新型智库政策影响力实证分析
——基于“CTTI”内参与批示数据的计量研究
关琳1,2
(1.江苏警官学院 公安管理系，南京 210031；2.南京大学 中国智库研究与评价中心，南京 210023)
【摘 要】 内参及其批示是衡量智库政策影响力的重要指标。文章利用中国智库索引(CTTI)的内参与批示数据，对内参和批示开展文献计量研究，从报送时间、报送地域、报送量、批示量、署名关系着手，结合内参标题开展文本计量分析，揭示了我国智库建设过程中内参产出和利用存在的“时空错位”现象，并对“报批比”较低等问题提出改进建议。
【关键词】 新型智库；内参；批示；文献计量；中国智库索引
自2015年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》(简称《意见》)以来，我国新型智库建设成效卓著，已建立起科学完善的新型智库评价体系[1]。智库评价工作呈现出从以主观评价为主，发展为以大数据信息系统为基础，量化评价与主观评价相结合的趋势。在智库量化评价语境中，内参是为数不多的可用于衡量智库政策影响力的指标。因此，内参及其批示也成为了智库主管部门评估智库和专家的重要抓手。高校为鼓励智库专家投入精力撰写内参，在设计考核体系时常将内参与学术论文建立起对应关系。例如，将获得国家级领导人批示的内参等同于一篇一流期刊文章或SSCI二区以上期刊文章等。为服务智库建设与评价，本文对我国智库内参这一非公开文献开展计量研究，探索内参撰写和获得批示的规律。
四川长江职业学院学院于2017年7月获得四川省教育厅批准建设移动性生产性实训基地项目，该项目建设周期为2年，主要面向通信技术、移动通信技术、计算机网络技术、移动互联应用技术4个专业。学院依托通信行业知名企业在原有实训室的基础上，学院与企业共建“移动无线网络优化中心”一个，可容纳100人同时进行实训。经过一年多的建设，基地已基本形成企业真实工作环境与职业环境。
“内参”一词古已有之，现在是内部参考资料的简称[2][3]。“内参”作为文件资料通常采用两种不同类型的载体：一种是机关内部发行的定期或非定期的刊物；另一种是公文，由于撰写内参的目的在于揭露和阐释问题，因此此类公文对于格式并无严格要求[4]。黄松菲系统地梳理了中国古代各种形式的内参，指出汉代的“密疏”“密奏”“封事”，魏晋南北朝的“密启”“密陈”，唐宋的“上封”“封章”“密封”，明代的“密揭”以及清代的“奏折”“密折”等都归属于内参的范畴[5]。由这些不同形式的古代内参名称可以发现，内参突出机密性。内参相较于其他类型文献的最主要特点在于发行范围窄，通常仅供特定领导参阅。内参这种秘而不宣的文献并不是我国所特有，其他国家也有类似形式的文献，如美国有专供总统参阅的《每日总统简报》等。但由于保密限制，学术界对内参这种文献研究较少。
目前国内仅有“中国智库索引”(简称CTTI)系统以数据包的方式，收集由来源智库填报的内参和批示数据。CTTI是我国首套全面描述、收集智库数据，为用户提供数据整理、数据检索、数据分析、数据应用等功能的智库索引系统。该系统收集到的数据由CTTI的专职工作人员负责审核以确保数据的可靠性和真实性[6]。本文以CTTI数据为研究对象，开展针对我国智库内参的文献计量研究。
一、我国智库内参成果分析
截至2018年3月，CTTI共收集到来自602家来源智库填报的3578条内参数据和990条批示数据。这些数据包含了内参的题名、报送时间、批示情况、所属机构以及这些机构的相关信息等。
(一)智库内参产出的时间分布欠妥、空间分布不均
内参作为测量智库政策影响力的一个重要指标，其产生的时间和空间能够反映智库在一定时空背景下的活跃程度和政策影响力。
1.新型智库建设有力地促进了内参工作。我国政府部门多以“报”“送”“发”来标记内参的目标对象，以“批示”标记相关决策者对内参的反馈信息。因此，“报”“送”“发”和“批示”在某种程度上反映了内参作为文献资料的生命周期。智库获批内参的数量占报送内参数量的比例(简称“报批比”)受内参质量和报送渠道影响，反映了智库的研究能力和政策影响力。智库内参的报送和批示数量与报送年份关系如图1所示。
图 1内参报送和批示年份分布
从图1可以发现2013年是智库内参报送量和批示量的爆发点。2012年11月党的十八大报告提出：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用。”2013年4月习近平总书记对建设中国特色智库做出重要批示。自2012年末2013年初开始，智库内参的报送量和批示量均呈逐年递增的趋势。
