中国新农业补贴制度的困惑与出路：六年实践的理性反思，本文主要内容关键词为：六年论文,中国论文,出路论文,困惑论文,理性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入21世纪以来，以2004年中央“一号文件”为标志的中央一系列强农惠农政策提速执行，中国加大农业支持力度的战略意图凸显。其中，变“流通暗补”为“生产明补”的新农业补贴制度①自2004年执行以来，业已成为中国农业支持制度的重要组成部分。本文以2004-2009年为时间跨度，以文献梳理和田野调查e为研究方法，对新农业补贴制度执行中的目标、方式、范围及资金供给等焦点问题进行检视，提出完善农业补贴制度的思路与对策。
一、补贴目标困惑：粮食安全抑或农民增收
（一）补贴目标的“二元”政策定位
关于新农业补贴制度的目标定位，理论界的讨论聚焦在农民增收与国家粮食安全。一是“合”论，认为补贴作为农业支持手段，应兼顾农民增收与粮食安全[1-2]。二是“分”论，认为农民增收与粮食安全目标的实现存在不一致，需将“安全”和“收入”分离[3]，其中又分为侧重粮食安全[4]与偏好农民增收[5]两种观点。
解读2004-2009年的“中央一号文件”可以认为，中国新农业补贴制度的目标定位于通过粮食安全与农民增收的双重路径来实现支持农业的战略构想③，制度执行具有兼顾两者的目标取向，并不断扩大地域、品类、良种的范围与提高补贴水平④。但“面越铺越开”却易导致政策执行偏差，包括补贴标准区域差异性，粮食种植、良种推广、农机具使用、补贴资金用途等信息不对称，相关职能部门高运行成本等，从而引发实际工作效率低下和政策效应下降。
（二）补贴目标的“双弱”执行效果
在粮食安全目标上，渐成普惠性质且补贴金额有限的农业补贴多被农民理解为一种帮扶弱势群体的国家福利补助，很多农民甚至将各项补贴混同，“农业补贴”成为“农民补贴”与“收入补贴”，农民有好感但不敏感，种粮刺激效应有限。农民是农业生产经营活动的主体，农民种什么，不种什么有自主选择权，一方面家庭经营是中国农业生产的客观事实，多数农民从事粮食生产活动取决于资源约束、粮食价格、生产惯性等，不因补贴与否而大幅变动，另一方面，农民是理性经济人，在种植粮食与经济作物的耕地、资金、劳动力等资源分配上，会考虑农产品内部比较利益高低与补贴因素，如果补贴金额不足以抵消种粮的机会成本，难以调动农民种粮积极性。取消调节粮食与经济作物间收益水平的农业特产税也进一步促进农民从事经济作物生产[6]。此外，地方政府注重经济作物增收来带动本地经济发展，亦无动力推动粮食生产⑤。在难以预测农业技术提高粮食单产效应的背景下，有限理性的农民为增收而加大经济作物生产将带来粮食安全隐患⑥。基于此，补贴制度不完备与补贴水平有限使得多数农民主观上具有“该种就种”、“该种什么就种什么”心理，难以有效保障粮食安全。
在农民增收目标上，碍于刺激有限而难以高估补贴“促增产以助增收”的乘数效应[7-8]，至于亩均不足百元的补贴金在农民收入多元化背景下更显微不足道。
实践表明，新补贴制度既定目标的执行效果不容过于乐观。究其原因，归结于目标定位注重“大而全”，忽视粮食安全与农民增收的非兼容性。新制度框架下，实现粮食安全依靠补贴来刺激农民加大粮食生产投入，但粮食需求弹性小且比较收益不高又决定其经济收益率相对低于经济作物与非农产业，在资源约束下，势必以牺牲农民增收为代价。反之，实现农民增收要求扩大补贴受益面，普惠性质愈明显，政策偏差愈强烈，种粮刺激边际效应愈递减。兼顾两者的实践结果是既难以有效保障粮食安全，又不能真正实现农民增收。鉴于此，我们认为补贴目标应有主有辅，分阶段突出重点。
（三）补贴目标的战略取舍
