构建市场经济条件下政府支持和保护农业的政策体系[*]_农业论文

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农业是国民经济的基础。在体制转轨时期，尤其是在“九五”及至2010年这个跨世纪的关键时期，如何从我国实际出发，借鉴国际上可取的、有效的经验，制定和完善政府支持和保护农业的各项政策，使之相互配套，形成合力，即正如江泽民同志在河南考察农业和农村工作时讲话中提出的，建立起一个“国家对农业的支持和保护体系”，以便更好地促进农业的发展。这既是一个亟待深入研究探讨的理论问题，又是一个现实性很强的实践问题，本文对此拟提出一些初步设想，聊作引玉之砖，求教于各方专家、学者，并供领导参考。

一、政府支持和保护农业的必要性和重要性

农业问题不是一般的社会经济产业问题，说到底，它实际上是一个“吃饭问题”、“生存问题”。中国历史上“民以食为天”的古训和当代西方某些经济学家蓄意发出的“21世纪谁来养活中国”的盛世危言，对我们来说是分别来自正反两方面的警示。农业既是一个基础产业，又是一个弱质产业，在改革开放不断深化、国民经济快速发展和体制转轨的过程中，肩负着保证农产品有效供给和增加农民收入两大任务，面临着国内和国际两个市场的双重竞争与双重风险。因此，政府从各方面支持和保护农业责无旁贷。其必要性和重要性主要表现在以下几个方面：

1、经济发展规律的一般要求。一个国家的经济发展过程从工农业关系的演进角度来看需依次经过三个阶段：第一阶段是农业支持工业发展阶段J敌蟹⒄*

工业为主，以农业提供剩余启动工业化的政策；第二阶段是农业与工业平等发展阶段，农业不再从资金积累上支援工业发展，其剩余用于农业自身发展，工业化的推进由依靠农业剩余转向依靠工业自身的剩余；第三阶段是工业支持农业发展阶段，农业受保护，工业剩余反过来支持农业发展，形成工业对农业的“反哺”。历史的事实证明：这是工业化进程的一般性规律。经过几十年的发展，我国工业已经具有一定的实力，从总体上看，现在已经开始到了转向“反哺”农业的阶段。

2、农业本身的特性决定的。农业具有两大特性：一是基础性。农业作为国民经济的基础，其在国民经济的发展过程中起着举足轻重的作用。根据我国“九五”和2010年远景规划，我国国民经济将保持高速增长，将实现向工业化中期成熟阶段的结构转型，而国民经济的高速增长，将进一步加大对农产品的需求压力。所以从本质上说，保护和支持农业实际上就是保证和支持整个国民经济的稳步、高速增长。二是弱质性。农业生产很大程度上受到自然条件和环境的支配，特别是我国农业生产方式仍很落后，抗灾能力较差，农业劳动强度大、成本高，在国内产业分工上处于不利的地位，“谁搞农业谁吃亏，谁搞粮食谁吃亏”在人们的意识中似乎是个普遍的现象。这些都决定了国家对农业支持和保护的必要性和紧迫性。

3、社会经济生活稳定的需要。如前所述，农业关系到12亿人口的吃饭问题，与社会稳定息息相关，“无粮不稳”其意盖出于此。事实证明：我国历次的经济波动，特别是物价波动归根结底都源于农业问题，农业发展的停滞，农产品供给不足，必然导致价格波动。一般来说，通货膨胀的引发，很大程度是与人民生活密切相关的农副产品价格上涨连锁反应的结果。因此保护农业实际上是维护社会经济生活的稳定。

4、国际经济一体化的需要。我国经济的国际化程度正在迅速提高，我国将加入世界贸易组织，从而利用国内国际两种农业资源的转换和两个市场来解决农业问题。当前国际农产品市场竞争十分激烈，不少国家的反倾销政策与贸易壁垒政策，都将影响我国农产品的市场竞争力，因此，政府对农业的贸易保护和关税保护这一国际上通常的作法对我国尤其显得必要的。

