关于香港财政改革必须重视的几个问题，本文主要内容关键词为：香港论文,几个问题论文,重视论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入后过渡期以来，香港社会、经济已发生了较大的变化，特别是1995年下半年开始出现的经济增长放缓、失业上升、消费萎缩等问题使人们对香港传统审慎的、稳健的财政政策提出了各种质疑。
香港有学者提出香港应检讨传统“不干预”的财政政策，政府可减少财政储备，向每位香港市民派发港币，以刺激疲弱的消费，兼顾社会公平，恢复香港经济活力（注1）。更有某些香港政团提出，政府应调低利得税和薪俸税，以还富于港人。香港立法局甚至否定了政府多项加费建议，仅此，政府财政就蒙受了重大损失。种种迹象显示，香港传统财政受到来自社会各界的巨大冲击。
因此，在此关键时刻，极有必要高瞻远瞩地探讨香港财政改革的几个重大问题，以有助于理清诸多非理性的看法，更有利于制定符合香港社会、经济稳定发展的财政政策。
一、如何客观评价香港的低税制
调节个人收入、实现社会公平是现代财政的一项重要职能。但香港税制显然强调了效率性，台在战后50多年里，公司利得税从未超过18.5%，个人入息税也仅为15%，税率不仅低于发达国家、也比东南亚国家、地区低得多（见表1）。这种简单、低平的税制对鼓励港人迅速增加财富、吸引国际资本、保护投资者积极性、促进社会、经济繁荣具有重要意义。
表1各地公司利得税及个人入息税概况公司利得税率（%）个人入息税率%
美国 [*]39
39.6
加拿大
45
50
英国 [*]33
40
香港 16.5 15
新加坡
27
N.A
台湾 25
40
韩国 [*]34
50
泰国 30
37
马来西亚 34
35
[*]有多个比率，以此为最高
资料来源：星岛日报1994.3.3
但这种简单税制却轻视了税制的公平性。如高收入人士可按标准税率15%付税，累进税对他们就没有作用了，而资本增值、红利等收入均不在公司利得税的征收范围，港人在香港以外的收入也不用纳税，这些均特别有利于香港高收入人士。
由于香港税制长期重效率、轻公平、政府因而不能有效调节个人收入、兼顾社会公平。据估计，香港最富裕人士（大股东、厂商、老板、拥有大量物业人士）约占香港总人数的1%，但其收入却占了香港总收入的15%；而年收入在100万港元以上的富裕中产阶级约为总人数的3%，其收入占总收入的10%；一般中产阶级（年收入约30～100万港元）占总人数的30%，占总收入的60%；而非技术劳动人口占总人数约66%，收入却仅占总收入的15%（注2）。而且，用钱赚钱的人收入增长较快，但低层市民收入则追不上平均收入的增长。因此，多年来，香港许多议员、学者、专业团体对这种低税制提出了尖锐的批评，香港历届税务检讨委员会也曾多次表达了对这种税制的不满（注3）。
但是，若把社会福利计算在内，则香港的贫富悬殊问题就并不那么严重了。例如，公屋是一种政府高度资助的社会福利。住户只需缴付很低的租金，所以他们通常有较高的自由支配收入，其生活水平超过了同等收入但须租住私人楼宇的住户。居住在公屋、资助房屋、居者有其屋和临时房屋区的家庭比率已从1976年的36%增至1996年的40%以上。
多年来，政府在教育方面的开支也体现了再分配的重要功能。如政府资助大、专学生的总额已从69/70年度的4.9千名上升至90/91年度的3.2万名。同时，政府也为那些需要经济援助的学生提供了补助金和货款。可见，香港最贫穷的阶层早已成为香港社会保障的受惠者。所以不应过份洹染香港的贫富差距，以免对低税制构成沉重压力。
