从制度创新入手搞好政企分开，本文主要内容关键词为：政企论文,制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实行政企分开，是深化国有企业改革的关键，也是建设社会主义市场经济体制和建立现代企业制度的需要。当前，我国经济体制改革已经进入决定性阶段，实行政企分开，日益成为紧迫而非解决不可的问题。抓住政企分开，将会使国有企业改革取得突破性进展，使社会经济生活中各种矛盾从深层次上得到解决。
政企分开是国有企业改革的中心环节
我国原来实行的是高度集中的计划经济体制，国家政府是全民生产资料的所有者。政府凭借所有权，运用行政指令配置社会资源，组织管理整个国有经济活动。国有经济的生产由中央政府集中统一计划，以指令指标下达各部门、各地方政府，直至层层贯彻到所属的国有企业。政府机构直接指挥着企业生产经营活动，企业是政府机构的附属物，政府是国有经济活动的主体，“企业”是国家这个大工厂的一个车间，并不是真正意义上的独立的经济实体。政企不分是传统计划经济体制下国家与企业之间的本质关系。这种体制关系是在特定的历史条件下形成的，曾经发挥过一定的积极作用。但是，政企不分的经济运行体制使企业丧失了自主经营权，严重地压抑了企业的积极性和创造性，束缚了生产力的发展，导致技术发展缓慢，经济效益低下，社会主义优越性难以充分发挥。党的十一届三中全会以后，随着经济体制改革的发展，为解决国有企业中面临的各种问题，党中央、国务院一开始就注意到要解决政府与企业之间的关系，并就调整政府与企业之间的关系采取了一系列改革措施。这一改革进程大体经历三个阶段：
第一阶段：下放权力、扩大企业经营自主权。十一届三中全会提出下放权力，给企业更多的经营管理的自主权。不过那时候，人们的认识从总体上说，是以计划经济体制为基础，因此，在改革政府与企业之间关系方面所采取的主要措施，是扩大企业经营自主权、增加企业利润分配权、经济责任制和利改税等。
第二阶段：实行所有权与经营权适当分离，政企职责分开，确立企业是相对独立的商品生产者和经营者。这个改革思路是党的十二届三中全会确立起来的。同这个思路相联系而采取的改革措施，是在继续扩大企业自主权的同时，国有企业普遍推行了承包经营责任制，企盼国有企业通过承包制搞活经营，使之成为经济实体和商品生产经营者，以实现政企职责分开。应该承认，这一改革思路对增强企业活力和增强财政收入发挥了积极作用。然而，由于种种原因致使这一改革没有能超出传统的管理体制的框架，仍然局限于从利润分配权上调动企业的经营积极性，而且企业与政府是在原有隶属关系基础上从事经营，企业负盈不负亏，政府继续承担无限责任，政企分开没能实现。
第三阶段：转换企业经营机制，转变政府职能，建立现代企业制度。这一改革思路是党的十四届三中全会确立的。进行制度创新，建立现代企业制度，进行配套改革，是当前改革的关键阶段的中心任务，而实现政企分开，又是完成这个阶段改革任务的重要环节。要使企业真正成为市场经济基础和市场竞争主体，必须切实做到政企分开，重新构造国家与企业之间的财产关系的责任和权利，使政府与企业在新型的财产关系中各司其职，各负其责。改革16年来，政企分开是建立在“所有权同经营权是可以适当分开”的理论认识上，改革的重点是放在经营管理权力的划分和利润的分割。通过下放权力和利润留成上调动企业积极性，没有触及到国家与企业之间的财产关系，改来改去，没有根本解决政企分开的问题，谁对国家财产负责继续不清，企业仍是只能负盈无法负亏，国家照样承担着无限责任。政企关系方面的深层次矛盾没有解决，政企仍然不分：主要表现为企业还没有真正成为市场竞争主体，只能负盈不能负亏，缺乏自我约束机制和自我发展机制；政府仍然承担无限责任，继续管理本应由企业负责的一些经营活动；企业还不能不继续担起大量的本应由政府承担的社会任务。所以，搞活国有经济，使国有企业的经营活动适应市场经济要求，当务之急是要从制度创新角度搞好政企分开这个中心环节。
确立国有企业资产所有权主体和经营权法人实体是政企分开的经济基础
党的十四届三中全会确定把建立现代企业制度为国有企业改革的方向，这就从制度创新的角度，以建立产权清晰权责明确的国有资产的经营管理的组织结构和责任制度来理顺政企关系，从而确立了实现政企分开的新思路。
