论瓶颈垄断下的接入规制，本文主要内容关键词为：瓶颈论文,规制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062.9 文献标识码：A 文章编号：1006-1096(2009)06-0021-04
一、问题的提出
自然垄断产业引入竞争的方式包括纵向业务分离、横向业务分拆以及允许民营资本进入等。自然垄断产业具有纵向产业链结构特征，即自然垄断产业一般包括三个相关的业务环节：产品或服务的生产、网络传输、提供给消费者。网络传输在其中占据核心地位，自然垄断产品或服务必须通过网络才能向消费者提供。由于网络传输环节的自然垄断性在一定时期内难以改变，因此，引入竞争后当不同业务环节由不同企业来经营时，自然垄断产业形成有效竞争的关键是竞争性厂商能自由接入到网络传输环节。
但现实中竞争性厂商的网络接入并不顺畅。从自然垄断产业引入竞争伊始，网络垄断厂商拒绝竞争性厂商接入的事件在不同行业上演。比如在电力产业，早期的“二滩水电事件”就是一起典型纵向一体化厂商(四川省电力公司)拒绝竞争性厂商(二滩电厂)的电力上网事件。在厂网分离改革后的今天，独立发电厂尤其是小型发电厂在电力上网请求和上网电量上受到电网公司和五大发电集团的限制，即便是在电力短缺年份也不例外。此外，部分由原来省级电力公司转化而来、与发电厂具有千丝万缕利益关联的电网公司限制非关联发电厂的上网电量事件也屡见不鲜，如贵州金元集团就将国电公司拒之网外(唐铮，2004)。在电信产业，早期没有自身网络的中国联通在接入到原政企不分的中国电信时受到后者的肆意揉搓众人皆知。在铁路运输业，由于目前我国的铁路行车权由路网方统一调度指挥，体制外的投资者如民营铁路公司、地方铁路公司没有行车自主权，民营铁路、地方铁路接入到国家铁路轨网时在运线、时刻安排等诸多方面受到后者的限制(纪志耿，2005)。在民航业，民营航空公司在机场起降、航线开辟等民航网络瓶颈上受到地方机场管理部门和国家民航局的歧视性限制，难以染指国内最盈利的上海—北京—广州三大航线，只能经营三大航空公司(国航、东航和南航)不愿经营的偏僻航线。所有这些现象表明，在当前我国市场化改革的转型期，自然垄断产业引入竞争不仅面临技术上的瓶颈垄断制约，还面临体制上的行政垄断制约。因此，如何以接入规制促进自然垄断产业有效竞争是自然垄断产业市场化改革成败的关键。本文的研究目的主要有两个：一是分析纵向一体化瓶颈垄断厂商拒绝接入行为的发生机制，二是提出应对瓶颈垄断厂商拒绝接入行为的规制措施，尤其是行政垄断支持的瓶颈垄断。
二、文献回顾
瓶颈(bottleneck)又称为基本设施(essential utilities)，是指为顾客提供服务或能够使竞争者开展业务必需的设备或设施。一种设施是否为基本设施，取决于其是否因为物理的、地理的、法律的或者经济的限制而使其复制不可行或非常困难。从现阶段来看，自然垄断产业中的瓶颈包括电信产业的本地电话网、电力产业的电力输配网、邮政产业的邮政分拣网络、铁路运输产业的铁轨网络、民运航空产业的机场和空中管制网络、市政公用事业的自来水管网、燃气管道网络等，占据该瓶颈的厂商称为网络垄断厂商。
在具有纵向关系的产业链中，瓶颈的存在意味着瓶颈垄断厂商可能通过实施策略性行为形成市场圈定或市场关闭。策略性行为是指一个企业为提高其利润所采取的旨在影响市场环境的行为总称(泰勒尔，1997)。而市场圈定(market foreclosure)是指一种商业行为，该行为限制若干买者与一个卖者接触的通道(上游圈定)，或者限制若干卖者与一个买者接触的通道(下游圈定)(卡尔顿等，1998)。Rey和Tirole(2005)进一步将其定义为一种状态(situation)：首先，在市场上存在一个占支配地位的网络垄断厂商；其次，该网络垄断厂商试图限制产出或实施捆绑销售。网络垄断厂商实施市场圈定的目的在于阻止潜在竞争对手的进入或迫使已进入者退出市场。