欧美等发达国家农业政策的选择在很大程度上受制于国内农业利益集团强大的政治压力，加之农民数量有限、农业GDP比重不高而国家经济实力强，政策出台多基于农民利益视角，农业补贴首要目标往往并非粮食安全，而是农民增收。这与中国是发展中农业大国的国情有别，一方面人口众多决定粮食安全非常重要性，事实上，20世纪90年代末及21世纪初的国家粮食保护价政策执行不力及粮食产量的持续下滑，构成了新农业补贴制度出台的主因，直补制度的初期极大刺激了农民种粮积极性，并实现了粮食产量的持续增产；另一方面，“三农”问题和严峻现实又使得农业补贴面临巨大的财政压力⑦，难以有效促进增收，且农民增收本身源自多渠道。鉴于此，将农业补贴制度目标瞄准于粮食安全无疑是深刻且明晰的⑧。如此，通过确定“一元目标”可整合政策资源，优化政策手段，进而提高政策效应。
二、补贴方式困惑：管理效率抑或政策效应
（一）补贴方式对管理效率的迎合
目前，中国是以省为单位确定补贴方式⑨，权限下放地方造成现有“四补”在方式选择与执行中，强调了管理效率，但某种程度上却降低了补贴刺激种粮的政策绩效。体现在：
1.“两直补”成为“土地直补”，而非“种粮直补”按计税面积进行“两直补”没有考虑当前农村土地流转与土地总量变化啤实，补贴受益者与实际种粮者常脱钩，而“凭地领钱”的“大锅饭”问题也易引发农民种粮与否的道德风险与逆向选择(11)。在实际工作中，按计税面积补贴被广泛应用，即使部分省以实际播种面积为准，基层落实中也多变更为按计税面积。究其原因，一方面按实际播种面积或商品粮数量补贴的程序复杂，干部疲于调查取证并带来高运行成本(12)，而按计税面积等经验数据可节省对种粮农民的甄别成本，降低工作难度；另一方面地方政府具有追求经济发展与社会稳定的“本位主义”，在不倾向粮食生产的同时将来源于上级财政的农业补贴理解为一种农民增收方式，强调普惠。
2.农资综合补贴与良种补贴等同“加强版粮食直补”，失去原有政策意义两者均采用发放现金且受益面广泛，前者为弥补农民生产资料价格上涨损失，但对资金用途无有效监测；后者为提升粮食产业竞争力，但多数地区往往是以水稻、小麦、玉米等粮食作物大类为补贴依据，并不具体区分是否是良种。
3.农机具购置补贴与区域实际情况脱节一是部分省份在补贴目录制订、农机生产企业先择、补贴机具经销商甄别中完全由政府部门操作，忽视农民需求意愿，易产生局部地区供需矛盾；二是农机具属相对高成本的固定资产，而区域农业生产短期内具有稳定性，当机械化程度较高时，农机具购置需求有饱和值，部分地区，尤其是非粮食主产区，忽视农机具现有存量，为迎合政策而片面强调增量供给；三是部分地区对农民农机具的购置缺乏前期调研，购后用途无后续跟踪，存在拿回补助而“虚置”或图谋差价而“转卖”等问题。
（二）回归政策初衷的补贴方式调整
1.构建兼顾管理效率与政策绩效，跨越不同惠农政策，横向联接的“两直补”方式事实证明，按计税面积进行“两直补”难以实现粮食安全目标，但其他补贴方式亦存不足：如按商品粮数量补贴容易忽略农民自用粮食及其他销粮渠道，而此亦属宏观粮食安全内容；按实际播种面积补贴兼顾了“种粮公平”与“增产效率”，政策针对性明显，但信息对称要求高，实际操作有难度。理论界也有观点提倡混合补贴，如使用多种补贴方式以实现互补效果，包括按实际种植面积和提交商品量补贴相结合的粮补挂钩法[9]，稳定按承包面积补贴与超出承包面积的实际播种面积也给予一定补贴相结合的二次补贴法[10]等。上述单一型或混合型方式均局限于补贴制度内“就补贴谈补贴”，不同程度存在操作繁琐、交易成本高等问题，不易为实践环节采纳。