政府的制度安排与农民工问题——以舟山市定海区“城中村”为切入点，本文主要内容关键词为：舟山市论文,海区论文,切入点论文,农民工论文,城中村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F323.89文献标识码：A文章编号：1009-9107(2009)02-0017-04
一、“城中村”是政府解决农民工问题的一个切入点
“城中村”的土地被城市征用，原住民的身份由农民转变为居民，他们已无法靠土地生存。而其居住地没变，加之其居住的建筑物未纳入城市的统一规划，导致“城中村”内宅基地和集体用地建设管理混乱，建筑质量差，布局混乱，建筑密度大。同时，“城中村”原住民虽已进行户籍转变，但转户后的就业、养老、医疗等生活出路和社会保障没有得到很好的解决，他们缺乏生活技能，唯一维持生计的手段便是租房，房租成了他们的主要经济来源。
优越的区位条件和相对城市低廉的生活成本，使大量的外来务工农民选择居住在“城中村”。据调查，浙江省舟山市定海城区的平均房租为500—800元/月，而像小洋岙这样的“城中村”房租仅为150—200元/月，加上每月从“城中村”乘公交上班的交通费用(按每天3元计算，每月需90元交通费)，生活成本仍大大低于居住在城区的开销。至此，从经济形态上说，“城中村”是城市的低成本生活区；从社会形态来看，它最初是本地原住民的社区，然后逐渐演变成本地原住民和以外来务工为主的暂住型移民社会在空间上的叠加，形成了典型的“二元转型社会”。农民工已经成为“城中村”居民的重要组成部分，据调查统计，“城中村”内本地居民与外来人员之比为1∶1.5—3。以小洋岙村为例，1995年外来人口仅30多名，而至去年底，统计的数字显示：本地常住人口1 200人，外地暂住人口(指办过暂住证的)1 800人，外地人口已超过本地人口。
农民工与“城中村”，通过廉租屋的供求联系在一起，构成了城市低成本生活区。“城中村”中的农民工是亲戚带亲戚、朋友带朋友出来的，具有地域性强、帮派性强的特点。因此，他们选择居住的地方也很有特点，同一个地方出来的，一般都在一个自然村聚居。他们之间或是同族、亲朋，或是同乡、近邻，往往有一两个带头人。他们在“城中村”操家乡话，相互依靠，帮派观念浓厚。因此，发挥好那几个带头人的作用就可以解决好其他农民工的诸多问题。另外，调查中发现，外来人口的流动并不像人们想象的那么频繁，许多外来人口在同一个村庄工作了好多年，频繁地更换打工的地点对于许多人来说是不现实的。在笔者的随机访问中，有超过一半的回答者没有更换过打工的地点。这些特点决定了“城中村”是政府解决农民工问题的一种有效途径。
二、农民工问题在“城中村”的集中体现
1.制度方面。首先是户籍制度。现行的户籍制度是计划体制下的产物，把公民分为农业户口和非农业户口两类，实际是两种不同的社会身份，既不科学，也不合理。公民的一些基本权利都附加在户籍上，如“城中村”小洋岙已居住长达十多年，成为事实上“常住人口”的农民工，却由于户籍制度的原因不能享受有关就业保险、医疗保险、单位福利等待遇。另外，还有就业制度和组织制度。农民进城务工一般都需要身份证、外出务工证、暂住证、健康证、所在工厂工作证这五种基本证件。未婚妇女还需办理未婚证，已婚妇女要办婚育证，在家乡和打工地两头办证花钱。在组织制度上没有将农民工纳入到工会组织。
2.社会保障方面。农民在进城就业中向稳定产业工人和城镇市民的转变，一个重要条件是社会保障由依托土地向社会保险的转变，但社会保障极少覆盖农民工。农民工需求迫切的工伤保险、医疗保险，目前也仅是覆盖少数人。加之户籍制度不许他们定居城市，这就把养老推给了农村。实际上，他们中越来越多的人不可能再回到农村，或是即使回农村，也难以回到农业，孕育着生活保障的潜在危机。农民工的生产生活无保障，调查显示，小洋岙村农民工的养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有13.7％、10.3％、21.6％、18.8％和5.5％。如此低的社会各种保险的参保率，给当前和未来的工作、生活、社会稳定都留下了较大的隐患。
3.治安方面。农民工使城中村人口构成复杂，产业畸形，管理松弛，治安较差。在小洋岙的调查得知，不少农民工由于经济状况以及与原住民的矛盾，经常发生偷盗原住民瓜果蔬菜等物品的事件。农民工之间也时常发生一些摩擦，影响当地治安，派出所和村干部为此经常出面调解。