在竞争性厂商接入到瓶颈的过程中，根据网络垄断厂商实施策略性行为的手段不同，可以将其策略性行为分为两种类型：一是以拒绝接入等非价格手段排斥竞争，二是以接入价格挤压等价格手段排斥竞争。本文主要分析由前一种行为产生的反竞争效应，即在单向网络接入或者垂直互联互通中网络垄断厂商的反竞争行为。当自然垄断产业实行纵向一体化垄断经营时，由于各个环节都在单一厂商内部完成而不存在网络接入问题。但在下游市场引入竞争后，不论上游的网络垄断厂商是否保持纵向一体化结构，下游的竞争性厂商都必须接入到垄断网络才能参与下游市场竞争。为形成下游市场竞争，上游厂商必须向所有下游厂商无歧视的开放瓶颈。但上游厂商为限制下游市场竞争，并不会自动满足下游厂商的接入要求，往往会采取一些策略性行为如拒绝接入、延迟接入、降低接入质量、在接入标准上设置障碍等，以阻止下游厂商进入市场，这些行为可以统称为拒绝接入或垂直排斥。
Rey和Tirole(2005)认为，拒绝接入是指纵向一体化垄断厂商拒绝竞争对手接入自己的瓶颈设施，或拒绝向竞争对手提供作为瓶颈投入要素的接入服务，以便将瓶颈市场的垄断势力扩展到下游市场。下游市场上的新进入者因受到纵向一体化企业的排斥而遭受损失。排斥下游市场竞争、获取垄断利润是瓶颈垄断厂商的经济动机。姜春海(2006)在一个简单的线性模型下，分析了纵向一体化企业以接入价格实施垂直排斥的策略性行为。当垂直一体化企业下游部门比独立下游企业生产效率较高，一体化企业就具有垂直排斥独立下游企业的激励，并且效率差距越大，垂直排斥的激励程度越大，但利润最大化的一体化企业并不会完全将竞争对手驱逐出下游市场。白让让(2009)等以中国电力产业为例，在一个“上游竞争、下游垄断”的产业市场结构背景下，认为部分纵向一体化的输配售垄断者具有对独立发电企业实施接入价格和数量歧视的激励，这一行为的发生既借助于它的垄断势力和规制权力的配置，又与规制重建滞后于产业纵向结构的改革有一定的关系。
由于拒绝接入行为本身难以模型化，而接入定价的高低直接关系到下游市场竞争能否形成，因此现有文献对接入规制的研究主要集中在接入定价上，即接入定价规制。姜春海(2007)研究了网络产业接入定价中盛行的有效成分定价规则，分析了该方法存在的优点和缺陷。王文举等(2005)以电力产业为例，在激励性规制框架下分析了信息不对称下输电环节的接入定价问题。此外，唐要家等(2007)针对公用事业中纵向一体化在位企业实施的市场圈定行为，认为应该采取“混合型”的规制措施，如对公用企业滥用行为适用《反垄断法》；完善接入价格规制体制，消除价格挤压行为；深化体制改革，消除行政垄断的制度基础。
由于我国的自然垄断企业往往具有行政垄断背景，垄断势力更为强大，其拒绝接入的威胁更具有可实施性，因此，在我国特殊的体制转型背景下，加强对以非价格手段排斥市场竞争产生的市场圈定行为的研究更有意义。尤其是在当前“国进民退”的浪潮下，努力避免各种形式的拒绝接入行为，对于自然垄断产业的市场化改革攻坚，尤为必要。
三、拒绝接入的经济模型
为分析纵向一体化网络垄断厂商拒绝接入的经济动机和经济后果，为接入规制提供理论依据，本文首先给出一个完全垄断的市场结构下纵向一体化厂商行为模型，作为在下游市场引入竞争后的纵向一体化厂商策略性行为的参照。由于古诺模式的纳什均衡给出了比伯特兰模式的纳什均衡更为接近的现实解，即通常双头市场不可能达到与完全竞争市场相同的结果，但是可以达成介于完全竞争市场与垄断市场之间的结果(邹薇，2004)。因此，本文采用古诺模型来分析竞争性市场的数量竞争。
四、接入规制政策
接入规制包括政府直接规制和反垄断间接规制，前者是指政府制定强制性接入规则并严格执行，后者是指将反垄断法的基础设施原理运用于网络瓶颈接入。
(一)政府直接规制
应该指出的是，在自然垄断产业引入竞争初期，因拒绝接入导致的市场关闭现象在很多国家都出现过。比如在美国，1969年成立的美国微波通信公司(MCI)是当时美国电信市场的新进入者。MCI只拥有长途微波通信干线，必须接入到拥有覆盖全美长途有线通信网和市话有线网络的美国电报电话公司(AT&T)才能向用户提供通话服务。后经FCC(美国联邦通讯委员会)协调，MCI只要支付公平的接入价格就可以进入AT&T的市话网络。但AT&T为维护自身的垄断地位，对MCI的接入请求设置了诸多障碍，其中最严重的是拒绝接入。1974年MCI因AT&T不提供本地线路连接而对AT&T起诉并胜诉，并在随后引发了司法部对AT&T的反垄断诉讼，并在1982年将其一分为八。