近年国家惠农政策呈系列状，需要辨析政策间交叉领域，梳理政策间主体关系，整合政策间执行要素，构建兼顾管理效率与政策绩效，跨越不同惠农政策，横向联接的“两直补”方式。具体指，坚持按实际播种面积补贴以贯彻“种粮直补”原则，田亩数据的核实可通过国家政策性农业保险补贴让保险公司开展取证，辅以农村信用社、邮政储蓄银行等信贷机构开展小额信贷所掌握的农民信息，据实发放国家直补资金。如此，一是可将基层工作人员从繁琐的实际核查工作中释放；二是上述机构均属市场化运营，开展种粮信息核查具有专业手段与完备激励机制；三是现有农业保险与小额信贷业务均存在国家补助背景，与相关政府职能部门联系密切，信息获取具有可行性；四是将农业补贴、农业保险、小额信贷等具体惠农方式捆绑在一起，有助最大限度发挥政策效应。
2.农资综合补贴与良种补贝拨放形式多样化农资综合补贴可鼓励按预期粮食产量发放生产资料及按固定折减金额在固定地点低价购置实物等方式，良种补贴可针对局部地区建立良种库，从而实现现金与种子、农药、化肥及良种等实物相结合的综合发放方式。
3.构建农机具购置补贴“由上至下”为“由下至上”的补贴机制农机具购置补贴涉及多元主体，在继续维持政府对基本面控制的同时，要正视农民需求，可试点由农民意愿申请后政府出面采购，渐进实现由“由上至下”向“由下至上”的转变；补贴对象可尝试瞄准专业合作社，具体方式既可直接进行购置补贴，也可实行租赁补贴，如此既能促进农业产业化组织发展，满足个体农民多元需求，又能有效控制区域农机具存量。
三、补贴范围困惑：数量增长抑或产业发展
新农业补贴制度的实施范围基本是以粮食生产活动为核心，并以粮食增产为评价标准。根据联合国粮农组织定义，粮食安全是指任何人在任何时候，都对充足、安全和具有营养价值的食品，具有实物、社会和经济上的获取机会，以满足他们活跃和健康生活的食用需要和偏好[11]。由此可知，粮食安全具有“质”与“量”的双重内涵。国内也有学者指出粮食安全涉及粮食的数量安全到质量安全再到生态安全3个层次，其中数量安全是粮食安全基础，质量安全和生态安全是粮食安全更高层次[12]。中国是人口大国，农业支持制度还处在起步阶段，这就决定在今后相当长时期内，数量安全仍将是中国粮食安全最重要的命题；另一方面，随着居民消费观念转变与环境保护政策强化，质量安全与生态安全更代表了现代粮食产业未来发展方向。近年来，中国农产品质量安全与农业生态补偿问题日益成为社会焦点，这是忽视粮食质量安全与生态安全的必然结果。就新农业补贴制度而言，尽管良种补贴和农机具购置补贴被设计为提高粮食产业竞争力的生产性专项补贴，但由于力度有限与执行偏差使得执行效果难如人意，因此，补贴制度如果继续片面关注生产增长，固然可保障粮食数量安全并满足国民需求，但补贴产生的路径依赖效应将使粮食质量安全和生态安全的激励缺失扩大化，不利于粮食产业的可持续发展。
事实上，随着国家对农业支持的深化，中国粮食产量稳步提升，从2003年的4.30695万吨上涨至2008年的5.28502亿吨，数量安全危机得到极大化解，这为中国粮食安全战略向高层次挺进提供了良好契机，而农业补贴可通过制度调整来扩大范围，对高营养值粮食品种生产、低残留农药使用、改善土壤的豆类种植及改变灌溉方式与种植耐旱品种的节水生产等有助于质量安全和生态安全实现的粮食生产行为进行倾向性额外补贴，从而引导粮食生产主体实践质量安全和生态安全理念。如此，一方面可渐进提高粮食质量与环保水平，深化农业结构转型；另一方面可增加粮食生产附加值，推动粮食产业持续发展。
四、补贴资金困惑：产区自负抑或统筹整合