二、我国农业的现状及存在的主要问题

我国的改革是从农村开始的，经过十几年的努力，农村改革取得了可喜的成绩，联产承包责任制大大解放了农业生产力，粮食生产也逐渐摆脱停滞不前的状况实现稳步增长，农民收入有了较大提高，农业综合生产能力不断增强。但近年来农村改革深化的进程却赶不上形势发展的需要，滞后于整个经济体制改革，农业发展中存在的一些问题和深层次的矛盾仍未得到很好解决，主要表现在以下方面：

1、农业投入不足，基础设施薄弱。首先，财政投入绝对量增长比例下降。建国后，农业基本建设投资占国家基建投资总额的比重呈下降趋势，从“五五”时期10.5%下降到“七五”时期的3.36%，从1984年的6.21%下滑到1994年2.6%。而财政支农支出占国家财政总支出的比重也在下降，从“五五”时期的13.2%下降到“七五”时期的8.4%，1994年为9.2%。地方财政支农资金占地方财政总支出的比重也由1978年的23.4%下降到1993年的10.68%，1995年再下降到3.22%。其次，农业信贷投入不足。“八五”时期农行和信用社农业贷款余额平均增长36.3%，但农业贷款占全社会贷款的比重持续下降，1994年比1971年下降9.8个百分点。与此同时，农业信贷资金大量外流现象较严重，农业贷存比例迅速下降，从1984年的0.56下降到1989年的0.38，1992年又降到0.34。第三、支农资金被截留、挤占、挪用现象较普遍，影响资金的到位率，使有限的支农资金使用效益低下。由于农业投入不足，农业抗灾害能力明显下降，现有水库1/3带病运行，灌区工程基本完好率仅为30%，且大多数是五、六十年代建设的，严重制约了农业的发展后劲。

2、农业生态破坏严重，基础资源稀缺。基础资源（包括土地、水、森林、草场、生态环境等资源）是农业赖以生存和整个国民经济可持续发展的基础，目前我国这方面的状况令人担忧：耕地面积锐减，1978年到1994年我国人口增长2.3亿，而耕地减少6880万亩，人均耕地面积仅为世界人均水平的1/4；土地质量下降，土壤板结，肥力下降，目前中低产田已占耕地总面积的2/3，有机质含量已降低到1.5%；水资源短缺且浪费严重，我国人均水占有量不及世界人均占用量的1/4，排在世界的第88位；生态环境破坏严重，森林、草场面积不足世界人均的1/3，水土流失严重，自然灾害频繁，制约了农业的持续稳定发展。

3、农用生产资料价格涨势过猛，加大农业生产成本。据统计1995年化肥价格上涨近35%，农药上涨18%，农膜上涨31%，农用生产资料的全面上涨在很大程度上抵消了粮食等农产品涨价得到的好处，究其原因主要有三点：一是供需缺口大。就拿化肥来说，1995年化肥总需求为13300万吨，国内生产安排5640万吨，加上进口和库存，尚缺1000万吨；二是流通环节过多，流通秩序混乱。层层加价，倒买倒卖，哄抬物价，致使化肥价格居高不下；三是市场割剧。有些地方地方保护主义较严重，阻碍农资跨省跨区流通，人为造成农资价格上涨。

4、农民收入增长缓慢，农民负担出现反弹。据统计，1991年－1993年农民家庭人均纯收入扣除物价因素，年均增长仅3.7%，低于同期农业增加值年平均增长速度0.3个百分点，1994年农民人均纯收入达1200元，扣除物价因素只比1993年增长5%。相应地城乡差距也有进一步拉大的趋势，1978年农民与城市居民收入比为1∶2.4，1980年为1∶2.3，1994年为1∶2.6。城乡收入差距拉大，城乡矛盾突出，影响社会稳定。另一方面，与农民收入增长缓慢形成明显对照的是，近几年农民负担加重，各种收费、摊派、集资、罚款屡禁不止。1994年在中央的一再强调下，农民负担状况虽有所好转，但1995年又出现反弹。这一年前三季度农民负担增幅达30%，有的省竟高达60－70%。