保持网络瓶颈和竞争性环节之间的接口界面开放是自然垄断产业下游市场开展竞争的必要条件。为此，几乎所有国家(除新西兰以外)都对垄断厂商规定了开放瓶颈接入的义务，要求垄断厂商向所有竞争性厂商公平、无歧视的开放瓶颈，实施接入规制。接入规制不同于传统规制理论上的进入规制，后者是为了限制进入，而前者是为了鼓励有条件的企业参与下游市场竞争。如美国早在20世纪70年代，为了鼓励更多的竞争性发电企业上网，在电力产业的输电领域就实行了强制性接入政策，这使美国的整个电力市场处于较为充分的竞争状态(Moss，2005)。美国1996年新电信法规定，所有电信运营商都有义务直接或间接地同其他电信运营商的设备和装置互联。
(二)反垄断间接规制
在网络产业规制改革之前，美国的反垄断法针对网络垄断厂商拒绝竞争者接入的行为形成了关于拒绝接入的基础设施原理(Essential Facilities Doctrine)。
当网络垄断厂商实施拒绝竞争性厂商的接入要求时，根据反垄断法，这构成滥用市场势力之拒绝交易行为，即没有正当理由，拒绝与交易相对人进行交易。基础设施原理肇始于1912年美国诉终端铁路协会一案(United States vs Terminal Railroad Association of St.Louis)。在该案中，几条铁路的业主成立了一家合资公司Termina，它拥有一座横跨密西西比河、并且是进入圣路易斯必经之地的铁路桥，但Termina拒绝非公司成员的铁路车辆经过。最高法院认为，由于圣路易斯的地理位置和地形特征使新进入者无法建造自己的设施，Termina公司的这一行为违背了《谢尔曼法》，要求Termina公司允许新进入者以公平的价格使用该设施，由此形成了自然垄断产业垄断环节和竞争环节接口界面规制中的基础设施原理。这一原理先后被运用于1974年MCI公司诉AT&T公司案和同年美国诉AT&T公司案。
基础设施原理需要满足四个基本要求：一是垄断者控制了基础设施，在自然垄断产业中，一个垄断厂商之所以具有市场支配地位，最关键的是由于它控制了网络瓶颈；二是竞争者不能合理的复制基础设施，基础设施的投资成本高昂并具有沉淀性，重复建设不可取；三是竞争者接入基础设施是必须的，竞争者必须接入基础设施才能向消费者提供最终产品或服务；四是竞争者被拒绝使用基础设施，在基础设施的容量范围内，竞争者支付费用后仍被拒绝使用。主导厂商不公平的拒绝新进入者使用基础设施的行为构成了滥用市场支配地位，根据反垄断法对滥用行为的规定，将拒绝接入行为纳入到反垄断法的范畴具有必要性和合理性。此后这一原则进一步植入美国1996年新电信法，并为德国、澳大利亚等国的反垄断法修改时所采用。
五、我国自然垄断产业的接入规制完善
(一)制定和实施强制性接入规制
在铁路运输业和民航业，随着地方铁路运输公司和民营航空公司逐渐参与到市场竞争，如何保证这些新进入者能够接入到国家铁路轨网系统和国家民航调度系统，是铁路运输业和民航业引入竞争所必须解决的现实问题。当前我国的铁路运输业和民航业还缺乏相关的强制性接入规制，这不仅增加了民营资本的市场进入风险，而且不利于有效竞争的形成。因此，制定铁路运输业和民航业的强制性接入规制尤为必要和迫切。
