对国有及国有控股企业“一把手”监督情况的调研，本文主要内容关键词为：把手论文,控股企业论文,情况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
按照中央纪委第二次全会的部署和中央纪委、监察部机关对2003年调研工作的具体安排，我们两家联合从去年6月底开始，对国有及国有控股企业（以下简称国有企业）领导人员，尤其是“一把手”（本文指由组织部门、国有资产管理机构管理的企业主要负责人）监督情况进行了调研。先后到中央组织部、国资委、审计署、最高人民检察院等4部委了解有关情况；在京召开了部分中央企业纪检监察部门负责人座谈会；分赴湖北、天津、山东、四川、重庆、深圳等省市召开座谈会和深入企业进行了实地调研。
问题和原因
改革开放以来，特别是党的十五大以来，国有企业的改革发展取得了巨大成就。但国企在发展建设中也存在不少问题，主要是：企业中会计信息失真、资产质量不高问题仍然普遍；因决策失误、企业内部控制薄弱等因素，造成国有资产损失严重等问题比较突出；对“一把手”监督薄弱，造成违纪违法问题易发多发，严重影响企业乃至社会稳定。
对于一个企业，领导班子是关键，尤其是掌握很大权力的“一把手”，地位重要，往往左右着企业的兴衰。从我们调研的情况看，绝大多数国有企业领导人员忠诚于党的事业，带领广大干部职工解放思想，开拓创新，扎实工作，顽强拚搏，为国有企业的改革发展稳定做出了突出贡献。但也有少数国有企业领导人员，被权钱交易的糖衣炮弹打倒，败坏党的优良作风，损害国家和企业利益。据统计分析，从1998年至2002年全国纪检监察机关查处的涉及国有企业领导人员和“一把手”的案件呈现三个特点：
一是这类人员的违纪案件数量自2000年起，总体上呈下降趋势。
二是在查处的国有企业领导人员案件中，涉及“一把手”案件件数比例有上升态势，违纪金额比重也呈上升态势。
三是国有企业领导人员违纪造成的危害严重，“一把手”违纪造成的危害更为严重。这5年来，全国纪检监察机关共查处国有企业领导人员案件34830件，仅占查处案件总数的4.1%，而违纪金额占违纪案件涉案总金额的25%。在查处的国有企业领导人员案件中，涉及“一把手”的案件件数只占45%，而违纪金额所占比例却高达70.9%。特别是2000年和2002年，违纪金额的比例更是高达87.9%和83.8%。
从检察机关对国有企业领导人员职务犯罪情况的统计看，也反映出同样的问题。如北京市检察机关5年来查出的国有企业中贪污贿赂等职务犯罪案件出现了四个不断上升：一是案件的数量不断上升；二是企业“一把手”犯罪的数量不断上升；三是超过百万元的大案数量不断上升；四是犯罪造成的损失不断上升，从1998年的不足亿元增加到2002年的4.7亿元。
出现上述问题的原因是多方面的，如：两千多年封建主义等级特权和家长制政治的思想意识余毒很深；西方拜金主义、极端个人主义思想和享乐主义生活方式极具腐蚀和诱惑；新的符合社会主义市场经济要求的体制机制制度尚不完善等。从监督工作的自身来讲，由于受一些旧的思想观念的束缚，无论是在理论上，还是实践中，与时俱进不够，在“体现时代性，把握规律性，富于创造性”上还有差距。在工作中仍然存在着观念不新、体制不顺、制度不全、方法和手段落后等问题。具体说有以下几点：
（一）公司法人治理结构不完善，难以实现权力制衡