内参署名分为无署名即机构报送、个人署名、多人署名、集体署名和多集体署名等五种情况。从分布构成上看，以个人署名(3062篇)居多，多人署名内参次之(441篇)，集体署名(43篇)、无署名(29篇)和多集体署名(3篇)较少。其中无署名内参实际署名为内参的报送机构；多人署名以两人居多(276篇)，署名最多的一篇内参有17位作者；集体署名的内参，署名多以“XXX课题组”形式出现，多集体署名则为多个“XXX课题组”联合署名。
对于2017年的报送量和批示量相较于2016年有大幅回落的现象，笔者进一步参看系统日志发现，由于内参的保密性导致数据获得存在滞后性，智库往往间隔数月才能得到由报送渠道反馈回来的报送信息，而批示信息则需要更长时间。因此，图中2017年的数据仅为2017年前几个月的累积数据。从趋势上看，2017年我国智库内参报送和批示的数量仍维持增长态势。
提取内参和批示数量月份分布数据可发现两个现象，如图2所示：第一，每年3月和9月是智库获得批示数量较多的月份。原因在于，通常9月召开全国人代会或党代会，每年3月各地大多召开两会，均为我国政策密集出台的时段，各级领导更倾向于在会议召开前后对有参考价值的内参做出批示。第二，2月智库报送内参较少但内参获得批示的比例却很高，5月智库提交大量内参“报批比”却很低，二者形成了鲜明对比。2月时值高校寒假和春节，作为CTTI来源智库主力军的高校智库进入了行政和科研的暂歇期。同时每年1、2月历来是高校教师冲刺国家社科基金的黄金时段。因此，2月受到环境和学术研究的双重影响，高校智库内参产出较少。5月距两会召开已将近两个月，通过研读会议精神、开展调研，智库专家开始集中产出内参，而这时各级领导早已着手开展工作，因此对内参批示较少。简言之，智库专家并未与各级领导同频共振，智库专家的工作存在明显延迟，本文把这种现象称为“五月错位”。
“五月错位”现象反映了我国智库没能抓住两个发挥政策影响力的关键时间点：一是没有把握住“两会”前的时机，在2月份集中精力报送内参；二是没有在“两会”后即4月份及时给出政策实施对策，拖延到5月很多政策已经落地实施。“五月错位”反映了我国新型智库研究的滞后和迟钝。结合2015和2016年度“报批比”骤减的现象，不难发现“五月错位”是阻碍智库发挥政策影响力的一大因素。
高等教育的社会地位回报影响因素研究 ……………………………………………………………………………… 汤国庆（6/79）
图 2智库内参报送数量月份分布
Countermeasures on constructing financial service center of Huaihai Economic Zone
(二)智库及专家内参产出能力差异较大
CTTI系统中来源智库有602家，本文收集的三千余条内参数据由149家智库产出，其中有99家智库获得了批示。可以发现，并不是每一家CTTI来源智库都能够产出内参，也并不是每一家报送内参的智库都能获得批示。按照智库类型对来源智库加以区分，如图3所示。CTTI系统中高校智库数量最多，产出内参数量最多获得批示也最多的是高校智库；排在第二位的是党政部门智库，这类智库内参产出量虽然远低于高校智库，但其内参“报批比”达到50%，是高校智库的两倍多。内参“报批比”高于高校智库(23.78%)的还有社科院智库(37.43%)、党校行政学院智库(30.45%)以及科研院所智库(27.03%)。其中党校行政学院智库的内参产出数量与社会智库大体相同，但社会智库获得批示的数量却微乎其微。
图 3不同类型智库内参报送和批示数量
图3中“报批比”较高的智库均为长久以来与政府决策层有良好合作传统的机构，无论是在撰写高质量内参方面还是在报送渠道方面，这几类智库都有着先天优势。这种优势在新型智库建设过程中仍然十分明显。而大量的高校智库、社会智库以及其他几类“报批比”较低的智库均为近几年趁智库热潮发展壮大起来的机构。这些机构虽然在智库形态、运作以及治理模式方面已有模有样，但在发挥智库功能方面还有较大提升空间。
社会智库、高校智库产出内参的热情高涨，内参报送数量不少但“报批比”较低的一个主要原因是内参报送渠道较为单一。“报批比”最高的几类智库有其固有的特定报送渠道，而产出量高、“报批比”却很低的智库缺乏高效畅通的内参报送渠道，这一点社会智库尤为突出。以中国与全球化智库为例，该智库在目前国内几种主流智库评价体系社会智库大类排名中均名列前茅，CTTI系统共收录该智库内参164条，但其获得批示的数据却少之又少。该机构负责人曾多次在公开场合发出呼吁，要求多给社会智库一些机会参与建言献策。可见，建立稳定高效的内参报送渠道是以中国与全球化智库为缩影的广大社会智库的普遍呼声。反观高校智库，虽然可以利用高校直报点、社科规划办、社科联等渠道，但这些传统渠道通常仅以内部参考资料、内参月报等刊物形式集中呈报内参。受限于刊载量，很多内参在初筛阶段就被淘汰，其中不乏有价值的精品内参。而“报批比”较高的智库，因其长期历史积累，已与对应的决策层建立起了多方位的、稳固的、畅通的、正式和非正式相结合的沟通渠道和交流互动场所，大大提升了内参获批的可能。因此，提升自身与决策层沟通交流的能力，并从各个可能的层面拓展自身资政建言的渠道是广大低“报批比”智库面临的共同课题。
