中美军队参与应急管理的比较分析
□王宏伟
（中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）
摘要： 在人类迈向后工业社会的进程中，重大突发事件多为非常规事件，具有高度复杂性与高度不确定性，彰显了军队参与应急管理的必要性。由于政治制度与行政体制不同，中美两国军队参与应急管理在目的、空间与条件、限制因素、面临挑战等方面存在较大的区别。其根本原因在于政治制度和军队的宗旨不同。由于后工业社会的非常规突发事件应对需要具备更强的灵活性、响应性和适应性，所以无论是对中国军队还是美国军队参与应急管理都提出了严峻的挑战。目前，在我国军队管理体制和行政体制双重改革的背景下，应在坚持党对军队坚强领导的同时，汲取美军参与应急管理的经验，进一步提升军地协同应对非常规突发事件的能力。
关键词： 美国军队；中国军队；非常规突发事件；应急管理；军地协同
人类进入后工业社会后，全球重大突发事件呈现出高发、频发的态势，且表现出高度复杂性与高度不确定性的特征，对以处置常规突发事件见长的各国政府提出严峻的挑战。为了有效捍卫民众的生命、健康与财产安全，中美两国军队均会在各自国家和国际巨灾救援中参与应急管理。作为管理暴力、遂行特殊政治任务、维持政权稳定的核心力量，军队通常是应对重大突发事件的最后一道屏障。但是，中美两国政治制度与行政体制不同，军队参与应急管理也存在明显的区别。对中美两军参与应急管理进行比较研究，有助于我国取长补短和扬长避短，更好利用军队非战争军事行动力量，提升应对非常规突发事件的能力。
一、美军和应急管理
美国是一个联邦制国家，各州是享有主权的政治实体。立国之初，为了体现权力制衡、防止集权的思想，美国宪法赋权各州，使其负责各自的公共卫生及公共安全事务。美国的突发事件响应次序是自下而上的，只有在各州无力应对公共安全风险的情况下，联邦政府才有可能宣布该州进入紧急状态并予以援助。联邦制的国家结构及其独特的应急体制对美军的参与起到了巨大的约束作用。回顾历史，美军参与应急管理的制度演进可被分为以下四个阶段：
（一）单一任务阶段（1776-1865年）。立国之初，美国联邦政府和军队的规模都很小，因为联邦维系一支庞大的常备军被认为是“危险的权力行使”方式。军队参与应急管理会被看作是对社会的权力扩张，因而受到民众的强烈反对。不仅如此，军队参与应急管理会受到自身能力的制约。美国幅员辽阔，小规模的联邦军队分布广泛，比较分散，难以快速地向灾区集结。此时期，美军只承担平息国内暴乱的任务，而与灾害管理无缘。
（二）地位边缘阶段（1865-1979年）。美军正式走上应急管理舞台是在内战结束之后。国会通过立法，赋予军队执行非战斗任务的职责。在此后相当长的历史时期内，美军一直处于应急管理的边缘位置。在19世纪后半期，美军参与了火灾、洪水、龙卷风、传染病、蝗灾等灾害的救援行动，其主要角色仅限于提供后勤服务，即从国会获得救灾拨款后，采购救灾物资并向灾区运送。美军参与还有一条禁止触碰的“高压线”：根据1878年《武装部队法》（Posse Comitatus Act）规定，陆军和空军被禁止开展执法行动，否则，总统就可能被弹劾。
20世纪初，美国工业化进程快速推进，释放出了农业社会前所未有的巨大风险，不断挑战并超越各州政府的应对能力，于是，公众要求联邦政府干预救灾的呼声日高。此时，红十字会在救灾中异军突起，占据了主导地位，而美军的参与受到军民关系的局限，依旧主要负责后勤。“一战”爆发后，美军将主要精力放在应战方面。战争结束后，美国于1934年出台《洪水控制法》，授权陆军工程师部队设计、兴建防洪工程。不久，“二战”的爆发再次使美军无暇他顾，在救灾中继续充当辅助红十字会的“配角”。
“二战”结束后不久，美苏两个超级大国陷入冷战对峙中，美军的主要任务是应对苏联的核打击。当重大灾害发生且地方、州政府无法驾驭时，军队会偶尔参与应急救援。例如，1969年，飓风“凯米莉”袭击了墨西哥湾，造成严重人员伤亡与经济损失，随后美军出动直升机进行救援，转移、疏散民众，协助清除废墟、打通道路并提供食物、水和药品等物资。从总体上看，美军在冷战的大部分时期主要聚焦于应对军事威胁，而非管理灾害。
（三）全面拓展阶段（1979-1992年）。1979年，美国发生三里岛核电站泄漏事故，举世震惊。当年，美国成立联邦应急管理署（FEMA），专门负责灾害管理。同时，国会通过《联邦灾害救助法》修正案，并将其更名为《罗伯特·T.斯塔福灾害救助法》，授权美军参与国内救灾的各项行动，包括清除废墟，打通道路，搜救，医疗急救，提供食品、水及其他必需品，传播公共信息，卫生及安全措施援助，向州及地方政府提供有关灾害管理与控制的建议，等等。
生物分离法的本质是附着在滤料介质中的微生物在适宜的环境条件下，利用有机成分作为碳源和能源，维持其生命活动，并将有机物分解为CO2，H2O无机盐和生物质等；该法具有成本低、无二次污染、净化彻底等优势，可处理质量浓度低于5000 mg/m3且不含具有生物毒性的物质的VOCs气体。
冷战的结束造就了美国在全球无出其右的军事优势，军队应对战争威胁的压力骤减。20世纪90年代初，美国接连遭遇严重飓风等突发事件的重创。由于FEMA指挥救灾不力，布什总统动用军队救灾并迅速控制住局面。军队救灾的快速、高效与FEMA的无所作为形成鲜明对比，于是，美国国内曾一度出现一种呼声：取消FEMA，由军队负责联邦的灾害救援。后来，在外界压力下，FEMA进行了脱胎换骨式的自我革命，才平息了公众的质疑。