5、农业科技水平低。目前我国农业科技的现状，存在“三低一高”现象：一是农业发展中的科技含量低。据测算“八五”期间，我国农业发展中的科技含量仅为35%，而农业发达国家达到60－80%；二是农业科技成果转化率低。我国农业科技成果转化率仅为30－40%，而发达国家可达70－80%；三是转化成果普及率低。目前，我国此项比率为30－40%，也就是说成果转化后有2/3没有得到普及。四是农村文盲半文盲比重高。我国共有2亿多文盲半文盲，而2/3集中在农村。另外，随着农村外出“打工潮”的出现，一些农村技术性劳力流失严重，留在家里务农的都是老弱妇幼残，已经严重影响正常的农业生产，值得有关部门关注。总之，农业科技水平低已经成为今后农业发展的主要制约因素。

从以上的问题来看，有些是长期积累下来的问题，有些是改革开放中出现的新情况、新问题，这些问题不解决将影响整个国民经济的运行，而要解决这些问题单靠一二项政策又无济于事。因此，全方位的构建政府支持和保护农业体系显得尤为重要。

三、政府支持和保护农业的指导思想和原则

政府支持和保护农业是一项巨大的系统工程，涉及到经济管理、社会管理、生态管理等方方面面，需要确定一个适应社会主义市场经济发展需要、总揽全局的指导思想。我们认为这个指导思想应该是：根据党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制的决议》精神，立足我国国情，把重农政策和坚持农业的基础地位作为一项基本国策认真加以实施，从“引导、支持、保护、调控、服务”等五个方面加强政府对农业经济干预的力度，促进农业的发展；坚决扭转过去长期形成的重工轻农、重比较利益轻社会效益的思想倾向，迅速实现由以农业养哺工业到以工业反哺农业的战略转变，走“以工补农，以工建农，以工带农”以及全方位支持和保护农业的路子。具体说来必须遵循以下原则：

1、产业基础原则。农业作为国民经济基础的地位，不应仅仅在口头上得到确认而应真正在思想上形成共识，在政策上得到体现，在行动上得到贯彻。要根据江泽民同志关于《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的讲话精神，把加强农业作为国民经济发展的首要问题，制定计划首先安排好农业，研究政策优先考虑农业，真正按照“农——轻——重”的产业序列，科学地处理一二三产业的关系；在制定其它产业发展政策时要考虑农业这个基础的承受能力以及其对农业发展的利弊影响，下决心调整国民收入分配格局，在项目安排、发展取向、资金投放上对农业实行倾斜政策和保护政策，确保农业发展的需要。

2、社会效益与经济效益相结合，重在社会效益的原则。世界上各类产品中，只有农产品，特别是粮食才能保障人类生存的基本需要，科学发展到今天还没有任何科学技术能替代农业以一种非农方式生产食品。农业的这种特殊属性决定农业无可推卸的社会责任；在市场经济条件下，农业也和其它产业一样，要讲经济效益，但在经济效益和社会效益的天平上，应该重在社会效益。尽力把社会效益和经济效益结合起来，要在社会效益充分实现的前提下，尽可能求得经济效益的最大化，决不能以牺牲农业的社会效益来换取工业及其它产业的近期利益。就一个经济区域来说，“搞农业吃亏”这个“亏”是理所应当吃的；就全国来说，对这个“亏”应采取经济手段予以“熨平”；要以必要的经济补偿为代价来确保农业社会效益的实现。这一原则必须在财政政策和各项经济政策上得到体现。

