资的这种观念已经被社会广泛接受。但是我国教育体系中的评价效果并没有完全建立，继续教育中名不副实甚至“变相卖证书”的情况时有发生。教育评价是检验和保证继续教育质量的关键性环节，它的质量控制主要取决于教师的学术水平和授课水平。因此建立一套完整、科学的评价体系，促进继续教育合理有序的竞争，是促进继续教育健康发展的必要环节。目前，我国各类学校教育大多已形成比较规范、统一的评估标准、体系、办法，并有相应的监督、考核机制。如果继续教育没有科学的定性定量评估体系及办法，其质量、效益就难以有效监测。
四、我国继续教育发展的趋势
1.继续教育有加速度发展的趋势
近十几年来，我国经济领域正发生一系列重大变革，对继续教育提出了许多新任务、新课题。继续教育面临机遇。我国正在深化社会主义市场经济体制的改革和建立全球化经济体系。加入世界贸易组织后，企业面临着更加激烈的国内外经济竞争，迫切要求实现经济增长方式的转变。在科学技术和文化广泛交流的当前，国际先进的技术和信息很快就能传入我国，全球技术演进的加速化将带动我国继续教育内容、手段和方式等条件的加速化。
2.多样化继续教育形式将占主导地位
发达国家的继续教育为了适应市场竞争需要，服务领域不断扩大，从工程技术领域和工程技术人员，扩展到社会科学领域。实行分类培训，提高工作适应能力和竞争能力，以适应市场竞争需要，是国外继续教育的一个重要特点。
我国继续教育的对象比较广泛，包括大学后在职、各类专业技术和管理人员，也包括各类在岗人员等。学员所学专业、所在行业、学习内容和办学方式的需求不同，要求继续教育朝着多规格、多层次、多形式的方向发展。继续教育的办学方式设有脱产、半脱产、业余学习或结合课题学习和研究等不同的教育方式。教学期限，也灵活多样。我国继续教育的办学方式主要有以下几种类型：（1）岗前培训；（2）岗位培训；（3）专题研讨；（4）专业进修；（5）研究生课程进修；（6）访问学者和科研进修等。实践证明，多样化的教学内容和时间安排，比较适应各培训接受者的实际情况。灵活多样的教学内容和方式，与市场需求紧密结合的机制，是改善继续教育效率的重要发展方向。
3.终身教育将成为继续教育的核心内容
发达国家把继续教育作为保持竞争优势的手段，从综合国力的提高、科技竞争、人才竞争和智力竞争等角度和高度来考虑继续教育。我国自古有“活到老，学到老”的格言，在终身教育的实现方式中，继续教育将扮演十分重要的角色。终身教育受到我国各级政府的高度重视和全社会的广泛关注。1993年的《中国教育改革和发展纲要》提出，“成人教育是传统的学校教育向终身教育发展的一种新型的教育制度，对不断提高全民族素质，促进经济和社会发展具有重要作用”。《中华人民共和国教育法》指出，“国家鼓励学校及其他教育机构、社会组织采取措施，为公民接受终身教育创造条件”。在我国“九五”计划和2010年远景规划等重要文件对终身教育的定位很高，继续教育在我国将发挥越来越重要的作用。
4.多领域、开放式的合作办学是大趋势
高等院校、企事业单位、科研院所和社会团体是我国开展继续教育的重要组成部分。发达国家继续教育的一个突出优点是企业与高校合作，采取委托、联合、进修、聘请讲授等多种途径，向产业化、专业化方向发展，继续教育效益比较高。高等学校具有师资力量雄厚，基础设施齐全；企事业单位有丰富实践经验的专业技术人员，接触生产实际，讲求实效；科研院所在研究成果转化为生产力方面具有优势。高校和企事业单位的合作，有利于经济与科技、教育紧密结合。企事业单位与高等院校、科研机构合作，培训高层次专业技术人员和管理人员是企事业单位发展的必由之路。不同国家和地区的教育组织通过多种合作方式在人才、信息、技术等方面进行经常广泛的相互交流，实行一定程度的资源共享，已经成为当前国际教育领域发展的主要动向之一。国际间的继续教育合作，是适应当前国别经济、地区经济向经济全球化的趋势。我国当前既懂中国国情、又有国际工作经验背景的高级人才十分短缺，而国际间的继续教育合作可以极大地加快这些复合人才的造就速度。在当前形势下，继续教育作为高等教育的提高阶段教育和基础教育的补充，有可能率先向国际化的方向发展。
5.继续教育的技术手段逐渐完善
现代信息和通讯技术，已经影响了整个社会的生活形态。目前我国已经拥有全球最大的移动电话用户数量，国际互联网的用户数量居全球第二位，并且这两项增长的比例近年来位居世界第一。我国信息高速公路的建设处于国际领先水平，在此基础上，我国现已开展的继续教育已不同程度地采用了录音、录像、摄像、电视、电影、卫星传播、计算机辅助教学等先进的电教手段，使学习过程更加趣味化和人性化，从而激发学习者的主动性和创造性。随着计算机在我国的普及和教学内容的完善，我国继续教育将自发地动员更广泛的接受人群的参与。远距离教学、多媒体技术、国际化的通讯网络将极大地缩短我国继续教育接受人群与国外发达国家教育水平的差距。
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