（四）应急与应战融合阶段（1993年后）。1993年，美国在摩加迪沙的维和行动受挫，迫使美军进行反思。当年，在汲取教训的基础上，美国陆军《作战纲要》中提出“非战争军事行动”（Operation Other Than War）的概念，因为和平与战争的界限在冷战后出现模糊化，军队要学会以军事力量的非军事应用来维护国家利益。美军非战争军事行动有国内与国外双重维度。国内任务主要包括：（1）“对民事当局的一般支持”，即应对罢工、自然灾害以及开展搜救；（2）对民事执法机构提供军事援助，如平息骚乱、保护关键基础设施、禁毒、反恐、执法支援培训等。国际任务主要包括：（1）国际人道主义援助，如国外灾难救援等；（2）国家援助与平等支持；（3）非战斗人员撤离；（4）和平行动；（5）显示力量行动；（6）支持（他国）抗争[1]。“非战争军事行动”概念的提出标志着美军将应急与应战加以融合的开始。
“9.11”事件后，美军配合警察、消防和医疗部门，在世贸中心和五角大楼两地展开救援工作，同时加强空中警戒，保卫关键性政府设施。大规模恐怖袭击的威胁促使美国政府改革安全体制，出台《反恐怖主义法》《国土安全法》，成立国土安全部并将FEMA并入其中。军队借此机会扩展自身在应急管理中的角色范围，设立北方司令部，专司本土安全，负责配置可用于应急处置的军事资源。
陈胜性急，加上比其他人多喝了几杯，急不可待地把早已打好腹稿的段子抖了出来，讲的是某父亲带儿子去洗澡，地滑，儿子快滑倒时一把抓住父亲男根才没倒下，父亲虚惊一场后对儿子说：幸亏来的是我，要和你妈来非摔死你不可！
2005年8月，美国墨西哥湾沿岸遭受“卡特里娜”飓风的袭击，损失惨重。在路易斯安那州和密西西比州，国民警卫队和现役部队再显身手：出动直升机实施搜索、救援行动，派出车辆、对受灾严重的新奥尔良会议中心、“超级穹顶”体育场实施疏散，组织运输救援物资、清理废墟，恢复交通设施和通讯网络，在新奥尔良市开展拉网式搜救。在此救援中，行动迟缓的FEMA又一次被卷入舆论漩涡，“军队主导救灾”的呼声再起。此后，美军参与了多次重大突发事件的应对行动，如墨西哥湾漏油事件、密西西比河洪水、乔普林龙卷风、“桑迪”飓风、“哈维”飓风等，彰显了强大的应急能力。
从世界范围看，一个国家的发展能否赢得主动，越来越取决于国民素质特别是劳动者素质；从国内情况看，落实新发展理念、实施创新驱动发展战略，加快建设一支知识型、技能型、创新型产业工人大军至关重要。因此，要扎实推进产业工人队伍建设改革。各级工会要推动完善产业工人技能形成体系，改进技能评价方式，畅通产业工人发展通道，加快职工科技创新成果转化，推动产业工人的政治待遇、经济待遇、社会待遇的提升，加快造就一支有理想守信念、懂技术会创新、敢担当讲奉献的宏大的产业工人队伍。
综上所述，美军参与应急管理呈现出角色扩张的态势：第一，行动内容不断扩张，从最初的提供后勤支援到后来的多样化行动，这反映出美军不断从应急管理的边缘走向核心；第二，地理范围不断扩张，从以国内应急救援为主到国内外应急救援并重，这反映出美军寓军事考量于民事救灾行动的战略意图；第三，管理对象不断扩张，从平息暴乱、自然灾害救援拓展到恐怖袭击应对，这反映出美军参与应急管理的全风险特征。
二、中国军队和应急管理
（一）政治制度的限制。西方民主制度设计的一个基本理念就是对掌握暴力的军队进行制约，以防止暴政与独裁的出现。历史上，美国是英国的殖民地，其政治文化深深打上了盎格鲁—撒克逊传统的烙印。“它制造了在和平时期对军队，尤其是陆军的一种厌恶和怀疑。这种厌恶主要因17世纪英国的经历所造成。在17世纪40年代克伦威尔时期及其之后，英联邦的陆军被用来镇压国内政权的政治反对派。当1688年恢复君主制时，解决‘光荣革命'的条文之一是，在和平时期禁止在英国的土地上具有常备陆军，以避免军事手段再次出现于平民生活中”[12]。美国《武装部队法》的出台就与此相关，因而美军参与本属于民事事务的应急管理受到限制不足为奇。
（一）临机参与应急管理阶段（1927-2003年）。作为人民子弟兵，人民军队自1927年诞生后，始终都以全心全意为人民服务为宗旨，是解民危难、赈灾抚恤的重要力量。“他们关心人民，爱护人民，当人民群众有困难的事后，必定竭尽全力予以帮助。遇到地方上发生水、火灾害，自能全力救助”[3]。在革命战争时期，人民军队在应急管理中扶危济困、解民倒悬的行为密切了军民关系，为我党夺取全国政权奠定了坚实的民意基础。
新中国成立后，我国宪法、国防法以及防震减灾法、防洪法等单灾种法律都赋予军队处置突发事件的重要使命。特别是，当重大突发事件超越了地方政府应对能力时，军队更是扮演了无可替代的角色。例如，1966年3月8日，河北邢台地区隆尧县发生6.8级地震，造成严重的人员伤亡与财产损失。震后，周恩来总理亲赴灾区指导抗震救灾工作，要求：“由军队和地方组织统一的救灾指挥部。凡是参加救灾的党政军、医疗卫生部门，由救灾部队统一指挥。”[4]同时，后方支援机构设在石家庄驻军机关，由军长挂帅，邢台和石家庄专区各有一名副专员参加。在这一阶段，军队参与了1963年华北特大洪水、1966年邢台地震、1976年唐山地震、1987年大兴安岭火灾、1998年长江、松花江-嫩江洪水等突发事件的处置，完成了许多急难险重的任务，彰显了人民军队的本色。
计算采用SATWE，程序中选择按中震（大震）不屈服进行结构设计。验算时，水平地震影响系数最大值按中震取值（2.8倍小震=2.8×0.04=0.112），不考虑地震组合内力调整，荷载作用分项系数取1.0，组合值系数不变，材料强度取值标准值，抗震承载力调整系数1.0。底部加强区墙肢按中震不屈服及多遇地震（一级）分析结果的较大值进行设计。验算表明主要墙肢在此种工况下不出现整体受拉情况，保证了墙肢抗剪的有效性。