3、可持续发展的原则。农业的可持续发展，就是在成功运用和管理各种农业资源，以满足不断变化的人类需要的同时，保持和提高环境质量与保护自然生态，从而达到生产效应与生态效应相统一，实现农业经济长期、持续、稳定发展的目的，这是现代农业发展的一个战略性问题。在制定农业保护政策时，要立足这个战略高度，从控制农村人口增长、提高人口素质，加强土地、水源、森林、牧场等自然环境的保护与管理，防止农耕技术上对生态、土质、气候的破坏等方面进行综合治理，不断增强农业的发展潜力。

4、科教兴农的原则。农业的根本出路是提高资源的利用效率，提高农业投入中的科技含量，提高农业劳动者文化和科技水平。一句话就是要采取科教兴农的方针，实现农业增长方式的转变。国内外的实践证明，农业发展靠科技，科技进步靠人才，人才培养靠教育。必须强化政府行为，统一规划，积极推行农科教结合，更好地把农业、科技、教育等部门的力量组织起来，合理运用有关方面的技术、设施、资金，统筹实施农业综合开发和扶贫开发，尽力把科学技术转化为现实生产力，提高农业和农村经济发展的整体效益。

5、矢向一致、协调配合的原则。对于农业的保护，应该来自各个方面，有经济性的保护，又有行政性的保护；有政府行为的保护，又有政府组织引导下的社会性保护；有价格保护又有非价格保护。这些保护政策的制定和保护行为的实施，都必须围绕振兴农业和农村经济为中心，以国家对国民经济的宏观调控的政策意向为目标，统一矢向，协调行动，发挥互补效益，形成一种有机结合、自成体系的支农机制，提高支农护农效率，使维护农业这个国民经济基础的要求，在政府各部门乃至社会各界的工作中得到落实。

四、建立市场经济下国家对农业支持和保护的政策体系。

如上所述，支持和保护农业是一项全局性、综合性的工作，不是某一单项政策和某一特定部门的努力能奏效的，必须综合运用有关各项政策措施，其中包括财政金融性的保护政策、调控和服务性保护政策、市场性保护政策、社会保障性保护政策、法制性保护政策等等；从而建立起一个具有中国特色的农业保护的配套政策体系。要建立这样一个保护体系，首先必须明确农业保护的具体内容，即：保护什么？从哪些方面进行保护？参考当今市场经济国家的农业保护经验，结合我国农业的实际情况，我们认为对农业的保护主要应体现在以下五个方面：一是保“地位”——农业的产业基础地位；二是保“命脉”——水利等农业基础设施；三是保“屏障”——森林、草场等生态环境；四是保“要素”——主要是耕地、劳力、技术、农用生资等；五是保“市场”——农产品价格、销路等。根据以上的保护内容，特提出如下对农业的支持和保护政策：

1、对农业的宏观调控和服务政策。

政府必须加强对农业的领导。“领导就是服务”，就是为农业的发展创造有利的条件。在社会主义市场经济体制下，政府应该转换自身职能，遵循价值规律，搞好对农业经济的调控和服务。

（1）建立和健全政府宏观调控机制，促进地方政府行为合理化。

除在行政管理上实行目标责任制即农业的省长负责制外，应该综合运用法律、经济手段调节地方政府的投资行为。首先，政府在制定经济发展计划时要充分考虑农业的承受能力，保持经济的适度增长。其次，在加快市场建设的基础上，通过价格、利率、税率、补贴等经济参数，来保证政府行为的有效性。

（2）深化土地产权制度改革，重塑市场的微观主体。在市场经济条件下，首先，要明确土地的集体所有权，强化农民对土地的经营使用权，确认和肯定农户独立的经济利益，充分尊重其自主经营权。其次，建立土地有偿流转制度，实现土地同劳动、资金、技术等市场要索的优化组合，促进适度规模经营。第三是拍卖“四荒”的长期使用权，实现农村集体资产的价值化。