党的十五届四中全会决定明确指出：“公司法人治理结构是公司制的核心。”党的十六大进一步强调：“按照现代企业制度的要求，国有大中型企业继续实行规范的公司制改革，完善法人治理结构。”目前，我国国有重点骨干企业中实行公司制改制的已达80%，国有控股上市公司占全部上市公司的70%以上。从总的情况来看，这些企业已形成了现代企业制度的基本框架，但由于国有资产出资人不到位，管资产与管人、管事相脱节，在改制后设立的有限责任公司和股份有限公司中，许多公司距离规范的法人治理结构尚有一定差距。存在的问题主要是：股东会不能充分行使出资人的权利；董事会不能很好地代表出资人的利益，“内部人控制”的现象比较严重；监事会难以发挥监督作用，监督职能虚化。尤其是实行“董事长兼总经理”或“董事长、总经理、党委书记”“一肩挑”的企业，“一把手”权力过于集中，花钱“一支笔”、用人“一句话”、决策“一手拍”的现象仍然没有从根本上解决。据济南市对38家国有改制企业进行问卷调查，反映企业“一把手”说了算、重大问题不经领导班子集体研究的占56.8%。在权力过于集中情况下，企业的盲目决策、决策失误，乱投资、乱担保，造成国有资产损失严重。如香港航天科技公司领导盲目投资给国家造成24亿港元损失；天津渤海化工集团公司擅自借给外商3亿多元无法收回，使企业陷入困境。
（二）监督体制机制不科学，难以进行有效监督
一个完善、科学的监督体制，必须使监督机构的监督具有独立性和权威性，使监督工作具有及时性和有效性。目前，企业内部的监督部门，如纪检、审计、职代会等，虽然具有对“一把手”监督的职责，但由于其机构设置、人员编制和配备、经费开支、福利待遇等都受制于“一把手”，也就是说监督主体的生存发展资源都掌握和控制在监督对象手中，监督主体受制于监督客体，缺乏必要的独立性和权威性，难以实施有效监督。在调研中，有些同志这样讲：在现行监督体制下，对“一把手”行使监督权，往往是“站得住的顶不住，顶得住的站不住”。甚至有人把内设监督机构形容为“稻草人”。班子成员之间，副职对“一把手”的监督效果也是极其有限的。至于企业职工群众依照有关法律法规，对“一把手”实行的民主监督，由于平时对企业重大决策缺乏参与和了解，对企业的经营状况和财务状况知之甚少等原因，就是想监督也无法监督。
企业外部监督部门主要有企业领导人员管理机关、国有资产监督管理机构、上级纪检监察部门、审计机关、检察机关等。这些机关和部门具有监督的独立性和权威性，但由于时空的限制，对企业“一把手”的生活作风、工作作风和日常表现等情况，了解不深，掌握不全。当出现问题再去处理时已是事后监督，缺乏监督的及时性和有效性。同时，由于条块分割，沟通协调不够，以谁为主，以谁为辅，谁来牵头，谁来配合，在现行的法律法规中缺少明确规定，相互扯皮推诿的现象时有发生，甚至形成了对“一把手”监督的盲区，严重影响了监督部门的威信和威力，弱化了监督的整体效能。
（三）监督法规制度不完备，难以发挥约束作用
党的十四大以来，我们党始终把党风廉政法规制度建设作为一项全局性、基础性工作来抓。但在实际工作中，系统的理论研究不够，一些制度仍然存在缺陷和漏洞。
一是理论研究不够，制度措施滞后。如，国有企业在改革改组改制过程中，由于没有同步制定相应的规定措施，一些国有企业“一把手”乘企业改制之机，通过隐匿、转移、资产虚假评估等方式大肆侵占侵吞国有资产，造成了国有资产的大量流失。深圳市在国有企业改革过程中，有的企业把价值8000多万元的国有资产评估为4000多万元；把数亿元的国有土地使用权仅作价1000多万元入账。四川省新都县物资局副局长兼县金属材料公司经理钟某，趁公司改革之际，先后将公司的两台小轿车和43万元公款占为已有。再如国有企业纪检工作还在依据十几年前的《全民所有制工业企业纪律检查工作暂行条例》，而企业监察工作至今还缺少法规依据。
二是现有制度没有得到真正贯彻落实。国有企业在贯彻落实有关反腐倡廉规定制度中，有的只是召开会议、照抄照转，与本单位实际情况结合不紧；有的虽然能结合实际制定实施办法，但往往也是缺乏可操作性，难以真正落实。