（二）制度化参与国内应急管理阶段（2003-2012年）。“非典”发生后，我国以“一案三制”为核心，着手构建现代应急管理体系。中央军委参谋部成立应急办，协调军队参与应急管理活动，军队成为国家应急救援队伍体系的重要组成部分。2005年6月，我国公布实施了《军队参加抢险救灾条例》，将军队长期以来参与抢险救灾的经验以法规的形式固化下来，使军队应急有法可依、与法有据。2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》也赋予了军队应对突发事件的主体地位。其中的第十四条规定：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作。”在这一阶段，军队参与了2003年“非典”、2008年南方暴风雪和汶川地震、2010年玉树地震和舟曲泥石流等重大突发事件的应急管理活动，发挥了主力军和突击队的作用。进入新世纪后，中国军队积极参加国际维和、海外护航、国际救援、护侨撤侨等行动，参与海外应急管理的维度开始显现，但其制度化、法治化水平还有待提升。
（三）全面制度化参与阶段（2012年至今）。党的十八大以后，中国安全管理体制发生重大变革。军队在向打仗聚焦的同时，继续承担参与应急管理的使命，以抢险救援锤炼部队的作战能力。2015年，我国发布的《中国的军事战略》白皮书将“应对各种突发事件”和“抢险救灾”作为中国军队的重要战略任务，并提出遂行抢险救灾等非战争军事行动任务是“新时期军队履行职责使命的必然要求和提升作战能力的重要途径”，明确要“把非战争军事行动能力建设纳入部队现代化建设和军事斗争准备全局中筹划和实施，抓好应急指挥机制、应急力量建设、专业人才培养、适用装备保障以及健全相关政策法规等方面的工作。促进军队处置突发事件应急指挥机制与国家应急管理机制协调运行，坚持统一组织指挥、科学使用兵力、快速高效行动和严守政策规定”。在非战争军事行动的视角下，军队参与应急管理是推动军民深度融合、实现强国梦与强军梦统一的重要举措。为了实现强军兴军的目标，中央军委于2015年颁布了《军队基层建设纲要》，按照平战一体的原则，对军队战斗精神培育、形势战备教育、落实战备制度、组织战备演练、加强战备管理等提出明确要求，以确保部队随时可以遂行作战和非战争军事行动任务。
对有限元模型的墩柱顶部进行循环往复位移加载，通过建立一个参考点，耦合墩柱顶部表面沿墩柱截面的长边方向进行单方向的位移加载，位移加载控制为0.10%、0.20%、0.30%、0.50%、0.75%、1.00%、1.50%、2.00%、2.50%、3.00%、3.50%、4.00%、4.50%、5.00%、6.00%、7.00%[18]，如图6所示.通过对墩柱上表面施加压强荷载，模拟墩柱实际承受的恒载.墩柱的轴压比为0.2.预应力钢筋的预应力通过对钢筋定义膨胀属性、施加温度场模拟，膨胀系数为0.0001，温度场降温9 ℃，由预应力产生对墩柱的轴压比为0.05[19].
随着国力与军力的不断增强，中国开始向世界舞台中央迈进。中国军队参与应急管理的任务与维度得以空前拓展，联合国维和行动、国际人道主义救援、跨境反恐等行动呼唤着健全、科学、兼容、配套的应急法律体系。2015年7月1日颁布并实施的国家安全法第十八条规定：“……开展国际军事安全合作，实施联合维和、国际救援、海上护航和维护国家海外利益的军事行动，维护国家主权、安全、领土完整、发展利益和世界和平。”2016年1月1日开始实施的反恐法第七十一条第二款规定：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队派员出境执行反恐怖主义任务，由中央军事委员会批准。”在新一轮军改中，中央军委联合参谋部作战局成立了海外行动处，负责筹划、准备与实施军队遂行海外非战争军事行动任务。
参与应急管理是我国军队的优良传统，是军队支援地方建设、密切军政军民关系的必然要求。随着时代的变迁，我国军队参与应急管理向着更加制度化、法治化、国际化的方向迈进。在这一阶段，我国军队参与了2013年雅安芦山地震、2014年云南鲁甸地震、2015年“长江之星”客轮沉没和天津港爆炸、2018年金沙江和雅鲁藏布江断流、2019年响水化工厂爆炸等重大突发事件处置。
三、两国军队参与应急管理的必要性分析
与农业社会简单而确定的风险不同，工业社会、后工业社会面临的风险是由低到高，愈发复杂和不确定的。所以，我们需要从工业社会开始，研究军队参与的必要性问题。
（一）作为辅助角色的军队参与。进入工业社会后，随着科学技术在战争中的不断应用，军队的专业化、职业化水平得到大幅度提升，军与民之间基于分工而变得界限清晰。应急管理属于民事事务，而非军事事务。由于工业社会的风险是低度复杂、低度不确定的，政府作为马克斯·韦伯所设计的官僚制组织，基本上可以有效应对各类突发事件。偶尔突发事件风险在影响范围、演进的速度与危害程度上超越民事部门的应对能力。这时，军队以协作者的角色参与政府主导的应急管理。
在工业化发展进程中，各国往往将最新科学技术成果应用于军事领域，新军种或兵种以及新装备不断出现，使得军队在应急管理中的作用与能力不断得到彰显。1927年，美国新成立的陆军航空兵部队参与了德克萨斯龙卷风灾害救援，用飞机快速运输物资和伤员。“二战”期间，战争催生的诸多军事技术被用于应急管理，如无线电探测技术被应用于天气研究、预警和灾害救援。由于政府应对能力很少被灾害透支，对军队而言，参与应急管理是一种辅业。