（3）建立和健全农村社会化服务体系，提高农民进入市场的组织化程度。①信息服务体系。各地政府要切实转变职能，利用其综合管理部门信息灵的特点，加强对农产品的市场分析和预测，及时为农民提供农产品、农用生资、科学技术等方面的信息指导，减少农民的预期误差，更好地引导和组织农民面向市场，搞好农产品的生产。②科技服务体系。改革农村科研体制，建立农业科研和技术推广机制，形成自上而下全方位、多层次的科技推广网络；还可尝试用企业办科研、科研办企业的方式加快农业科技成果的转化和推广。③产前产中产后服务体系。进一步加快农村社会化服务的市场中介组织建设，可尝试组建农民自主自律性的合作经济组织如农协、农村合作社等，并使之产业化、社会化。产业化经营就是以国内外市场为导向，以提高经济效益为中心，对当地农业的主导产品和支柱产业，实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理，把产供销、贸工农、经科教紧紧结合起来，形成一条龙的经营和服务格局。

2、财政支农政策。

（1）要建立和完善以国家财政资金为导向，以集体和农户投资为主体，以利用外资和吸引社会资金为补充的、多元化、多层次、多渠道的农业资金投入机制，实行财政资金与其它资金相结合，直接投入与间接投入相结合，有偿投入与无偿投入相结合，从而全方位地加强对农业的资金支持。首先，国家财政支农资金要严格按《农业法》的要求落实，必须保证支农资金的增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度，要提高财政支农支出占国家财政总支出的比重。其次，要按照分税制的原则，进一步合理划分财政支农事权和支农范围，中央财政支农资金应以稳定农业生产为出发点用于全局性的生态保护、国土整治、农田水利、交通运输、农业科技、教育推广体系、大型骨干农产品商品基地、全国性农产品储备调节体系建设、大江大河治理以及“丰收计划”、“星火计划”等实验项目。地方财政则主要承担着本区域内单个农户和社区所无法承担的农业发展项目资金，如区域性农田水利工程建设，农产品基地建设、区域性农业教育、科研及其推广体系。第三，要充分利用财政资金投入的“配套”机制，调动各级政府支农的积极性。第四，采取财政贴息、低息、定项定额补贴、税收优惠等方式，引导社会资金及外资对农业的投入，要引导国内外大型企业对农业投资。

（2）改革和完善农业税收制度，制止三乱，减轻农民负担。要继续执行中央提出的稳定农业税负担的政策，农业及农村方面的税收应着重源泉控制征收，不应多设、乱设关卡，以免防碍农村商品流通。要大力治理农村“三乱”，坚决制止各种非法收费，对少数确有必要保留的收费项目，应该通过正式立法手续，转为正规地方税收，进行规范化的征收管理。农村整个非税方面的负担务必控制在中央规定的5%限度以内。值得特别指出的是，农村税收的征管工作，一定要坚持依法办事，就实有税源征税，不得采用摊派和包税的形式征收。

（3）调整和优化财政支农资金结构，保证重点倾斜投入。①加大农业基础设施建设的投入，改善农业生产条件，增加农业发展后劲；②增加农业的教育、科技投入，提高农业经济增长中的科技含量，发展“二高一优”农业，大力支持农村科研教育、科技队伍建设和科技推广网络建设，使农业经济增长的科技含量由现在30%提高到50%；③重点支持农村社会化服务体系建设，解决小生产与大市场的矛盾。

（4）加强支农资金的管理，切实提高资金的使用效益。①首先，要对多渠道筹集的支农资金实行财政统一管理，对投资进行总量控制、总体规划、择优投放，引进竞争机制，进行项目招标和投标，提高资金使用效益。第二，要成立专门的监督检查机构，定期对农业资金的落实、使用情况进行大检查，发现问题及时解决。②发挥财政信用的作用，提高财政支农效益。要大力加强财政信用支农项目资金目标管理，搞好项目可行性研究、论证、跟踪问效、到期回收工作，切实提高资金使用效益。