在电信、电力产业中，针对网络垄断厂商可能实施的拒绝接入行为，相关规制法律法规已经做出了类似的规定。如2000年国务院颁布的《电信条例》规定，主导电信业务经营者不得拒绝其他电信业务经营者和专用网运营单位提出的互联互通要求。这里的主导电信业务经营者是指控制必要的基础电信设施并且在电信业务市场中占有较大份额，能够对其他电信业务经营者进入电信业务市场构成实质性影响的经营者，即原中国电信、重组后的新中国电信和新中国网通。在长途电话市场逐步放开后，经营长途IP电话的运营商必须接入到主导运营商的市话网络才能向用户提供长话服务，因此，保持市话网络瓶颈设施的开放对于实现长途电话业务的竞争是必要的。2005年电监会颁布施行的《电力市场运营基本规则》规定，输电企业应当公平开放输电网，为电力市场主体提供安全、优质、经济的输电服务。输电企业指的是厂网分离后专门从事电力输配的国家电网公司和南方电网公司。尽管我国的电力规制对网络垄断厂商提出了强制性的接入要求，但在实施过程中还是经常会出现不同程度的拒绝接入问题。比如近年来尽管我国的电力市场基本上处于供不应求状态，但民营小水电厂仍然遭遇到国家电网的歧视，国家电网公司一般会优先安排五大国有电力公司的电力上网，民营小水电厂的上网电量受限。这就提出了规制实施的有效性问题。与西方发达国家具有较成熟的规制实施体制不同，当前我国的电力规制机构在独立性、规制权限、规制手段等方面均存在较大的缺陷，“强垄断者，弱规制者”的规制体制格局从2002年电监会成立伊始至今没有得到根本性的改观。因此，要使强制性规制得以有效的实施，能够对网络垄断厂商的拒绝接入行为产生威慑作用，还必须改革现行规制体制，以提高规制机构的规制能力。
(二)应用“基础设施”原理来规制瓶颈垄断
虽然我国于2008年8月1日开始实施的反垄断法没有明确提出这一原则，但是，反垄断法中类似的条款“没有正当理由，拒绝与交易相对人进行交易”也适用于拒绝接入行为。
前述理论模型分析表明，瓶颈垄断厂商天然的具有拒绝竞争性厂商自由接入的自利倾向。因此，如果任由前者采取策略性行为，则市场竞争难以形成，基础设施原理不啻是对市场失灵的一种纠正。当前我国的电信、铁路、市政公用事业的在位厂商大多保持纵向一体化的市场结构，国家放宽民营资本的市场准入后，民营企业能否进入市场开展业务，在很大程度上取决于瓶颈垄断的开放。因此，类似于基础设施原理的“没有正当理由，拒绝与交易相对人进行交易”的滥用性规制，也有助于市场竞争秩序的形成。
(三)打破行政垄断对瓶颈垄断的支持
现实中可以发现，我国自然垄断产业中拒绝网络接入的主导厂商不仅具有网络瓶颈优势，而且还得到了行政垄断势力的支持。这表现在两个方面：一是纵向一体化的在位垄断厂商本身与规制机构之间政企不分，如铁道部、市政公用事业管理局，既是规制政策制定者，又是垄断企业经营管理者；二是规制机构与在位一体化垄断厂商之间具有千丝万缕的利益关联，后者的拒绝接入行为在一定程度上得到前者的默许，这进一步助长了后者的拒绝接入行为。尽管规制机构与垄断厂商表面上实现了政企分离，但由于现行规制机构一般由主导厂商演化而来，因此规制机构在拒绝接入案件中或明或暗的倾向于在位厂商。如作为法定的价格和市场进入机构的信息产业部，在近年来的规制实践中，要么任由主垄断厂商以各种手段对新进入企业实施各种反竞争限制，要么对运营商损害消费者利益的定价规则和服务条款不予纠正(白让让，2006)。
在当前规制机构的独立性、中立性欠缺下，一方面，瓶颈垄断为行政垄断提供了必要性，另一方面，行政垄断又强化了瓶颈垄断。因此，如果不能有效打破二者之间的利益关联，强制性接入规制和反垄断法的实施都将遭遇到行政垄断势力的掣肘而大打折扣。由于行政垄断的本质就是政企不分，因此，从瓶颈垄断所具有的行政垄断势力支撑来看，实现有效接入规制首先需要打破规制机构渗透于瓶颈垄断厂商的利益纽带。对此，可以从以下几个方面着手：一是在尚未实现政企分离的产业如铁路运输、市政公用事业等实施政企分开改革，隔离规制机构与在位一体化垄断厂商的直接利益关联；二是在已经政企分开的产业，放松竞争性环节的进入规制，以实质性的举措鼓励民营资本进入，弱化规制机构与在位一体化垄断厂商之间的间接利益关联，构建规制机构中立的市场基础；三是在不丧失范围经济的前提下，有条件的实施纵向业务分离，将垄断性业务和竞争性业务分开经营，阻断行政垄断权力和瓶颈垄断厂商相互利用的技术条件；四是加强规制机构的监督制约机制建设，如人大立法监督、社会公众监督等。
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