战争引发军事紧急状态或曰军事危机，重大突发事件引发民事紧急状态或曰民事危机。二者虽然诱因不同，但具有高度的情境相似性，这主要包括：“物理或通信设施的损坏或灭失；群死群伤，人们无家可归；国家的正常运行被打乱；世界媒体的报道与相关政治家、广大公众的关注”[5]。民事紧急状态契合平时军队所训练和为之准备的军事行动情境。此外，应急灾害救援与军事行动的共通性还在于：（1）都可以被归入“不确定的未来事件”（uncertain future events）[6]；（2）都有各类行动者、包括本土或国外NGO、军事人员的参与；（3）受影响公众的需求都是多样化的，如心理咨询、经济恢复、食品与水、卫生、住房与救援；（4）服务供给者都不只是一个，其间的统一、协调对于响应成功至关重要。在工业社会，应急与应战的共同情境使得军队参与应急管理成为可能。
当时，美国尚处于低度复杂与低度不确定的工业社会，突发事件多为常规性的，其特点是反复发生、有规律可循、可以预测。但是，今天人类步入了高度复杂、高度不确定的后工业社会，突发事件多为非常规性的，具有新奇性、无规律可循、难以预测或不可预测等特质。作为一个典型的官僚制组织，军队应对非常规突发事件缺少必要的灵活性、响应性和适应性。这是中美两国军队面临的共同挑战。
未来的战争可能会在网电空间展开并表现出与传统战争截然不同的形态。它们将引发高度复杂与高度不确定的系统性危机，严重影响经济社会运行和国家安全。2017年5月12日，国外黑客利用微软视窗“永恒之蓝”的漏洞，对全球用户进行勒索，所使用的手段是：加密用户文件，敲诈赎金。全球100多个国家受到攻击，英国的医疗卫生系统受损严重，法国雷诺、日产汽车公司以及西班牙电信等企业中招，中国的教育、石油等行业计算机成为“重灾区”。从中，我们可以预先感知到网电空间战的不确定性与非对称性。
where subscripts‘p’and ‘d’represent‘proportion’and ‘derivative’,respectively,xnand n represent the undamped natural frequency and damping ratio of the system,respectively,and the value of affects the effect of position control,i.e.,>1,over damping;=1,critical damping;0<<1,underdamping.
不仅如此，后工业社会的突发事件是高度复杂与高度不确定的，具有明显的非常规属性。重大突发事件瞬间发生，时间与地点都是极其不确定的，难以事先精准研判。工业社会运行良好的官僚制组织遭遇严峻的挑战，表现出极大的不适应性。换个角度看，这也凸显了军队参与应急管理的必要性。训练有素、装备精良的军队反应迅速，有能力在短时间内将战斗人员和装备远距离投送到预定地点，成为政府应急的得力助手。此外，军队拥有技能可靠的医疗工作者和工程技术人员以及完善的后勤保障系统，储存了大量的应急物资和运输工具，从人力、物力上看，具备参与应急管理的有利条件。还有，军队具有高度严整的组织结构，统一指挥、统一制度、统一编制、统一纪律、统一训练，其快速反应能力、应急机动能力很强，可以在处突应急方面大有作为。
对中美军队而言，参与应急管理的收益都是多重的。一是提升军民融合的程度和国防动员能力。军队在积极参与应急管理的过程中，不断与民事部门磨合关系，从平战结合的双重视角审视战略资源的储备。例如，“无论是在和平时期、还是在战争时期，应急医疗似乎都可对军事医疗大有贡献。……在战争期间，通用的应急医师有从民事应急医疗中获得的资质与经验，它们可以很快地被转化为武装冲突中救治伤病者的行动”[8]。这样，军事能力就可以避免平战转换波动的影响。二是检验与提高军队应对紧急状况的准备水平以及快速响应、应急机动、远程投送与后勤保障能力。三是塑造军队良好的社会形象，改善军民关系，为军队赢得了源源不断的优质兵源。四是跨境参与国际重大应急救援行动具有军事外交与灾难外交的双重色彩，可以巩固国家在国际上的战略地位，维护自身的海外利益，可从中国海军在亚丁湾护航、利比亚撤侨等非战争军事行动中展示出来。
但是，中美两国军队参与国际应急管理的目的是不同的。美国动辄以人道主义援助为名，对战略盟友提供救援支持是别有用心的，对其他国家的援助则是附加政治条件的。所以，在国际救援过程中，美军的参与意愿可能因主权国家厌恶外来干涉而遭到拒绝。例如，2008年5月，缅甸发生“纳尔齐斯”强热带风暴后，美军参与救援的请求就被回绝。
在美国，当事件突发后，各州可以调派自己的国民警卫队进行应对。如果灾情特别重大，超越了本州的应对能力，州政府需要向联邦政府提出申请。在总统宣布该州进入紧急状态后，联邦军队才可进行支援，否则，就有违宪之虞。在我国，当重大突发事件发生后，中央军委一声令下，三军动若风发，可以及时、有效地应对巨灾。
搜索的结果，全都指向一个叫艾诗虹的女人，本市下属某区红十字会的副会长，在赴沪浙参观考察的途中，不幸遇难。高潮点开一个《一缕诗魂入花间 留取清风拂新颜》的链接，是一个追悼艾诗虹的帖子，标题下面，是一张艾诗虹的正面证件照片，标致的脸盘上戴着副时尚的眼镜，一脸文雅，一脸正气。
四、两国军队参与应急管理的空间与条件的对比
（一）参与的空间。对于中美两军来说，军队利用自身资源参与应急管理，其作用空间十分广阔。在美国，国防部被赋权对民用当局进行防务支持（Defense Support of Civil Authorities）。在接受总统命令或得到法律授权后，军事人员和资产可以用于应对以下活动：“对国内民事灾害（自然或人为灾害）、民事骚乱、反恐行动、敏感支持行动（放射性事故、大规模杀伤性武器事故、生化恐怖事件）、禁毒行动。”[9]从2003年开始，美国负责国土防御的助理国防部长也承担美军参与灾害结果管理的工作，即管理、减轻灾害影响的服务与活动，如运输、通信、工程、灭火、医疗服务、城市搜救、有害物质、食品与能源等。美军以快速反应能力、有力的后勤保障著称，凭借特有的指挥链条和功能结构，成为了应急救援的重要力量。?