3、农业信贷政策。

（1）实行倾斜的信贷政策，保证农业信贷投入逐年稳定增长。国家在安排国民经济计划时，应确定农业信贷占国家信贷总规模的合理比重及额度，农业贷款的增长幅度，应略高于国家信贷总规模的增幅。农业银行在商业化进程中应坚持服务农业的指导思想，做到“转轨不转向”，实施信贷向农业倾斜政策。国家应努力改善农业银行的经营环境，通过政策倾斜，鼓励农业银行为农村经济发展筹措更多资金；同时要加强金融机构管理，严格控制非支农金融机构吸储部门向农村延伸，防止农村资金外流，对城市商业银行在农村抽走的资金，中央银行可通过办理特种存款或发行农业债券等形式筹集起来，转贷给农业及农村金融组织，以保证农贷资金来源。通过上述措施必须保证国家每年新增国家银行贷款中必须有10%以上用于农业生产。

（2）采取利率倾斜政策，对农业贷款实行优惠利率。必须改变长期以来，农业贷款与工业、商业贷款的利率基本上无差别的做法，逐步推行有选择性的低利率政策，对那些从事关系国计民生的大宗农产品生产的农户提供必要的低息贷款。

（3）深化农村金融体制改革，促进农业发展。现在，农民普遍反映农村信用社贷款利率过高，人民银行为信用社规定的利率上浮幅度高于其它商业银行，过高的利息负担农民无法承担。因此，首先要改革农村金融管理体制，用立法手段明确信用社为农民群众自己的合作基金组织即公益法人，中央银行对其提存款准备金、再贷款利率实行优惠政策；国家应对其实行免税政策。其次，扶持成立农村合作基金会，为了扭转目前我国农村集体财产财务管理混乱，管好用好集体积累和再积累，要成立农村互助合作性的基金组织——农村合作基金会，组织资金在内部会员之间流动使用，不向社会放贷。国家应在金融政策上予以扶持，给农村合作基金会一个明确的定性，维护其存在的独立性和合理性。

（4）充分发挥政策性银行的支农功能。①进一步完善政策性银行的代理机制，农副产品收购资金实行封闭式管理，尽快建立农业大区和商品粮基地农业发展银行的分支机构，逐步消除农业银行的代理弊端，确保农业发展银行管理自如、调度灵敏、有效运行，更好更快地扶持农业发展。②充分发挥农业发展银行、开发银行在国际、国内资本市场的筹资功能，引进国外低息贷款，发行农田水利建设、中低产田改造、商品粮基地建设等各种重点建设债券，支持农业发展。

（5）改革农行贷款的投放方式，做好农业综合开发资金的配套工作。农业综合开发对增强农业的综合生产能力起了很大作用，但在运行过程当中还出现一些问题：问题之一就是农业银行1∶1的配套资金不落实，到位时间滞后，这就需要财政、银行、农业等职能部门协调好，改变农行贷款的投拨方式，在时间和计划上使农行配套资金与农业开发项目同步，农业贷款计划应与项目计划审批同时下达，保证资金随项目走。

4、农产品市场保护政策

（1）建立和健全农产品和生产要素市场。要在广大农村建立和健全包括农产品、农用生产资料、资金、土地、劳动力、技术和信息等市场，充分发挥价值规律的作用，使得物尽其用，货畅其流，人尽其才。要通过制定各种市场法规，维护市场秩序，规范市场行为，消除市场割剧，防止不正当竞争，使得各种要素能够优化组合，以形成区域布局合理、全国统一的多层次、多功能的农产品市场和生产要素市场。

（2）积极培育市场中介组织，提高农民进入市场的组织化程度。一是要继续发挥供销合作社和信用社在农村经济中的重要作用。二是要积极发展河南等地“农协”一类的农民自主自律性的经济组织。农协应坚持“民办、民营、民受益”的原则，以系列化服务和增加会员收入为宗旨，以开展专业性技术、经济互助合作为基本内容和活动方式。从而能提高农民自我服务、自我管理的组织化程度，促进农科教、贸工农一体化，促进一家一户的小生产与社会化的大市场的衔接，为农民走向市场创造条件。国家应尽早尽快出台有关这方面政策和法律，鼓励和扶持其发展。

