一、莱芜市耕地资源的基本情况
莱芜市地处鲁中腹地，泰山东麓，大汶河上游，土地总面积2246平方公里，南北长62.2公里，东西宽56.8公里，占山东省土地总面积的1.4%。全市地形南缓北陡，山地多，平原少。北、东、南三面环山，中西部开阔，全貌呈簸箕状。境内山地众多，共有大小山头近3000个。整个地表中山地占56.3%，丘陵占22.3%，平原占21.4%。
从耕地面积来看，截止2005年底，全市耕地面积103.1万亩，占土地总面积的31%，其中莱城区90.5万亩，占88%；钢城区12.6亩，占12%。耕地中，基本农田94.1万亩，占全部耕地的91.3%。
从耕地构成来看，全市耕地现有灌溉水田、水浇地、旱地和菜地四种类型，其中灌溉水田29亩，水浇地53.1万亩，旱地47.1万亩，菜地2.8万亩，水浇地和旱地是耕地的主要构成部分，分别占耕地总面积的52%和46%。
从耕地的分布来看，全市耕地（特别是水浇地）主要分布在市域中西部牟汶河、瀛汶河沿岸的平原上，其次为中东部的丘陵地区。平原地带耕地面积比率大，质量高，多为水浇地和菜地。
从耕地的质量状况来看，汶河平原地势较平坦，土层深厚，土壤质地好，肥力高，水资源充足，水浇条件好，是耕地质量最高的耕地，土地垦殖系数最高，一般在40-70%，如张家洼、寨里、羊里、杨庄、方下、牛泉、口镇等乡镇。山区丘陵地带垦殖率较低，旱地多，水浇地少，且土层比较浅薄，保水保肥能力较差，水土流失严重。
二、莱芜市耕地保护工作面临的严峻形势
（一）耕地日益减少，人地矛盾日趋尖锐
截止2005年底，全市人均耕地只有0.83亩，占全国人均水平的59%，占全省人均水平的67%，已经低于山东省委、省政府提出的人均1亩的警戒线，接近人均耕地0.8亩的警戒线，是全省人均耕地最少的市之一。
（二）耕地总体质量不高，耕地结构呈恶化趋势
耕地面积占全市土地总面积的31%，土地垦殖率为31%。垦殖系数明显低于全省50.1%的平均水平，耕地分布在山地、丘陵地区的占50.4%，坡度小于或等于2度的耕地仅占49.6%。耕地中旱地47万亩，多分布于山丘中上部，土质差、土层薄，不仅无水浇条件，而且水土流失严重，加上管理粗放，常年产量低而不稳，经济效益差。
（三）耕地退化严重，耕地质量降低
根据水保部门提供的资料表明，全市水土流失面积已经达到260万亩，占全市土地总面积的77%，年平均侵蚀度为2.76毫米，土壤年均侵蚀为850.6万吨，侵蚀模数为每年每平方公里372吨。水土流失不仅使流失区土壤、养分大量流失，土层变薄，肥力下降，蓄水保肥能力降低，影响了生态环境。
（四）建设占用耕地现象严重，乱占滥用耕地现象不容忽视
一是全市城镇建设外延扩展过快。随着国民经济的发展，莱芜市每年将占用近万亩的耕地，而其间人口仍将以每年近万人的速度递增。二是农村居民点建设分散，用地面积超标。村镇建设不合理，缺乏科学规划，闲散地多，土地利用率低。三是违法占地、少批多占、非法买卖或转让土地现象时有发生，造成了土地资源的极大浪费。
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三、耕地保护的对策
（一）建立耕地占补平衡机制，对耕地实行特殊保护
1、建立新增耕地储备库。把通过土地整理新增耕地按一定比例储备起来，由市级土地管理部门统一掌握，优先用于国家、省(市)级重点项目的平衡。制定新增地储备指标检查、考核办法和结转办法，逐步做到建设占用耕地先补后占。
2、对现有耕地农业结构调整实行备案制。对因农业结构调整而占用的耕地建立档案资料和台帐，占用耕地以外的农用地应查档案资料，确定其是否由耕地调整而来，以避免耕地的隐性流失。