此外，美军积极参与国际应急救援行动，如海地地震、巴基斯坦洪灾、台湾“莫拉克台风”、东日本大地震等。作为国际化程度最高的军种，美国海军早在20世纪初就曾参与国际灾害救援的任务。在经济全球化时代，美军更是积极参与国际灾害管理，以此密切与重要战略盟友的军事合作关系，强化对重要战略区域的影响和管控。例如，2011年3月11日，东日本大地震发生后，美国海军出动舰船8搜参与救援，开展了“挚友”（Tomodachi）行动，其中包括“里根”号航空母舰。在救灾的高峰期，美军部署了近20艘海军舰船、约160架飞机、超过2万名军事人员。日本学者称，美军与日本海上自卫队的联合行动向世界展示了“高度的兼容性”，是“日美同盟关系深化的象征”[2]。美军参与盟友的救灾行动带有很强的战略动因与政治目的，其实质无异于与盟友联合军事演习。
中子在聚乙烯靶上产生反冲质子，反冲质子穿出聚乙烯时由于电离会损失一定的能量。反冲质子产生的位置不同，损失的能量也不同，因此，反冲质子具有一定的能量分布。对于薄靶，反冲质子由电离引起的能量展宽ΔEf 可近似表示为
美国学者将军队的作用归纳为以下九个方面：后勤，医疗卫生，搜救，物资，数据收集与分析，公共设施建设，公共信息，公共管理，安全[10]。根据《军队参加抢险救灾条例》，中国军队在应急管理中的主要职责包括：（1）解救、转移或疏散受困人员；（2）保护重要目标安全；（3）抢救、运送重要物资；（4）参加道路（桥梁、隧道）抢修、海上搜救、核生化救援、疫情控制、医疗救护等专业抢险；（5）排除或者控制其他危重险情、火灾；（6）必要时，协助地方人民政府开展灾后重建。而美国军队绝不会参与灾后恢复重建工作。相比之下，中美两国军队参与应急管理的作用空间有同有异（详见表1）。
表1 中美两军参与应急管理的作用空间对比
中美两军基本相同的职能包括：（1）提供后勤支援，如转运人员、物资和装备；（2）开展医疗卫生服务，对伤病者进行救护；（3）对灾害现场搜救，但中国军队特别明确要进行专业搜救、除险排险；（4）对灾情信息收集，中国军队对灾情信息进行收集，但一般并不进行分析；（5）抢修基础设施。
但是，中美两军在以下方面又有着较大的差异：（1）在物资方面，美军倾向于将过剩的给养用于救灾，而我国军队基本生活物资自我保障，油料、器材等物资由地方提供或补偿；（2）美军利用心理战技巧向公众提供宣传，而中国军队则无此职能，信息工作由政府承担；（3）美军文职人员代行地方政府职能，而我国军队由于军民关系密切则无需此项措施；（4）在安全方面，美国军队要保障救灾活动的安全，由于担心发生骚乱，通常要荷枪实弹地救灾，而我国军队则主要保卫电厂、桥梁、银行等目标的安全，军民鱼水情深，不需要动用暴力手段维持秩序；（5）美军不参与恢复重建，只是捐赠过剩的给养，而我国军队在一些情况下会参与恢复重建。可见，我国军队参与应急管理主要是建立在军民高度互信的基础上，并且政府与军队具有明确的职责分工并相互合作、补充。军队主要以救急抢险为主，扮演突击队的角色。美国军队具有替代政府完成应急管理任务的能力，但却慑于军民相互制约而小心翼翼。此外，我国军队在参与应急管理过程中，注重发挥思想政治工作的优势，开展宣传动员以提升军队士气。这是美军所不具备的一个主要特点。
3.东北地区国有企业改革面临着更为艰巨的挑战。与最终消费品占据较高比重的产业结构相比，东北地区以初级产品和中间产品为主要产品的传统产业结构因不具核心竞争力致使产业升级困难，进而受经济环境的影响要更大一些。随着产能被削减的同时，因传统业态拓展缺乏依托和产品结构单一现象突出致市场需求紧缩，东北地区国有企业会首先受到冲击。因此，对于国有企业占主导地位的东北地区而言，如何有效推动国有企业改革，实现产业结构的转型升级，成为当前十分紧迫问题，也是接下来一段时期内需要攻克的艰巨挑战。
（二）参与的条件。美国学者认为，军队参与应急管理必须考虑以下六种因素，主要包括：（1）合法性（legality），考虑军事参与是否具有正当的法律基础；（2）成本（cost）,考虑军事参与的潜在成本及其对国防预算的影响；（3）致命性（lethality），考虑在提供援助的过程中使用致命武器的可能性；（4）风险（risk），考虑军事参与可能给军队带来的威胁；（5）恰当性（appropriateness），考虑现有军队服务与资源是否适合提供援助；（6）整备性（readiness），考虑军队的准备状态，确保提供灾害援助不影响军方的应战使命[11]。归纳起来，美军参与应急管理要体现合法性、经济性、效率性和安全性。
与美军不同，我国军队的海外非战争军事行动遵循《联合国宪章》和公认的国际准则，既是为了维护自身的海外利益，也是为了履行国际责任和义务、维护地区和国际的和平稳定，绝不是为了称霸世界。作为维护国际和平的重要力量，我国军队在参与国际应急管理行动中以威武之师、正义之师、仁义之师的形象出现，受到了国际社会的广泛赞誉。
作为人民子弟兵，我国军队参与应急管理不惜一切代价，没有成本和风险的精细化考量，将公众的生死安危放在最为重要的位置。而且，除了应对恐怖袭击、暴乱骚乱等社会安全事件之外，中国军队一般不会考虑携带致命性武器。但是，美军参与应急管理过程中对恰当性和整备性的追求也具有一定的启示意义：第一，提升应急救援的专业性；第二，加强军队应急救援技能的培训，实现科学救援，尽可能保证第一响应人的安全，避免不必要的牺牲。
五、两国军队参与应急管理的限制因素的对比
国外学者对军队参与应急管理的观点包括以下五种：功利主义（utilitarian）论，安全—战略（security-strategic）论，军事化（militarisation）论，功能—人道主义（functional-humanitarian）论，拒绝—隔离（rejection-isolation）论(详见表2)。其中，军事化论和拒绝—隔离论对军队参与应急管理提出了质疑与批评，焦点主要有两个：一是军队参与应急管理导致集权，二是军队参与应急管理导致自身偏离主要使命。其实，美军对应急管理的参与也受这两个质疑的限制：前者可称为政治制度的限制，后者可称为职责使命的限制。
表2 军队参与应急管理的观点
我国是一个单一制国家，各地方行政区并非独立的政治实体，也不具有主权特征。当遭遇重大突发事件时，中央政府自上而下统一调派人力、物力和财力，协同加以应对。军队与政府在中国共产党的统一领导下，以全心全意为人民服务为宗旨，这决定了中国军队参与应急管理的特征与美国显著不同。