三是缺少确保制度规定落实的有效措施。党的十四大以来，对国有企业领导人员廉洁自律已提出许多规定，但有关部门对执行情况检查监督不够，对违反廉洁自律规定者，未实行严格的责任追究，使制度规定的约束力缺少刚性。
（四）经营者综合素质不高，难以自觉接受监督
经营者综合素质除了经营管理能力外，还体现在个人世界观、价值观、人生观等方面。由于一些国有企业领导人员综合素质不高，缺乏对监督的正确认识，把来自上级的监督看作是对自己的不信任，把来自同级的监督看作是与自己过不去，把来自下级和普通职工群众的监督看作是让自己丢面子、失威信，因而难以自觉接受监督，甚至设置障碍，逃避监督。在制度不够完善，监督制约不够有力，国有企业改革存在漏洞的情况下，这些人往往经不住物质利益的诱惑，滥用职权、失职渎职、以权谋私、假公济私甚至化公为私。这样一来，违纪违法行为的发生就不可避免。
对策与建议
加强对国有企业“一把手”监督，目的就是使他们正确行使手中权力，不犯错误或少犯错误，是对他们的关心和爱护。对“一把手”监督，必须以十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，通过改革监督体制、健全监督机制、完善监督制度，建立一套符合现代企业制度要求，体现时代特点的监督制衡新机制。按照吴官正同志加强教育是基础、健全制度是根本、强化监督是关键、严肃纪律是保证的讲话精神，进一步规范用权行为和决策程序，强化事前、事中、事后的全过程监督。具体对策建议如下：
（一）坚持制度建设与思想道德教育双管齐下，加强企业党组织建设，强化政治监督
1.加强思想道德教育，增强廉洁自律意识。认真开展理想信念和革命传统教育，法律法规、党纪政纪和廉洁从业教育，使国有企业领导人员树立正确的世界观、人生观、价值观，增强监督就是爱护、自觉接受监督和遵纪守法的意识。在教育方式上，抓好正反两方面的典型教育，坚持以正面宣传教育为主，宣传国有企业领导人员改革创新、廉洁从业的先进典型事迹，增强他们的责任感、使命感和荣誉感，进一步提高自我控制能力。
2.加强党风廉政制度建设，强化纪律约束。进一步完善国有企业党风廉政建设责任制，真正落实“一岗双责”。制定国有企业领导人员廉洁从业行为准则、国有企业领导人员述廉报告制度、国有企业领导人员重大事项报告制度和廉政谈话、诫勉谈话、警示谈话、廉政承诺等制度，进一步规范企业领导人员廉洁从业行为。
3.加强企业党组织建设，确保党组织监督的落实。重点抓好企业改革改组改制过程中党组织建设，做到企业党组织的机构设置、人员配备与法人治理结构的完善同步规划、同步到位，积极推进“双向进入、交叉任职”，把企业党建工作从体制上、制度上、人员上落到实处，充分发挥企业党组织的政治核心作用。
（二）充分发挥纪委组织协调作用，加强宏观指导，整合监督力量，形成监督合力
1.建议组织专门力量开展国有企业反腐倡廉理论研究工作，用理论指导实践，使国有企业反腐倡廉工作的思路和对策更具有科学的预见性和现实的针对性。
2.按照党章规定，各级纪委的主要任务之一是“协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作”。建议成立由纪委牵头，监察机关、组织部门、国有资产监督管理机构、审计机关、检察机关等参加的国有企业反腐倡廉工作联席会议制度，积极发挥职能部门的作用，加强各方面的协调配合，整合监督力量，共享监督成果，进一步增强反腐倡廉和监督的整体合力。
3.进一步加大监督检查力度。按照二次全会精神，规范和拓展监督工作机制体制和制度。建议纪检监察机关会同国有资产管理机构每年至少要与企业“一把手”进行一次谈话；企业“一把手”每半年要按照干部管理权限向纪检监察机关和国有资产管理机构报告廉洁自律的情况。各级纪检监察机关要按照中央纪委全会的部署，会同国有资产管理机构等部门每年组织一、二次专项检查。