当前，“四补”资金来源多元化(13)，新农业补贴制度已基本形成中央主导，地方参与的共建格局。然而，实践中关于补贴金额多存有过低疑问(14)，一定程度影响政策效果实现。2008年中国各项农业补贴合计1028亿元，占财政收入的1.7%，低于欧美日等国20-60%的补贴水平。事实上，当前中国农业生产成本已进入高速增长时期[13]，现有补贴多用于弥补生产成本上升，尚未达到推动产业发展高度，要继续增加农民种粮积极性，补贴力度应提高到补贴后粮食生产与非粮生产收入平衡的临界点上[12]。补贴金额低一方面可归因于庞大的受补农民群形成巨额补贴基数，另一方面是兼顾农民增收目标而造成资金分散式的“撒胡椒面”使然，现实看，中国农业补贴难以在短期内向欧美补贴水平看齐，但各项补贴总量已呈逐年上涨趋势，为提高补贴水平，需要对现有补贴资金供给机制进行分析。
（一）以产区为单位的补贴资金供给机制透视
当前各项农业补贴均不同程度与地方财政相关联：一是部分补贴本身对地方财政有资金配套要求，2007年的中央“一号文件”指出，“各地用于种粮农民直接补贴的资金要达到粮食风险基金的50%以上”，而根据1994年《粮食风险基金实施意见》（国办发[1994]31号）要求，粮食风险基金资金来源由中央补助和地方财政预算按1∶1.5比例配备，日后虽有调整，但基本维持该比例； 2005年中央财政安排农机具购置补贴3亿元，地方财政落实8亿元，2006年中央和地方分别上涨至6亿元与11亿元。二是部分省份自发进行配套补贴，如安徽省2007年为促进良种应用，在《关于印发2007年水稻良种补贴与良种挂钩试点方案和水稻产业提升行动良种良法配套资金操作方案的通知》（皖农财[2007]52号）中规定在国家水稻良种补贴资金每亩15元基础上，省财政增加每亩5元良种良法配套补贴资金应用于水稻产业提升行动核心示范区。于是，一方面在配套体制下，地方财力大小在很大程度上决定着各区域个体补贴水平高低与地方财政配套资金多少，愈是财政实力强的省份，补贴发放单量愈高，地方财政支出比例愈大，如江苏省2006年水稻直接补贴标准是20元宙，共发放“两直补”资金15.83亿元，其中省财政承担14.95亿元[14]；另一方面粮食产量在很大程度上决定各区域整体补贴水平高低与地方财政支出总量多少，愈是产量大省，补贴发放总量愈多，地方财政绝对支出愈大，如河南省2007年单发放粮食直接补贴资金达14.5亿元，按粮食风险基金最低1∶1.5资金比例测算，省级财政支付8.7亿元。但同时，地方财力雄厚区域与粮食主产区的重合度较低，以 2007年粮食产量1800万吨为标准，共有河南、山东等13省可列入粮食主产区；以2007年全国人均地方一般预算支出2902元为标准，共有上海、北京等16省可列入地方财力强省份，二者重合的仅有江苏、内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁5省（表1）。如此，一方面导致粮食大省要承担更多与其地方
表1 2007年全国务省农业补贴配置表
数据来源：《中国统计年鉴2008》相关数据整理而得。
财力不匹配的补贴负担，导致粮食大省补贴水平难以提高(15)，地方财政支出只能以达到国家最低要求比例为准；另一方面地方财力强的省份其补贴资金压力小，可加大配套资金来相对提高规模有限的本地种粮农民补贴水平，造成非粮食主产区个体补贴水平反高于粮食主产区，如2007年上海粮食直补标准达每公顷上千元，而河南、山东两大主产区仅为每公顷240元与210元，不仅造成总量有限的实际补贴资金存在区域分配失衡，而且扭曲了部分区域按比较优势开展的粮食生产活动，不利于地区分工和专业化生产发展[3]。换言之，中国粮食主产区在承担国家粮食安全重任下，也承担了相应的生产、流通、储存等宏观粮食安全成本，包括农业补贴。尽管当前粮食主产区粮食风险基金已占全国80%，其中中央财政补助67%[15]，但仍难以有效减轻粮食主产区的财政负担，继而无法有效刺激粮食主产区农民开展粮食生产的积极性，现有补贴资金供给机制急需调整。