美国开国之父们非常担心：“放任一支强大的国家军事力量去干涉国内的民事治理，特别是在一个强权的军事领导人指挥下，这可能会推翻正当的民选政府。所以，美国宪法将军队的最高控制权赋予民主选举的总统。直到最近，美国政府才授权军队在极端紧急的情况下或作为最终手段可以进行戒严”[13]。重大突发事件的危机情境可能会为军队干涉民事事务提供借口。对此，美国公众保持高度警觉的态度，军队在公众监督之下也战战兢兢、如履薄冰。所以，军队参与应急管理可能导致的集权与暴政是美国公众挥之不去的隐忧。美国有学者提出一个折衷方案:“在灾害来袭时，当地方和州的资源不足以应对时，军事资源被用来弥补这个差距，直到民事响应者可以应对。”[14]可见，美军参与应急管理是在两难之间进行选择：既要发挥自身的优势，对深陷灾害困境的公众进行有效救援，又不能无所顾忌，冒挑战民主之“大不韪”。
与美军不同，中国军队是党缔造并领导下的武装力量，是保卫祖国安全、维护世界和平的“钢铁长城”，不存在美国公众所谓“导致集权”“破坏民主”的担忧。“南昌起义的政治纲领规定，我军要‘实行土地革命，废除苛捐杂税，维护工农利益'。《古田会议》决议指出：红军必须树立为人民打仗，为人民建立革命政权的无产阶级思想。1945年4月，毛泽东在党的七大政治报告中对我军宗旨作了明确、具体的阐述：‘紧紧地和中国人民站在一起，全心全意地为中国人民服务，就是这个军队的唯一宗旨'”[15]。鉴于人民军队的性质和宗旨，我国军队在参与应急管理时不受政治制度的局限，并且表现出明显的优势。
（二）职责使命的限制。美国有学者担心，军队参与应急管理会降低应对战争风险的能力：“我们不能忘记军队的主要职责。军队的组织、训练和装备的目的是打赢战争和捍卫国家利益。当军队资源被占用，不论是用于灾害救助，还是用于其他国内行动，都会削弱这些军事核心能力”[16]。在美国，军费开支受到国会严格约束。有限的军费如果投入应急管理，就有可能削弱应对战争风险的能力。美国作为超级大国，穷兵黩武，冷战后不断发动或参与耗资巨大的高技术局部战争，如海湾战争、科索沃战争、阿富汗战争、伊拉克战争、利比亚战争等。所以，美军参与应急管理囿于成本—收益的计算，也是不无道理的。
冷战结束后，世界复杂风险越发表现出军民界限的模糊性。美国兰德公司发表一份题为《军队在国内灾害支持中的作用：政策选择评估》的报告，认为军队参与灾害管理需要具备的技能可分为三类：第一类，不需要训练的技能，如医疗、运输和通信；第二类，需要稍带训练的技能，如灭火、区域搜寻、损失评估；第三类，需要正式训练的技能，如城市搜救、群体关怀等[17]。其中的大部分技能是应急与应战通用的，应急能力可以作为日常军事训练的一项内容。因而，尽管应急管理占用美军的一部分资源，但并未减弱其参与的热情。
我国是一个珍爱和平的国家，致力于积极营造和平发展的外部环境。同时，我国军队按照应对多种安全威胁、遂行多样化军事任务的要求，将军队参与应急管理作为非战争军事行动的重要内容，放在战备工作中加以有效统筹。2019年3月12日，习近平在“两会”期间参加解放军和武警代表团全体会议时强调：“军政军民团结是我们的优良传统和政治优势。军队要积极支援地方经济社会发展和生态文明建设，勇于承担抢险救灾等急难险重任务，做好定点帮扶贫困村、贫困群众工作。”[18]所以，我国军队将提升非战争军事行动能力与备战打赢能力加以有机整合，而不是把二者加以对立。
在应用推广上述肉羊高效养殖技术后，当地养殖户的养殖收益得到进一步地提升，同时本地区内的肉羊高效繁殖技术水平也得到进一步地提升。在该养殖技术推广后，还使当地的肉羊养殖朝良种化、规模化以及产业化的方向不断发展，对养羊业逐步进入畜牧产业发展进程中有一定的促进作用[4]。
与美军相比，我国军队参与应急管理不受政治制度或职责使命方面隐忧性的束缚。但是，这并不意味着中国军队参与应急管理完全没有约束。首先，要坚持党对军队绝对领导，部署和调动兵力的审批权限高度集中统一；其次，要遵循慎用兵力的原则，必须经过严格的审批程序，确保“好钢用在刀刃上”；最后，坚持依法用兵的原则。“随着依法治国、依法治军进程加速推进，军队职能使命不断拓展，迫切需要从法律角度重新审视和规范军队参加抢险救灾行动，切实做到军队师出有名、师出有律、维权有据、治军有方”[19]。这是我军参与应急管理的发展方向。
六、两国军队在参与应急管理中面临挑战的对比
（一）共同的挑战
作为军民融合的一个重要方面，军队参与应急管理成为一个国际性趋势。早在20世纪90年代，美国陆军战争学院的研究人员就将世界描述为“不稳定的、不确定的、复杂的、模糊的”（VUCA）。这样的世界充满着太多的系统性风险，重大突发事件多为高度复杂性、高度不确定性的非常规突发事件。为此，军队与应急组织都需要进行变革，以具备高度的灵活性与适应力。
20世纪70年代，美国亚利桑那州立大学学者威廉·安德森提出：“军事组织复杂，拥有大量的人力资源、专业化装备和自然灾害救援所必须的供给。同时，军事组织具有官僚化结构，包括专门角色、权威等级和规章制度，使得军事组织可以对应急状态下的多种力量进行协调与控制。而且，它们适于快速的动员和响应，这使军事组织成为灾区宝贵的援助力量。”[20]在他看来，军队正因为是官僚制组织，才有高效应对突发事件的能力。
（二）作为主体的军队参与。在人类向后工业社会迈进的今天，军事危机与民事危机之间的界限日益模糊，相互交织且彼此促动。曾担任过美国总统国家安全顾问的理查德·A.克拉克提出了“网电空间战”的概念。“网电空间是计算机网络以及它们所连接和控制的所有事物的统称，它不仅仅是互联网。我们必须清楚这两者之间的差异。互联网是连接众多网络的开放网络，通过接入互联网，可与任何介入互联网的计算机通信。除了互联网，网电空间还包含无法通过互联网访问的众多计算机网络。其中某些专用网络看起来很像护栏网，但是，至少在理论上，它们与互联网是相互独立的。此外，网电空间还包括一些交易网络，用于传输专用数据，比如现金流、股票市场交易、信用卡交易等。有些网络是控制系统，连接机器与机器，比如与抽水机、电梯、起重机建立联系的控制面板”[7]。在后工业社会，战争形态发生重大变化，致使军与民的界限再次被模糊。