（3）对农产品实施价格保护，保障有效供给和农民收入稳步提高。1993年，我国已制定了全国9种主要粮食作物的收购保护价。从保护价的实际运行来看，主要存在两个问题：一是粮食保护价过低，没有起到应有的作用。再就是保护价格范围过窄，仅局限于粮食收购，棉油等主要农产品未包括在内。因此有必要重新制定和进一步完善价格保护政策，使其真正起到保护农业的作用。具体措施：①通过科学合理的方法确定保护价。参照国际惯例，保护价一般应以过去五年平均市场价格为基础，保护补偿生产成本，并有适当利润。由于我国市场发育不全，价格形成机制扭曲，还应根据市场情况调节保护价；当市场价高于保护价较大时，应相应提高保护价，使其达到市场均衡价格，在条件成熟，国家财力允许时，使保护价向支持价格过渡。②将保护价的执行范围扩大到粮、棉、油等主要农产品上，调动农民的积极性。③在实行保护价的同时还必须做好两项配套工作。第一、进一步完善中央和省两级为主的多层次的主要农产品的储备体系和风险基金制度，有效平抑市场价格，扩大农产品风险基金的征集范围，增强宏观调控的物质基础，还可考虑将地方政府调控粮食市场的职能集中到中央。第二，整顿农用生产资料的流通秩序，减少流通环节，严格控制农用生资的价格，降低农业生产成本，相应稳定农产品价格。

第三、改革补贴机制，将价差性补贴改为调控性补贴，将普通性补贴改为特殊性补贴，将混和性补贴改为纯政策性补贴。

（4）完善主要农产品的期货市场，发挥其套期保值功能，规避市场风险。发展和完善期货市场是解决农产品市场风险的较好途径。目前，我国从事期货交易的主要是大型购销商、机构投资者和粮食企业，而农民基本上未参与。国家要采取扶持政策，鼓励、支持农民进入期货市场，要加大宣传力度，向农民普及期货知识，成立专门的农产品期货经纪商，要明确代表农民利益的农协作为经纪商，将农民组织起来，将分散的农业商品，聚合成一定规模，使之学会用期权交易锁住农产品价格，分散风险和保护自己，提高自身的竞争能力和生存能力。

5、农业保险政策。

（1）建立农业保险体系，防范自然风险。第一、成立政策性的农业保险公司，在业务上接受“人保”的指导，农业保险公司作为政策性的保险公司属于政府经办机构，实行单独立帐，独立核算，逐步建立以县级核算为基础，总公司和省、地、县四级专项风险基金为纽带的农村社会保险组织。第二、国家财政对其实行保费补贴和免税优惠。对于经营主要农产品保险发生政策性亏损，由国家财政适度保费补贴，国家对经营此类项目的保险实行免征营业税，经营其它商业性保险产生的盈余留用，以丰补欠。第三、多渠道筹集保险经费。就我国目前的财力来看，政策性亏损补贴完全由财政负担是不现实和不可能的。要本着国家、集体、个人共同负担的原则筹集保险基金。政府帮助农民承担10－20%的农业保险费及部分保险责任。建议国家在城镇开征社会保障税附加，专门用于农业保险，以工补农。从中央、省、县的农业风险基金和政府各项救济款中提取大部分作为保险经费；农民个人再负担一小部分。第四、进行农业灾害保险立法。通过立法，明确农业保险的性质、经营形式、组织体制等，规定必须开办和投保的险别、险种以及保险责任、保额、费率，对于关系国计民生的重要农产品全部实行法定保险。在此基础上允许各级政府根据本地区经济实力和客观需求，实行不同项目、不同标准的强制保险。第五、对农业保险实行行政保护。农业保险的政策性，决定其保险职能必须专司，不能引入竞争机制，各级政府必须明文规定农业保险不允许竞争。第六、建立农业保险体系应遵循的几个原则：①以投入成本作为确定农作物保险的基础。②农业保险费率厘订要以灾害损失率为基础，不能因农民负担能力不高而随意降低费率。③坚持互助合作、同舟共济、稳步发展的原则。④实行大面积长期性强制保险原则。