（二）构建粮食安全责任与粮食安全成本挂钩的补贴资金供给机制
农业补贴总量短期内难以大幅度提升，为有效刺激粮食生产，只能寻求在现有规模下通过修正补贴资金供给机制来调整结构，即将各区域粮食安全责任与成本挂钩，对补贴资金精细化分配。可按全国人均粮食产量为标尺，对各省粮食生产是否可承担本地粮食安全进行评估，并将现有粮食生产省份划分为粮食自产区与粮食非自产区。粮食自产区所生产粮食不仅能满足本地居民需求，还有盈余可部分承担非自产区粮食供给。粮食非自产区所生产粮食无法全部满足本地粮食安全需要，需从自产区调入。而现有补贴资金供给机制是补贴集中于生产环节，地方财政要以本地粮食生产为基数来拨付补贴，如此，粮食自产区就承担有额外的源于非自产区部分粮食安全成本，粮食非自产区则避免为自身粮食缺口支付补贴，造成粮食安全责任与粮食安全成本不匹配。基于此，原有以省为单位的补贴资金供给机制局限于微观粮食安全，带有鲜明的权责自负色彩，既不公平，亦无效率。应以粮食安全责任与粮食安全成本相挂钩为原则，放眼宏观粮食安全，统筹包括中央财政及地方财政支出的有限补贴资金，具体指，按粮食产量均分全国补贴资金总量，再根据各省实际产量分配。如此，一是可有效协调由于各省补贴水平不一造成的区域补贴差异过大问题；二是有助于与粮食自产区重合度极高的粮食主产区种粮积极性提高；三是实现区域粮食生产权责统一。以2007年粮食直补为例 （表1），在全国人均粮食产量为379.63公斤，黑龙江、河南等15省可列入粮食自产区(16)，广东、浙江等16省可列入粮食非自产区。2007年全国粮食直补总额151亿元，平均每吨30.1元，再乘以各省粮食产量就获得各省应获补贴，同理，其余“三补”亦可根据自身特点建立各自分配体系。全国补贴资金重新分配问题上，中央财政资金可继续加大对粮食自产区或主产区倾斜力度，并逐步取消地方配套，对粮食非自产区或非主产区中地方财力较强省则继续降低其粮食风险基金的中央比例和减少中央拨付，地方财政资金方面可考虑建立地方政府横向转移支付制度。
五、结论
作为国家农业支持制度的重要组成部分，新农业补贴制度具有丰富内涵，本文分别从补贴目标、方式、范围与资金角度分析了新制度执行以来的相关情况，并得出如下结论：
结论一：粮食安全与农民增收目标在新农业补贴制度内难以有效共存，应分阶段适度分离。考虑到中国粮食安全重要性，新制度目标应主要定位于粮食安全。
结论二：当前农业补贴方式选择上，存在强调管理效率而忽略政策绩效的现象。“两直补”可与国家政策性农业保险、农村小额信贷等惠农政策进行信息共享，在减轻工作繁琐度基础上实现补贴政策效应；良种补贴可针对局部地区建立良种库，采用现金与良种相结合的综合发放方式；农机具购置补贴要重视农民需求，渐进实现“由上至下”向“由下至上”机制的转变，补贴对象可尝试瞄准专业合作社。
结论三：粮食安全具有层次性，农业补贴不应局限于数量安全，为促进粮食产业长远发展，应将补贴范围扩大到质量安全与生态安全高度。
结论四：现有补贴资金供给机制没有将粮食安全责任与粮食安全成本相挂钩，导致省际间补贴水平存在差异，并在宏观上不利于国家粮食安全。应将包括中央与地方财政的分散补贴资金予以整合，通过对粮食安全责任与成本的测算进行全盘统筹分配。
注释：
①新农业补贴制度自2004年起实施，以粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴等“四补”为标志，侧重在生产环节对农民进行直接补贴，以区别于2004年前以粮食保护价收购为标志的流通领域间接补贴制度。