香港采用低税制，也有利于把“饼”做大，使香港广大低层市民分享经济成果。香港中产阶层的迅速扩大就是一个有利的例证：1981年香港月收入在1.5万港元以上的家庭仅占全部家庭总数的2.3%（约2.8万个），到1996年中，已达到了55.5%（即98万个家庭），其中9%的家庭月收入已在5万元以上（应例入富裕家庭）。可见低税制在一定程度上缩小了香港的贫富悬殊。
我们注意到，进入后过渡期以来，香港加大了财政的再分配的功能：如港英政府把公共开支的50%用于房屋和社会福利方面的开支，而英国在这方面的开支仅为公共开支的30%，美国则仅有20%。过份强调再分配功能，加大政府福利支出，就可能加重香港纳税人压力、破坏香港低税制，把香港引入福利社会、抑制香港的长远发展。所以，在对待香港税制的公平性上一定要非常谨慎。
税制公平性已成为各界关注的重点，未来财政改革必须深入研究这一问题。目前值得注意的是，应防止有人以公平性为理由，大幅提高个人免税额，而让高收入人士承担过重的税赋，这样就会削弱个人的工作和投资意欲。也要防止简单模防某些国家的税收模式，引入资产增值税或对公司利得税采取累进税率，从而不利于吸引国际、本地资本。
从世界各国情况看，税制的公平性、效率性均很难兼顾，那些原来过于重视税制公平性的国家已认为到其危害，已纷纷作了税制调整，如新加坡在1996年已开始削减公司利得税（由27%下调至26%），个人入息税的税阶由原来的14个缩减至10个，让更多人免交或少交税收。并新增设多项税务优惠制度，以吸引国际资本流入新加坡。因此，未来香港财政改革必须首先坚持低税制，强调税制的效率性，同时，要审慎地改革传统税制中某些突别不公平、不合理的部分，做到效率第一、逐渐兼顾公平，以保持香港经济的国际竞争力。
二、如何维持合理的财政储备
基本法第107条明确规定，香港特别行政区保持独立的财政制度。因此，香港有必要保持足够的财政储备以应付可能出现的财政赤字及经济波动。但在制定合理财政储备比例这个问题上，应注意两种倾向：一是自1987/88年度开始，香港财政司就没有提出明确的储备比例准则，却荒谬地认为究竟要保持多少储备金才算合理，是没有金科玉律可循的。到1992/93年度，当时的财政司麦高乐也同样不提出明确的财政储备比例准则。1994年香港公共财政政策大纲同样没有规定明确的储备比例。而且，自1987/88年度开始，改变了以往把年初财政储备与该年度开支比较的惯例，而是把年终财政储备与该年度开支进行比较。这显然违背了审慎的理财原则，将对香港经济的稳定发展埋下了隐患。另一种看法认为，政府应尽可能拥有财政储备。其实这也有一定偏面性。如目前港英政府把大量财政储备存放在外汇基金，赚取港元利息。而外汇基金则把大部分财政储备投资于海外市场的政府票据、债券和银行存款上，即等于让大量财政储备用在其他国家、地区的消费和投资上面。可见，政府拥有过多的储备具有收缩香港经济的效应，在香港经济过旺时，此举有一定的积极作用，但当香港经济出现不景气时，政府拥有过多储备就不利于投资和消费，也不利于资源有效配置，更加重了香港纳税人的负担。
一般说来，只要年初财政储备能支付年度的政府总开支，就算是比较合理的储备比例了。1994/95年度香港经常性开支为1066.2亿港元，年初财政储备达140.9亿港元，储备与开支之比是131.5∶100（注4），这一比例为60年代所订标准的两倍，到了1995/96年度，年初财政储备已能维持该年度政府部开支的93%（见表2）。应该说这一比例是比较稳健的，可作为制定未来香港财政储备比例的参考。
表2 香港财政储备与政府总开支、公共开支的比较
资料来源：根据香港年报资料整理而得
三、如何控制公共开支，优化资源配置
传统香港财政曾明确规定，政府经常及非经常开支的增长，不应超过本地生产总值的预测趋势增长率。但从后过渡期的开支情况看，香港公共开支的增长并未得到有效的控制。例如，1993/94年度，本地生产总值的实质增长仅为6.1%，而公共开支的实质增长却高达15.2%（注5）。