2015年《意见》的印发调动了社会智库和高校智库建言献策的积极性，传统政策思想供给体系外的智库机构正逐步参与到政策供给活动中，一个日趋丰富的由不同类型智库组成的政策思想供给体系正在逐步形成[7]。但在智库建设和顶层设计方面，却尚未给予这些新加入进来的智库足够的空间和渠道。正如前文所述内参以刊物形式集中呈报，导致大量内参不能呈送于决策者案头，这是这一问题的集中体现。对此，决策部门应引入更加高效的网络信息大数据工具，以更加灵活的筛选和推送方式，使内参这种凝结了专家心血的宝贵资料充分发挥作用。
就内参质量而言，高时效性、针对性的信息来源也同样取决于与决策层的高效互动。提前感知到近期可能纳入决策范畴的议题，快速准确掌握当前现状，并迅速形成内参成果是提升内参质量的关键。除此之外，智库专家是内参质量的第一责任人。“报批比”较低的智库中，高校智库专家大部分是机构原有的学术专家，近几年随着机构向智库转型才开始逐渐扮演起智库专家的角色。他们的天然优势是学术研究和撰写论文。社会智库中的专家来源比较复杂，鲜有来自传统智库的学者，企业智库和传媒智库也是相似的状况。因此提升智库专家内参撰写能力和政策热点感知力以帮助他们尽快进入角色，是提升智库内参质量和“报批比”的关键。
从专家和机构产出内参数量来看，专家和机构产出内参数量均呈长尾分布。有1446位专家呈报过内参，约占系统收录专家总量的15.5%。其中，产出1篇内参的专家有950位，产出2篇内参的专家有219位，产出3篇内参的专家有96位，数量分布与洛特卡定律大致相符[8]。数据显示148家机构呈报过内参，约占系统收录总量的24.8%。
2015年《意见》的印发得到了智库界的迅速响应，相关内参报送渠道被建立，极大地调动了智库通过内参参与政策制定的积极性。这一年我国智库内参数量突飞猛进，批示数量也有相应增长。2016年开始内参数量再创新高而批示数量却与上一年基本持平。内参“报批比”创历史新低达20.8%，即每4.8篇内参才有一篇能够获得批示，而上一年度该数字为34.5%，约每2.9篇内参即有一篇获批。通过内参“报批比”的变化不难发现，在内参数量高增长的背后是行政决策部门趋于饱和的批复能力。在这种瓶颈状态下，智库不应盲目追求内参报送数量，而应重视提升内参质量并着力营造内参的上报渠道。现阶段智库在实际运营过程中应“去虚火”苦练内功，本着严谨认真的态度以获得批示为目标设计和撰写内参。
由上述公式计算得到名词、动词及形容词高、低词频分界值并四舍五入取整，分别为48、34和16，划定名词、动词及形容词高频词如表1所示。
表1中所列的这些高频词汇是撰写高质量内参(获得批示的内参)的常用词汇。可以看到动词和形容词中词频排名前两位的词，出现频率相差不大，而名词中词频最高和处于第二位的词出现频率相差悬殊。
王爸出马，一个顶俩。晚饭后，王施凯和王爸一起送赵明月回家，果然在路上又看到那两个鬼鬼祟祟的黑衣人。王爸一个电话打出去，十分钟不到，一群彪形大汉就赶了过来。那两人看情况不太妙，拔腿想跑，被大汉们拦了下来。
多种形态的署名类型是内参这种文献的一个显著特点。内参多种形态的署名类型与其形成过程关系密切。强调目的性、直指要害、提出政策建议是内参相较于其他文献类型的突出特点。内参多以客观全面的数据和信息作为支撑，通过大量调研和实地考察最终提出可行性对策。内参的读者即呈报对象往往是相关职能部门的决策领导，事务繁忙，用于阅读内参的时间十分有限，因此内参篇幅短小精悍，在内参正文中往往一笔带过前期大量的工作直接向决策者点明问题的根源并提出相应的方案。上述客观原因直接导致了内参署名的两种趋势：一方面，有限的篇幅无法体现调研、论证过程中凝聚的大量工作，因此将课题组内部成员或课题组间的协作贡献体现在署名上；另一方面，内参的重要性体现在对策的提出，数据分析和前期调研只是基础性工作，这些基础工作亦可作为其他研究的基础，而问题和对策的提出却仅限于内参本身，因此以独立署名的方式突出内参作者对政策建议的贡献。
二、获批内参特征分析