需要指出的是，党的十四届三中全会的一个重大突破，是在理论上确立以国有财产所有权为前提的企业“法人财产权”的概念，从而把产权关系明晰确定在确立企业拥有“法人财产权”上面。决定明确指出：“产权关系明晰，企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体。”法人财产是企业赖以生存和发展的基础。企业法人若无法人财产权，它的经营权便是虚设的，既不能独立，也不牢靠，只能仰仗政府放权。企业一旦拥有了法人财产权，拥有了法人财产，才获得了独立生命，真正实现自主经营，自负盈亏，对资产承担保值增值的责任，并以其法人财产享有民事权利，承担民事责任。国家作为出资者，她同其他出资者一样以其投入企业的资本额享有所有者的权益，即资产受益、重大决策和选择管理者等权利，政府不直接干预企业生产经营活动。企业破产时，包括国家在内的出资者都只以投入企业的资本额对企业债务负有限责任。确立企业法人财产权，使国家同企业发生关系时以出资者身份来体现，而企业则以法人身份实现民事权利和行为的统一。这样，企业资产有人负责和有能力负责，企业资产经营权得以落实，使国有资产的保值增值的责任落到实处。
国有企业资产所有权和法人财产权的区分，只是为实现政企分开提供理论依据，在实践中仍须解决谁来行使国有资产所有权和法人财产权的问题。不可能再由政府来行使这两种权利，也不可能由企业来实行这两种权利，而需构建新的主体分别行使国有资产所有权和法人财产权，确立国有资产管理经营组织结构，以确保国有资产的保值增值。从我国的实际情况出发，国有企业要能切实做到政企分开，必须确立以下的资产管理经营组织结构：
一是确立国有资产所有者。国有企业的资产是全民财产，归国家所有，应由代表国家的权力机构来行使。为了使行使全民财产所有权的国家权力机构不陷入行政性权能中去，我主张应由人大常委会代表全民行使国有企业资产的所有权，在人大常委会设立国有资产管理委员会作为国有资产所有者行使职能，负责制定国有资产运营的重大方针政策、调节配置国有资产、指导调整投资结构、监督国有资产保值增值。鉴于国有资产形成的历史，各地方政府也用相当的投资兴办了国有企业，这部分国有资产从归属上讲所有权也属国家，所有权应由人大常委会的资产管理委员会来行使。但是，为了有效地调动地方政权机构的积极性，应承认地方政权机构作为出资者的权益。同时，为了确保这部分国有资产很好运用，各地方政权（人大常委会）也要相应地成立国有资产管理委员会，行使这部分国有资产的所有权。
二是确立国有资产投资者。国有企业资产所有权集中归于国家，但庞大的国有资产的具体运作和经营，应在国有资产管理委员会下建立专门的投资机构来完成。这些投资机构将把国家授予归它经营的资产，以出资者的身份向各国有企业投资，成为各国有企业的投资主体，或叫产权主体。这种类型的投资机构也具有独立法人资格，它是公司型企业，是经济组织。作为国有资产所有者授权委托专门履行资产投资职能的经营体，不再是政府的行政管理机构，而是以授权委托经营投资的资产额享受投资者的独立经济利益的实体，直接负责国有资产的保值增值。国有资产投资机构一旦将自己拥有资产以投资形式投入各国有企业，它就以股东的身份对国有企业发挥其功能，但不直接参与具体的商品生产或流通的经营活动，它的功能主要以投资方式经营货币资本，资产运动形式是货币——货币，通过投资到收回股本和收取股息，从而使自己资产得以保值增值。
三是确立国有资产的实际经营者。它具体从事生产和流通的经营活动，组织形式可以多种多样：可以是独资公司，即由国有资产投资机构独立投资而成立的独资公司，也可以是由国有资产投资机构直接投入的资本占控股地位的控股公司，还可以是国有资产投资机构直接投资参股的参股公司。无论哪种形式公司，它作为具体的国有资产的经营主体，拥有包括国家投资在内的全部投资者投资形成的法人财产，拥有法人财产的自主经营权，并以法人财产承担民事责任。这类公司的治理结构完全按《公司法》的规定建立股东大会、董事会，由高层经理人员组成的执行机构。股东大会是公司的最高权力机构，拥有决定公司章程、经营活动、财产处置、财务报告、任免董事、股金分红的权力；董事会由股东大会选定组成后，便成为公司经营活动的最高决策和领导机构，是公司的法定代表。高层经理人员在董事会授权范围内管理和代理日常的经营事务，在公司治理结构中，股东、董事会、经理人员各自有明确的权力、责任和利益，并建立起三者之间相互制约关系。
上述三者的关系是：
所有者与投资者之间是委托（授权）与被委托（被授权）的关系，国有资产管理委员会作为国有资产的所有者，把一部分国有资产委托或授权给特定的国有资产投资机构去经营，而各特定的国有资产投资机构则接受国有资产管理委员会委托、授权，经营一定量的国有资产。它们相互之间是资产管理机构和资产中介经营机构的关系。而投资者主体与经营者之间关系，是母公司与子公司的关系，也可以说是投资者与接受投资者之间的关系。国有资产投资机构的经济活动是，将国家委托授权其经营的国有资产，对具体的经营生产和流通活动的企业进行投资，充当国家股的股东，在股东大会上表达国有资产所有者的意志和愿望。作为国有资产的具体经营单位，接受国有资产投资者的投资，实际负责由资产投入而形成法人财产的经营。