（2）阶段性、区域性地推进农村保险事业的发展。在条件成熟时，可将农业保险由主要对农产品保险推向农村社会全面保险。首先，以社区为基础建立医疗、养老、失业、家庭财产、人身和生产经营多方面的社会保险，形成农民生活保险安全网。其次，按经济发展水平的不同情况，采取不同的保险措施。对于贫困地区，主要致力于扶贫救济，优抚安置；而对于中等发达地区，社会福利由分散供养向集中供养转化，广泛建立各种互助储备金、风险金；对于发达地区，社会福利实行产业化，大力发展福利生产。

6、耕地及农业基础资源保护政策。

首先、要制定和完善耕地保护法。尽快制定《土地保护法》中的耕地保护细则，或者另外制定一部《耕地保护法》，确定人均耕地的警戒线，使得耕地保护有法可依。其次、在全国范围内划分基本农田保护区，任何单位和个人不得随意占用、征用。对于非农田保护区内地耕地占用、征用也要严格控制，要进一步提高耕地占用费的征费标准，或者应以开垦一块荒地的代价来征用同面积的耕地。第二、采取综合措施，提高耕地质量。尤其在改善土壤生态环境，提高耕地质量上下功夫。第三、大力开发后备耕地资源。开发荒山、荒滩、荒地，改造中低产田，加大科技投入，提高资源的利用率，积极发展节水农业和生态农业，以促使农业走上持续健康发展的轨道。

在耕地保护的配套政策方面主要有叁点：一是坚定不移地实行计划生育政策，严格控制人口过快增长，缓和人口增长对耕地造成的压力。二是要建立起符合经济规律和中国国情的经济发展模式，防止经济发展过度地侵占耕地资源。三是强化保护农用生产资料，生态环境的限制性、约束性的财政手段，如征集土地占用补偿费和育林基金，制定小流域治理的奖惩措施。

除耕地外对于农业其它基础资源如水源、森林、草场、渔场等，我国也都已制定了专门的法律如《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国环境保护法》等，在这方面法律体系还是较完备的，但大多数法律执行情况不够好，有法不依、执法不严、违法不究的现象屡见不鲜，最终导致我国农业基础资源稀缺程度严重，生态环境进一步恶化，因此要在以下两方面做工作：第一，继续健全和完善农业基础资源保护的法制建设。首先是对现行的一些实践证明行之有效的政策可上升为法律；其次是针对当前实际工作中出现的新情况、新问题，重新制定一些法规。第二，必须加强执法力度。首先，要定期进行农业基础资源有关法律的执法大检查，一年一次或几次，形成制度，要象三大检查那样坚持下去。其次，对违法的单位和个人严惩不贷。要抓住一、二个违法典型实行“严打”，加强守法的自觉性，轻则进行批评教育，重则行政处罚，经济制裁乃至法律制裁。第三要发挥舆论的监督作用，对违法事件予以“曝光”；要加强法律宣传，普及保护农业资源的法律知识，提高广大群众特别是农民群众扩农、护林、护水、护土的法律意识，通过订立乡规民约发挥农村一些社团的作用，对农业基础资源进行社会性、强制性的保护。农业资源的保护除了用法律手段外还可以采取经济、行政和科技等综合的手段。第一、充分运用投资、信贷、价格、成本、利润、利息、税收等经济杠杆调节各种利益关系，促进经济发展与农业资源保护相协调等。第二、把农业资源的保护列入各级政府的行政考核项目，实行行政首长负责制。用行政手段把农业资源的保护落到实处。第三、依靠科技进步，用新的技术手段来保护和节约农业资源。

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