采用ROST工具对获得批示的内参标题开展词频分析，经分词、过滤和词频统计共得到：名词2181个，其中词频为1的名词1191个；动词1186个，其中词频为1的动词609个；形容词235个，其中词频为1的形容词132个。根据1973年Donohue提出的低频词与高频词分界公式计算名词、动词和形容词的词频分界值如下[9]。
由此看来，技艺只是手段而非本体，与物性展开对话，会使艺术家摆脱因自以为是的独门绝技去以偏概全、一意孤行。我们说艺术是自由的，每个人都能在这片天地里寻找自己、获得自己，但过度强调技艺的作用，往往会增加物我之间、观念与材料之间的更多隔阂。只有尊重对象的存在，通过对话才能激活物性的魅力。这正是海德格尔所赞美的“凝固着人的经历”的物性，不是自我表现，而是人性与物性、技艺与现实的唯一“存在”，不可分离。
2.智库内参空间分布不均，各省份差异较大。CTTI除港、澳、台地区外，青海、内蒙古、新疆、宁夏、河南等七个省或自治区没有收集到内参数据。智库内参和批示的分布与我国各省市新型智库数量成正相关。除智库主观因素外，智库建言献策的活动受外部环境及其他客观因素影响较为明显，这些因素既包括内参读者，即有关领导对内参内容的接受度、智库主管机构对本地区智库建设的重视程度，也包括智库服务的相关职能部门引智、用智的意识。因此，在北京、上海、江苏、湖北、江西和浙江等几个智库总量较多的省份或直辖市，不仅智库建设基础好，智库表现活跃，智库报送内参的积极性也高。
分析内参报送署名关系发现，智库机构间合作撰写内参的情况非常罕见，主要体现在两个方面：一方面内参作者跨机构合著，即来自不同智库的作者合著内参十分少见；另一方面，智库机构合著即两个及以上智库机构共同署名的情况十分少见。内参的非公开特性以及各智库报送渠道的独占性，是智库不与其他机构共著内参的客观原因。智库不愿与其他机构共著内参的主观原因在于，内参作为智库政策影响力的重要体现是智库的重要资产，包含了智库的独创性观点，这是智库核心竞争力所在。
农业生产的基本目的是获得农产品和农副产品，满足人们基本生活的需要。从农作物到人们生活必须的食物，水对农作物的生长状况的影响很关键。在我国，水资源不足和分布不均是限制农业发展的重要因素。开展农田水利现代化建设，可以对水资源实现最大范围的分布调整和最大化的利用，有助于农作物生产，从而促进了农业发展。现代化先进水利手段的应用，增加了原州区粮食供给的稳定性，对原州区粮食安全起到保障作用。先进的农田水利技术手段的应用，降低了劳动强度，削减了劳动步骤，也能提高农民的经济收入。
健全反腐败法律体系，形成教育、制度、监督并重，惩治和防范结合的有机整体，既要凸显程序规定的公平、公正和公开性，又要强调其实体规定的惩戒性、约束性、激励性和保障性;既要包含从严治标、惩防并举的措施，又要注重预防、着力治本的内容;既要适合中国依法反腐的现实需求，又要能与国际反腐法律接轨，从而从源头上夯实铲除滋生腐败土壤的厚实法制基础。
在获得批示的内参中，最常出现的名词是“建议”和“对策”。“建议”是向有关方面提出自己的意见或主张，而“对策”指解决或处理当前问题的办法[10][11]。“对策”比“建议”更具可行性，从“建议”到“对策”还需加入对施政基础和客观社会环境的综合考量。“建议”和“对策”也会同时出现在内参标题中，“建议”出现次数是“对策”出现次数的两倍多。可见相较于“对策”，目前我国智库专家提出的“建议”更容易与决策者产生共鸣。本文认为，内参用于政策建议不仅要提出自己的主张还要给出可行的对策。因此，在撰写内参过程中，智库专家要努力将自己的“建议”提升到“对策”的层面，保证“对策”的科学可行，切实服务于公共政策，使之更接地气。
在获批内参中最常用到的形容词是“全面”和“精准”，二者出现次数相差不多。“全面”包含了全部的各个方面，而“精准”表达了在空间位置上和时间概念上的精密和准确[12][13]。这两个词出现频率相近，反映了内参受众即相关职能部门决策领导，对我国智库研究的宏观和微观成果认可程度大致相同。实现科学决策不仅需要智库着眼于大政方针，更需要智库拿出主要精力针对具体的政策问题给出“精准”答案。“全面”和“精准”在获批内参中以相似的高频率出现，这是我国新型智库找准自身定位、准确聚焦问题，良性发展的一种体现。
表 1词频统计
就单篇内参而言，质量是获得肯定性批示的前提。在提升内参质量方面，一方面应加强政策研究领域人才的培养，总结归纳获批内参的形式特征，通过针对性辅导提升智库学者的内参撰写能力，将内参撰写作为专门课程加入到政策研究相关领域高级别人才培养的课程体系中；另一方面要将撰写内参能力作为考察智库学者研究能力的核心要素，在智库专家考核指标体系中加大内参的权重。