官僚制是与工业化社会相适应、相匹配的一种理性组织模式，在历史上曾经发挥了重要的作用，满足了人们对效率的追求。在工业社会，官僚制组织体现了管理主义的精神，倡导分工和分工基础上的协作，形成分工—协作体系以实现效率最大化。官僚制组织在应对工业社会低度复杂性与低度不确定性灾害时，也是富有效率的。在后工业社会，面对高度复杂性与高度不确定性的非常规突发事件，官僚制组织则不再有效，弊端暴露无遗。
多种心脏疾病的终末阶段或严重期可表现为心力衰竭，这也是造成死亡的重要原因。新生儿心力衰竭的治疗重在早期诊断并给予正确的治疗，但由于早期心力衰竭发病隐匿，确诊时已多为晚期，治疗效果较早期治疗显著下降，因而探寻有效的新生儿心力衰竭早期诊断方法对提高本病的疗效具有重要意义[1]。B型脑钠肽(BNP)属于机体质量要内分泌激素，近年来BNP 及其前体 N 端脑钠肽前体(NT-proBNP)已是公认的反映心功能及诊断成人心力衰竭的特异标志物，但关于新生儿心力衰竭的研究资料较缺乏[2]。本研究探讨血浆BNP、NT-proBNP在新生儿心力衰竭治疗前后的变化及其意义。现将研究结果报道如下。
根据美国传统基金会的一份报告，“卡特里娜飓风”对美国军队参与应急管理提出了新的要求：一是“美国国防部拥有应对一般灾害的良好响应机制，但对于巨灾的组织与响应准备不足”；二是“国防部应该改革国民警卫队，使其能够更为有效地应对巨灾”[21]21。在后工业社会，军队自身僵化的官僚制组织结构与应对复杂性、不确定性灾害的要求之间存在着内在的本质冲突。
（二）不同的挑战。官僚制组织导致部门分割、条块分割，组织之间以邻为壑，难以协调。在应急管理过程中，军队与民事组织之间可能会存在各自不同的矛盾与冲突。
一是军民主导权的冲突。美国存在关于救灾主导权的军民之争。由于军队救灾中表现出强大的资源调度能力和快速部署能力，许多人要求美军占据主导地位。同时，也有许多人认为，在应对地方性灾害的过程中，州长应被赋予更多的指挥现役部队的权力。按照惯例，参与应急管理的军队应该受到民事当局的统一管理。但是，在重大突发事件所造成的危急状态下，民事当局往往无力应对。这时，军队对民事当局的一味服从就可能导致响应不力。
曾经在地球上最富有、最发达、最颐指气使的白国，在22世纪衰落了，成为地球上最贫困、最落后、最低声下气的弱国。根据地震专家预测，位于地震带上的白国西海岸将在三天之内发生一场摧毁力极强的地震。如果不采取措施，白国西部的五千万人将全部遭殃。白国不得不向离他们最近的帕帕国求援。帕帕国总统杨歌马上派卡尔松执行“海葵花”行动，就是用原子弹引发远离大陆的宝瓶岛附近的海底火山，使将要爆发的大地震提前被人工引爆，并将地震的震心由西部城市转移到无人的海上，从而减少损失。
在我国，参与应急管理的军方领导者通常被纳入应急指挥部，接受人民政府的统一领导。在指挥部领受任务的军队内部建立垂直指挥体系，统一指挥部队的行动。尽管我国不存在军民主导权问题，可军队的组织形态、组织文化与地方不同。军地不同的领导体制可能会导致军地分割、协调联动困难等问题，进而影响军队参与应急管理的效率。
二是组织文化的冲突。军队与民事组织之间存在巨大的文化差异。军队盛行等级制文化，重视指挥—控制，其特征是正式化、稳定性、可预测性和效率，拥有一个自上而下的组织结构，权威关系清晰，强调纪律与责任。每个人都将服务、职责、荣誉置于至高无上的地位，张扬整体意识。同时，军事文化是权威主义的，以目标为导向。军事组织依照规则运行，其中的信息传递和决策是缓慢的，不鼓励协调与合作。而民事组织的文化却以团队合作、参与以及共识为基础的。“伙伴之间缺少组织文化的相似性是滋生误解与协调或合作不力的土壤”[22]22。此外，美军参与应急管理过程中与民事救援力量时有冲突发生。国际非政府组织（INGO）批评美军参与应急管理：“从短期看，这违反了公平、中立的原则而使救援工作复杂化，从长期看则无助于解决引发严重暴力的结构性问题。”[23]23在中国党政军群各类组织中，党是领导一切的，具有统揽全局、协调各方的作用。这在很大程度上弥合了军队与民事组织可能存在的文化冲突。
三是新旧规范的冲突。重大突发事件催生了新的规范和行为模式，对制度化的旧规范和行为模式提出挑战，因为重大突发事件具有紧急性。美军在参与应急管理过程中，经常会面对一种困境：一方面，没有民事官员的明确要求，军队不能主动投入救援；另一方面，重大突发事件给人们造成了巨大的时间压力和心理压力，响应迟缓将造成更严重的人员伤亡和财产损失。一般而言，美军会选择遵循既定规范，等待民事当局明确的救援请求。在中国，军队可以在危急时刻闻风而动，自行投入救灾行动之中，而无需获得事发地政府的请求。但是，我国军地之间的信息共享与灾情会商机制还不完善，影响军队参与的效率。
一方面在工程项目设计阶段，项目的技术经济决策是项目工程造价的主要控制依据。因此为了保证设计阶段工程造价的有效控制，依据项目工程使用性能要求，在设计阶段，承包方应合理控制工程技术、经济效益之间的关系，结合设计标准进行设备型号的合理选择。
七、结语：军地协同应对非常规突发事件能力的提升
经过一系列的对比，我们可以得出这样的结论：由于政治制度和行政体制不同，中国军队比美军参与应急管理更加具有优势。但是，美军对专业参与、依法参与的注重也是值得中国学习与借鉴的。在后工业社会，无论是应战、还是应急，中美两国军队都需要进行大刀阔斧的改革，以增强军队灵活性、响应性与适应性。党的十八大以来，我国军队管理体制和应急管理体制都经历了历史性的重大变革，这对军队参与应急管理、与地方协同应对非常规突发事件带来了全新的机遇。
（一）改革背景下军队参与应急管理前瞻
我国按照“军委管总、军种主建、战区主战”的原则，实施了国防与军队领域里的新一轮改革，其力度与影响之大前所未有。未来，军队可以在非常规突发事件应对中发挥更大作用。
首先，军队应急响应更加迅速、更能形成合力。经过改革，中央军委的办事机构由总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部变为15个部门。总部制变为多部门制，这有利于加强军委的集中统一领导，防止条块分割与政出多门。新军改取消了7大军区，新设5大战区，减少了管理层次，实现了指挥结构的扁平化。中央军委与战区设立联合作战指挥中心，形成了平战一体的两级指挥体系，便于多军种联合作战。军队指挥体系实现了删繁就简。当重大突发事件发生后，只要中央军委一声令下，军队响应行动将比以前更加迅速，更能形成合力。