②本次调研包括河南、湖北、广西、海南等4省（自治区）共7个县，18个乡镇，37个村，完成农户问卷378份，村干部访谈问卷104份，并分别获取大量县乡干部访谈、村民小组访谈和村落概况等资料。
③正式实施新制度的2004年，当年中央“一号文件”对农业补贴制度的解释是“保护种粮农民利益，建立对农民的直接补贴制度”及“本着调动农民种粮积极性的原则，制定便于操作和监督的实施办法”；2005年“一号文件”指出农业补贴“对调动农民种粮积极性、保护和提高粮食生产能力意义重大”；2006年“一号文件”则将农业补贴内容列入“促进农民持续增收”目录下；2009年“一号文件”要求“按照有利于鼓励粮食生产的要求：完善农业补贴办法”；而2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中强调要“支持增粮增收，逐年较大幅度增加农民种粮补贴。”
④当前农业补贴已基本覆盖全国所有省市，补贴受众扩大到所有种粮农民，补贴品种遍布所有粮食品种及大多数良种。
⑤近年来，各地纷纷加大“一村一品”、“一乡一品”建设力度，实质上是在种粮之外寻求发展经济作物以求增收的一种尝试。
⑥据笔者实地调查，非粮食主产区受困于粮食生产外部条件制约。一方面，呈现整体农业生产低迷，如甘肃，另一方面，寻求具有资源优势的经济作物生产，如海南、广西。粮食主产区具有粮食生产的良好外部条件，但此优势同样适用于经济作物生产，为追逐比较利益，在粮食与经济作物的同等种植环境下，农民具有强烈的“弃粮种经”意愿，如河南、湖北。
⑦事实上，2004年以前粮食保护价收购制度之所以难以为继，在于政策执行引致的剩余产量没有足够财力基础作支撑，从而引发“保护价”困境。
⑧新农业补贴制度中的良种补贴也包括生猪、橡胶等非粮产业，农机具购置补贴也不局限于种粮，但此二类补贴在新农业补贴制度中份额有限，若本文不做特殊说明，主要指“两直补”。
⑨“两直补”包括按计税面积，实际播种面积，商品粮数量等方式；良种补贴以区域实际种粮结构来划定优良品种；农机具购置补贴由省级政府结合全国目录与本省农业生产情况形成农机具补贴目录，再通过省级农机主管部门依据准入资格条件审定由农机生产企业推荐的补贴机具经销商。
⑩主要涉及补贴耕地测算，按计税面积或实际播种面积补贴均以农业税时代总计税面积为依据，无非受益者有别，但当年乡镇迫于税收收缴压力而刻意减报耕地，加之近年“拓荒”，造成实际耕地总面积有出入，形成民间俗称的“黑田”。粮食生产角度，所有耕地均应列入补贴范围，但多数地区始终未对现有耕地实时审查，极大挫伤农民种粮积极性。
(11)如改种经济作物，转为非农用的住房、企业，抛荒等，但由于信息不对称而继续领取补贴。
(12)按实际播种面积补贴，由于年度农民播种面积变动频繁，需各级财政部门年年核查；按商品粮数量补贴，需年年与粮食收购部门进行信息沟通。而上级政府对补贴发放较为重视，多数省份有发放补贴到农户手中的时间限制，增加基层工作压力。
(13)粮食直补由中央与地方共建的粮食风险基金提供，农资综合补贴来自中央财政增拨粮食风险基金，良种补贴主要由中央专项资金拨付，农机具购置补贴由中央与地方财政共同出资。
(14)除尚未实现普惠制的农机具购置补贴，当前全国多数省份其余“三补”基本维持在年均百余元/亩，以海南省为例，“两直补”近年维持在100-120元间，良种补贴中早稻10元，晚稻15元。
(15)仍粮食主产区集中全国大多数种粮农民，其农业补贴水平低下具有全国代表性。
(16)按文中划分标准,2007年度粮食主产区全部位列粮食自产区之中。
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