辛娜湿濡地亲吻着王树林，激烈而迫切。这突如其来的主动让王树林始料不及，心理上不免生出抵触的情绪。上周前，辛娜的关于亲情是兄妹的话语刺伤了王树林，为此他们冷战了十天，辛娜是高傲的，十天里，她几乎没有和王树林说过一句话，没有正眼瞧过王树林一次，即使有交流也是短信，比如：你下班把衣服收一下，要下雨了，诸如此类。傲气凌人强人风范。
三、加强智库内参工作的建议
智库KPI考核指标应将智库机构和专家的兴趣点引导到撰写和报送内参上来。以高校智库为例，当高校智库中的专家真正能够将撰写内参置于比发表论文和申报项目更重要的位置时，高校智库才真正完成了从学术研究向政策研究的转型。
在进一步加强新型智库建设过程中，对于高校智库、社会智库等发展速度较快的智库群体，智库主管部门应提供更多高效的内参报送渠道，借助信息化手段利用CTTI等智库信息检索工具，打通智库与职能部门决策领导间的信息壁垒，提升智库研究的针对性和时效性，从而促进从知识到决策的对接。智库也应主动营造资政建言的资源网络，有效利用如人大代表、政协委员提案机会，主动嵌入政策协商过程，扩大自身影响力。
从内参的受众即决策层看，智库建设热潮中凸显的低“报批比”问题应尽早妥善解决，建议采用更先进的网络信息化大数据手段提升内参这种凝聚大量心血、厚积薄发的宝贵文献的利用率，避免知识资产的浪费。
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Empirical Analysis on Policy Influence of New -type Think -Tanks
Guan Lin
Abstract: Internal references and instructions are important indicators for measuring the policy influence of new-type think tanks. This article uses internal references and instructions data in the Chinese Think-Tank Index( CTTI), and do bibliometric research on internal reference and instructions. Starting from the time of submission, the area of submission, the amount of submission, the amount of instruction, and the signature relationships, textual analysis was carried out with the help of the title of internal references, which revealed the phenomenon of“ space-time dislocation” in the production and the utilization of internal references in the process of building think-tanks in China. Suggestions for improvement are raised on issues such as low“ reporting ratio” .
Key words: new-type think tank; internal reference; instruction; bibliometrics; Chinese Think Tank Index
【中图分类号】 G647
【文章编号】 1003-8418(2019)10-0046-06
【文献标识码】 A
【DOI】 10.13236/j.cnki.jshe.2019.10.008
【作者简介】 关琳(1983—)，女，黑龙江大庆人，江苏警官学院公安管理系讲师，南京大学中国智库研究与评价中心研究员、管理学博士。
基金项目： 江苏省社科基金青年项目“基于时空场景的习近平思想文本数据库构建与应用研究”( 17TQC004)；江苏警官学院高层次引进人才科研启动项目( JSPIGKZ)；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推动智库建设健康发展研究”( 17JZD009)。
(责任编辑朱旗 )
标签：新型智库论文; 内参论文; 批示论文; 文献计量论文; 中国智库索引论文; 江苏警官学院公安管理系论文; 南京大学中国智库研究与评价中心论文;