其次，军队跨地区、跨军种就近调度、整合资源更加便捷。新一轮军改建立了现代联勤保障制度，成立联勤保障部队，包括“一个基地，五个中心”，即武汉联勤保障基地和无锡、桂林、西宁、沈阳、郑州五个联勤保障中心。其区域布局均匀，五个保障中心处于东西南北中五个方位，一个保障基地可以随时对五个中心进行补充。在重大突发事件发生后，联勤保障部队可以就近调动资源、整合力量，参与救援。
最后，军地联合参与更加协调。根据“军是军，警是警，民是民”的军政原则，武警部队归党中央、中央军委统一指挥。国务院部门领导的武警警种部队全部退出现役：公安消防与武警森林转隶应急管理部，边防、警卫部队转为警察编制，黄金、水电部队分别并入中国黄金总公司和安能公司。以往，在参与应急管理的军队中，受军地双重领导的武警部队是重要的力量。相对而言，政府调动武警部队比调动解放军更加便利。然而，这种改变不会削弱中国的应急救援能力。转隶后的20万公安消防与武警森林队伍向职业化、专业化方向发展，被打造成了国家综合性消防救援队伍。由于曾经同属于武装力量，这支我国应急救援的主力军更容易与军队彼此协同。为了有效应对现代社会的复杂性风险，我国新组建了应急管理部，内设应急指挥中心，负责衔接军队、武警部队参与应急救援工作。应急管理部应与中央军委联合参谋部共同协商建立适应新形势的兵力调派机制，增强军地联合指挥的协调性。
（二）借鉴美军参与应急管理之经验
借鉴美军参与应急管理的经验，我国军队首先应提升应急救援的专业能力。非常规突发事件应对情境具有极端复杂和不确定的特征，难度极高，首先需要参与的部队具备一定的专业知识、技能和装备，而不是搞人拉肩扛、赤手空拳的“人海战术”；其次，军队要与地方建立突发事件信息共享、灾情联合会商机制，以便实现军队双方对危机情景的共同感知；最后，应急管理法律法规应提供军队参与的依据。相关立法部门正在着手修订防洪法、防震减灾法、消防法、安全生产法等法律，即将制定应急管理法、自然灾害防治法、应急救援组织法等新法律。在新形势下，这些法律应充分体现军地应急联动的机制建设成果，为军队依法参与奠定更加坚实的法律基础。
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Comparative Analysis of Chinese and American Militaries'Participation in Emergency Management
WANG Hong-wei
Abstract In the course of mankind moving towards a post-industrial society,major emergencies,mostly unconventional events,have high complexity and high uncertainty and highlight the necessity for the militaries'participation in emergency management.Due to the differences in political system and administrative system,there are obvious differences between Chinese and American militaries in the purposes,spaces and conditions,constraint factors,and challenges of participation in emergency management.The main reason is that:due to the public's fear of centralization and tyranny,American militaries'participation in emergency management is strictly constrained and restricted,while as militaries of the people,the Chinese militaries take serving the people wholeheartedly as the mission,for which their participation enjoy more institutional guarantee and advantages.The response to unconventional emergency in post-industrial society requires flexibility,responsiveness,and adaptability,which poses a severe challenge to the militaries as a typical bureaucratic organization.In the context of the dual reform of military management system and administrative system,China should learn from the experience of American militaries in emergency management,and further improve the ability of the coordination between military and civil to respond to irregular emergencies.
Key words American militaries；Chinese militaries；unconventional emergency；emergency management；coordination between military and civil
收稿日期: 2019-01-30
基金项目: 国家社会科学基金一般项目（12BGL109）
作者简介: 王宏伟（1968-），男，中国人民大学公共管理学院副教授，法学博士。
中图分类号： D63
文献标识码： A
文章编号： 1008-7621（2019）03-0032-11
（责任编辑 魏 新）
标签：美国军队论文; 中国军队论文; 非常规突发事件论文; 应急管理论文; 军地协同论文; 中国人民大学公共管理学院论文;