3、坚持两库三挂钩制度。即土地开发复垦整理项目库与土地后备资源相挂钩、建设用地审查报批与新增耕地储备库相挂钩、土地开发复垦整理项目与缴纳新增建设用地有偿使用费相挂钩。
4、把农用地分等定级成果应用于耕地质量保护。按照农业综合生产能力不降低的原则，利用山东省农用地分等定级成果和方法，将补充耕地数量、质量与被占用耕地等级挂钩并进行折算，实行耕地占补数量和质量平衡。
（二）眼睛向内，充分挖掘土地利用潜力
1、重视土地后备资源的开发利用。莱芜市待开发的未利用地面积约为66万亩。未利用土地开发，以封山造林，扩大森林绿化面积，防止水土流失为主，山丘上部植树造林，山丘中部与农田连片的宜农地开发为耕地，堰边发展经济林、灌木林等，通过对未利用土地适宜度开发，可增加耕地48000亩左右。
2、加大村庄改造搬迁的力度。按照“统一规划、统一设计、集中配套、综合利用”的要求建成后的农民新村，将大大压缩村庄占地规模，彻底解决现有村庄“布局散、面积大、规划乱、配套缺、脏乱差”等问题，杜绝“空心村”现象。
3、充分挖掘城镇存量建设用地的潜力。一是闲置建设用地。目前全市共有闲置建设用地1544.9亩。其中，城市规划区内83.5亩，莱城区233.6亩，钢城区617亩，高新区610.8亩。二是破产歇业企业没有充分利用的土地。主要包括国有、集体、个体私营及其他企事业单位停产半停产或搬迁腾出的土地等，全市共有此类用地980.5亩。三是城中村占地。目前，全市建成区内城中村占地高达 1.7万亩，建筑容积率一般在0.7左右，若通过旧城旧村改造，统一开发居住小区，可腾出大量土地。四是废弃砖瓦窑场矿坑等用地。全市废弃砖瓦窑场矿坑等占地还有600多亩，均属建设用地，复垦整理后，可直接安项目或置换后安项目。
（三）强化管理，提高土地集约利用水平
1、严格土地利用规划计划管理。严格执行土地利用总体规划、城镇规划，城镇总体规划应与土地利用总体规划相衔接。要合理确定供地规模，凡未纳入年度计划的用地一律不予批准，严格控制新增建设用地供应总量。
2、对各类项目用地明确和细化用地标准。除了对工业项目要在土地出让合同中明确约定投资强度、容积率、工业产值和税收等集约利用指标以及开发进度等要求外，尽快出台其他类建设项目控制标准，如对大型商业城等经营性项目用地，也应该制定参考控制指标，在政策控制的同时，从用地标准上有效限制其用地。
3、加强建设项目用地预审管理。在建设项目可行性研究论证时，由国土资源部门对建设用地有关事项进行审查。对不符合土地利用总体规划和年度计划、不符合国家供地政策、耕地占补平衡方案未落实、用地超定额的等不予核发《建设用地预审报告》。未取得预审报告的，计划部门不予立项、规划部门不予颁发《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。
4、加强建设用地的批后管理。在项目建设竣工投产后进行科学评估，对未达到标准的予以相应的处理，并核减本地区的建设用地指标，控制同类建设项目的建设，提高建设项目用地标准的约束力。要对近年来审批的土地使用情况进行清理，对项目不落实、资金不到位的，要依法坚决收回再供应。对土地闲置超过1年的，要依法征收闲置费；闲置2年以上的，要坚决依法收回土地使用权。
论文作者:朱从旭
论文发表刊物:《低碳地产》2016年6月第11期
论文发表时间:2016/11/16
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