从目前的状态来说，在以上三者关系中，投资主体仍是断层，虽然有些地方已经建立了投资机构这种经济组织，在功能和制度方面也很不健全。然而投资者主体的建立，对实现政企分开有着极其重要的意义。从过去的传统计划经济体制来说，国家所有制实行政企合一是天经地义的，因为从计划经济体制运动形式来看，似乎国家只有直接管钱管物管人，才能保证国有财产不受损害。现在搞市场经济，必须把资产作为纽带，以资产的运用和资产的效益为轴心，来考虑搞好国有经济。国有企业改革实行政企分开，就是在政府与企业间建立起隔离带，即把资产的运行作为考虑问题的核心，在资产的运用过程中，构建一个能使政府与企业各自发挥自己功能的机构，这个机构又是能照市场经济要求来发挥资产的作用。这个机构就是资产投资机构。一方面，它可以体现国家作为国家所有者代表的身份来运用资产，从事投资活动，另一方面，它又可以作为对国家委托给它的这部分资产的法人，对国有资产进行精心经营，使其保值增值。然而，它的一切活动则完全以经济组织身份而展开，决不带任何行政的功能在内。正是这样，它就可以把原来由国家政府直接进行投资和从事经营活动，通过自身的投资活动来打破政企职责不分的旧格局。
国有经济构建上述三个资产管理经营组织结构，目的是要重新构建国家与企业之间新型的产权关系，确立国有资产所有者与国有资产经营者之间的国有资产所有权与法人财产权的关系，从而确立起国有资产保值增值的责任关系，建立国有资产归国家所有的、又是由不同的经济主体经营的现代企业制度，而决不是搞私有化为主体的现代企业制度。我认为，中国社会主义现代企业制度的关键问题是，通过构建三个资产管理经营组织结构，割断政府与企业之间在计划经济下形成的实物形式为主的行政性管理的脐带关系，建立起以资产为纽带的商品交换连接起来的经济脐带关系，使国有企业真正成为独立自主经营的市场经济主体。
政企分开的矛盾主要方面在于政府职能的转变
实行政企分开，除了切实解决政资分开的问题，在政府与企业之间建立起以资产为纽带的新型财产关系外，还要在政府的职能方面有一个根本的转变。如果政府不转变职能，政企难以分开。实行政企分开，矛盾的主要方面在于转变政府职能。
社会主义国家在实行计划经济体制时期，政府把社会经济管理职能、国有资产所有者职能、国有资产经营职能集于一身，三位一体。这种体制不适合市场经济要求。从市场经济体制要求看，政府主要的经济职能是对社会经济活动进行宏观调控管理，微观经济的经营活动则由企业来承担，国有资产所有者职能要由国家的专门机构来承担。这就是说，从建设社会主义市场经济体制的需要出发，需要把计划经济体制下形成的政府集三方面职能于一身的格局，进行分解，即把政府原来承担的社会经济管理职能、国有资产所有者职能、国有资产经营职能分开来，由不同的机构主体来履行。在政府职能的分割中，实行政资分开是核心。前面讲的构造三个国有资产管理经营的组织结构的构想，就是实行政府职能分开的具体组织措施。在政企分开中，首先要使政府管理社会经济职能同履行所有者职能分开，其次，把国家对国有资产的行政性管理同国有资产的生产经营分开；再次，建立法人实体，确立直接从事商品生产经营的实体和市场竞争主体。通过这种职能分开，一、政府职能通过国有资产专门委员会对国有资产总量进行管理，国家又以政府机构对社会经济活动进行宏观调控，两者可以统一进行。这都是发挥政府职能。二、政府通过构建的国有资产投资机构，代表国家对资产进行投资，充当老板，执行所有者职能。投资机构以其代表充当股东，具体发挥老板在投资企业中的功能。国有资产投资机构，是政府与企业之间中介组织，是政府职能与企业职能分开的隔离层。它把政府原来对企业进行的管理与经营集于自身，按照经济规律要求，运用经济原则履行所有者对投资企业进行经济管理，从而割断政府对企业的直接管理与经营。
政府职能转变决不是政府不再管企业，而是国家由以行政手段直接经营管理企业经济活动，转变为以间接手段通过宏观调控和服务引导企业经营活动，使企业在国家宏观调控和服务下，按市场的需求依法自主从事经营活动。国家不直接经营管理企业的经济活动，决不是国家对国有企业完全放任自由，而是在国家与企业之间建立起符合市场经济要求的新型经济关系。这种新型的经济关系主要体现在：国家作为国有企业的财产所有者，享有企业国有资产受益权、国有资产经营管理者的选择权、国有企业资产经营监督权、宏观调控权。我们决不能把通过政府职能转变实现政企分开理解成政府（国家）不管理国有资产，国有企业在经营国有资产的过程中可以不受政府机构的约束和制约。就是在西方市场经济国家中，国家也掌握着相当数量的国有经济，国家对国有企业在经营决策、选派企业领导人、经营活动的事先审查和事后监督都握有控制权和比较严格的监督管理，国有企业并不像有些人想象那样完全自由放任。这是实现政府职能转变过程中应该重视的。
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