公共开支增长过快说明了仅把政府总开支控制住还不够。因为港英政府已在许多部门设立了营运基金，并把原属政府开支的部分划为公共开支的一部分，从而造成了开支的失控。所以理应以公共开支总额为限制开支的基数。公共开支既包括政府部开支、又包括营基金、房屋委员会、市政局及区域市政局的总开支，及由港府奖券基金支付的款项。有效控制公共开支才能防止总开支失控。
在公共开支中，医疗、卫生、教育的开支几乎占了40～50%。目前这些部门的开支居高不下，理应成为监管的重点。如香港医院管理局的开支年均增长达11～18%，1995年医疗开支更高达194.6亿港元，而公立医院对病人仅收取3%的医疗费。收支严重失衡使医管局成了政府财政的沉重负担。因此，公立医院收费制度非改不可。建议按“能者自付”的原则收费，即对低层市民提供较低收费，而对有经济能力的病人，则可以逐项收费，至少可收回成本的若干比例。这样，既可做到资源的有效利用，又可以迫使高收入人士购买医疗保险，让私人承担部份医疗开支，以免政府无限量地承担医疗服务开支，又有利于公立医院、私立医院公平竞争，限制卫生开支的大幅攀升。
调整香港房屋补贴政策也是有效控制开支的一项重要措施。目前，公屋开支已成为香港财政膨胀的“黑洞”。为让有经济能力的人士能搬出公屋，自置居所，香港房委会对他们购置物来采取了新的津贴措施：即把每单位居屋的50%的产权卖给市民，50%仍由政府拥有，也就是政府津贴半个单位的市值租金。政府通过津贴来鼓励市民购买居屋，这是一个效果不太坏的津贴政策，是合理的。但必须对津贴额加以控制，否则，当津贴额过大时，将会把更多的富有人士从自由市场拉进政府的津贴范围，从而加重了政府在房屋方面的沉重负担，也与香港自由市场经济背道而驰。因此，必须重新检讨香港房屋与津贴政策，加强对人住公屋人士财产资格的审查，减少政府对富有人士的津贴，从而达到有效配置资源的目的。
四、财政如何支持香港产业结构优化
营造优良投资环境，促进经济稳定增长已是当代财政的最重要的功能。为顺利完成产业结构向资本密集型、技术密集型转化，作为亚太地区的新兴工业化国家正不断加大科研和应用方面的投资：如韩国的工业科技研究发展经费占本地生产总值达1.4%，台湾为0.7%，新加坡为0.6%。相比而言，港府多年来对科技开发与应用的投资却少得可怜，仅为香港本地生产总值的0.03%。从而使香港在科技方面比其他“三小龙”落后了6、7年。
科研和应用投入的不够及由此带来的产业结构落后，已给香港经济造成了很大的影响。因此，要想保持香港在国际市场上的竞争力，就必须加大政府在科研发展和工业转型方面的投入。
为有利筹集发展高科技所需资本，建议未来特区政府可在税收优惠、拨款资助两方面予以推动鼓励。可考虑设立政府创业基金，以协助香港中小企业的发展。政府可通过增加拨款、兴建科学园、第二个工业科技中心、第四个工业屯阝及按揭证券公司，为优化香港产业结构，提供更多的财政资源。同时，未来特区政府可考虑注资九广铁路及地下铁路，拨款兴建公路、道路、辅助道路系统，以解决香港交通拥挤问题，营建更优良的投资环境，加速香港产业结构的优化。
综合以上分析，可以看出，制定跨越过渡期1997/98年度的预算案及以后的香港特区政府的财政政策，必须以基本法为原则，总结并肯定以往香港财政和成功经验做法，澄清某些非理性的看法，以确保香港财政的平衡衔接。而对一些已不适应香港社会、经济发展的财政政策进行“微调”，更好地发挥香港财政政策的综合功能，使之能配合、促进香港整体经济、社会的繁荣发展。
注释：
1：见香港经济日报1995年11月18日
2：见《香港及澳门物业前景璀灿》每周财经动向1994年1月3日
3：见邓树雄《税制改革应摆上议程》信报月刊1991年第11期
4：见1995年《香港年报》统计资料
5：见1996年《香港年报》统计资料