（三）加大查办案件力度，增强监督的威慑力
目前，国有企业领导人员违纪违法犯罪目的，已从占有生活资料向占有生产资料转化，从财物的积累向资本的积累转化，危害更趋严重。为此建议，进一步建立和完善由纪检监察机关牵头、有关部门参加的查办案件工作协调机制，加强对查办大案要案的组织协调，充分发挥各执纪执法机关的职能作用，形成查办案件的合力，加大查办案件力度。
建议把国有企业领导人员违法违纪案件列为当前和今后一个时期查办案件的重点。重点查处利用国有企业改组改制、产权交易之机，隐匿、侵占、侵吞、转移国有资产的案件；同不法私营企业主或个体老板相互勾结，乱投资、乱担保和乱借款，共同侵吞转移国有资产的案件；通过境外投资与不法外商勾结，大肆侵吞、转移国有资产的案件。要始终保持查办案件的高压态势，持续加大打击力度，震慑违纪违法分子，增强监督的威慑力，为国有企业改革发展，国有资产保值增值提供保障。
（四）建立健全完备的法律法规制度
1.建议适当时机出台国有企业纪检工作条例、国有企业监察工作条例，从法律上明确企业纪检监察工作的地位和职能。条例中应明确规定：企业纪检监察机构应单设，配备必要的专职工作人员；纪委（纪检组）负责组织协调企业内部各监督部门履行监督职责。
2.建立健全国有企业领导人员管理办法，完善符合现代企业制度要求的激励机制和约束机制，完善企业用人制度、监督制度和用人失察失误责任追究制度。建立由组织、纪检监察、审计等部门参加的企业领导人员管理工作联席会议制度。建议把组织人事部门在考察前征求同级纪检监察机关意见的有效做法作为一项制度确立下来。
3.建议制定企业国有资产授权经营管理办法、重要子企业重大事项管理办法、企业国有产权转让暂行办法；建立健全企业重大问题决策程序制度、国有资产流失责任追究制度等，进一步规范企业领导人员的经营管理行为，预防和制约滥用职权、失职渎职行为的发生。
（五）进一步完善法人治理结构，强化分权制衡
1.建立健全董事会。中央政府和省、市（地）两级政府要按照《企业国有资产监督管理暂行条例》，尽快建立健全国有资产监督管理机构，实现企业国有资产出资人到位。应合理配置国有企业董事会成员，实行外派董事、独立董事制度，强化对经营者的监督与制衡。
为了防止经营者的内部控制和财务作假，防止国有资产流失，保护国有资产安全，建议董事会下设审计委员会和决策咨询委员会。
2.完善外派监事会制度，充分发挥监事会作用。实行国有企业外派监事会制度以来，监事会按照《国有企业监事会暂行条例》规定，以财务监督为核心，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，促进了企业改善经营管理，揭示了一批违法违纪案件线索，监督成效显著。为此建议：
(1)借鉴中央向省市派出巡视组的做法，由中央纪委向中央管理的重要骨干企业派出督察特派员。
督察特派员由国务院派出的各重要骨干企业监事会主席兼任，主要职责是检查监督企业领导班子及其成员贯彻党的路线方针政策、执行民主集中制、落实党风廉政建设责任制和廉洁自律、廉洁从业规定等情况。对在督察工作中发现的问题，要按照干部管理权限向中央纪委和国资委党委报告。
(2)建议国有企业下属重要子企业的监事会主席由母公司纪委书记（纪检组长）兼任。
3.按照《公司法》的要求，确保职工代表按照法定程序进入董事会、监事会。按照《工会法》的规定，坚持和完善以职工代表大会制度为主要形式的民主管理制度，深入实行厂务公开。保证职工依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利。
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