4.子女教育方面。小洋岙中的农民工普遍反映子女上学难，要交高额的“赞助费”、“旁听费”等。小学每学期收取借读费600—800元，初中每学期收取借读费1 000元左右。调查中发现，很多孩子到了上学的年龄，却整天在“城中村”闲逛。大多数家庭至少有两个以上的孩子，这又增加了他们在子女教育方面的负担。
5.环境卫生方面。“城中村”中农民工卫生意识较差，随手乱扔垃圾、随地大小便现象普遍存在。造成环境卫生差的另一原因是本地人出租的房子没有卫生设施，村里的公共基础设施也不健全，没有公共厕所、垃圾箱等，主客观两方面原因造成城中村环境卫生极差。
三、政府通过“城中村”解决农民工问题的对策
农民工问题实质上是我们国家要建设一个什么样的工人阶级队伍，构建一个什么样的社会阶层结构，是建设一个城乡一体的社会主义市场经济体制，还是维持目前城乡分割的二元社会结构的问题。农民工问题解决的好与坏，是关系我国社会主义现代化事业的前途命运的大问题。
笔者认为，在解决农民工问题的管理工作中，政府要设立合理的制度安排，要树立以人为本的管理理念，尽可能地坚持把服务融入管理的全过程，实现农民工柔性化管理，增强农民工的归属感和主人翁意识。比如：在权益保障方面，要使农民工在社会保障、医疗、住房、就业、子女上学、职业介绍、劳动保护等方面享有与本地人口同等的待遇。严格禁止任何单位向农民工乱收费、乱罚款。切实解决拖欠克扣工资等违反劳动法问题。要对用人单位负责人进行必要的教育培训，要求他们及时上报农民工的用工情况，与农民工签订劳动合同，保证不拖欠他们的工资。在政治待遇方面，要对农民工采取相应的鼓励措施。小洋岙村实行的农民工之间老乡管老乡就取得了很好的效果。要加快户籍制度和相关政策的调整力度，在当地长期务工、有固定收入的农民工可以考虑登记为当地户口，享受当地居民待遇。在宣传教育及管理内容方面，要加强对农民工的正面宣传，简化管理内容。加强对农民工的教育培训，引导他们对当地社会的归属感，认识到自己也是主人，也要注意培养自身的现代市民意识。
具体来说，在几个突出问题上应采取相对应的对策。
1.户籍管理转向以人管理为重点。历史上形成的那种城乡壁垒、不让农民进城的“二元制”户籍制度，已不适应市场经济的发展要求，必须进行改革。笔者认为，可以考虑把户口管理重点转为以人管理为重点，建立合理的流动渠道，实行柔性户籍制度。在城乡规划中，特别注重对“城中村”地区的发展规划，应考虑流动人口在未来总人口中的比重，适当增加生活聚居点，配备必要的服务设施，引导其在规划的区域内健康发展，以避免“亡羊补牢”现象的出现。
目前，“城中村”已开始转型为社区，如小洋岙村已转变为“洋岙社区”。建立开放型社区，将农民工纳入社区建设的政策中去，给予农民工向工人转变的一种地位准入机制，使他们获得合法的居民身份，享受与“城中村”居民同样的国民待遇，因为农民工也是公民，应该享有同等的权利。转变观念，就是要打破保护本地人、排斥农民工的观念，从传统的二元分割造成的“特权观念”向一元社会的“市民观念”转变。本地人要放下本地人的架子，充分认识农村剩余劳动力流动对社会发展的积极作用，要看到城市化的主体是农民，工业化的主体也是农民，离开和排斥农民，国家的工业化和城市化都不可能成功。“城中村”政府要从政策和制度方面放宽对农民工获得社区户籍的限制，在条件允许的情况下逐步地废除户籍制度，改革相应的劳动人事制度，为农民进城务工创造一个较为公平的环境，让他们在市场经济的原则下自由地流动和择业。在制度容纳的前提下，可以进一步通过宣传、教育等方式来巩固进城农民工在“城中村”社会生活中的地位，改善他们与居民之间的人际关系，进而实现“农民工”这一标签的揭落及其内涵的转变。同时，社区建设要发挥整合的功能，视农民工群体为社区中的合法一员，从政策设计上要充分考虑到农民工的权益，为农民工群体提供及时、全面的社会服务。通过社区将农民工合理地组织起来，大力发展与居民的正常交往、互动的良好关系，在建构开放型社区的过程中培育互助、共存、发展的先进社区精神，推动社区建设不断取得进步。
2.切实解决社会保障问题。小洋岙政府对外来务工人员从最初的排斥到逐渐认可、接纳并主动为之提供各种服务，把他们作为建设者，融入到当地人的生产生活中。他们把一木材公司的办公楼和食堂进行改造，修缮屋顶，粉刷墙壁，接通水、电，购置家具，建成简易公寓，以低廉的租金租给外来人员；建起了新居民超市；像娘家人一样维护外来居民的合法权益，提供法律援助，帮助讨回工资。这些都是很好的措施。
对于那些已有较稳定的职业和住所的农民工的社会保障问题，可以采取的对策是将他们纳入“城中村”社区建设的社会保障，实行指导性、规定性的社会保险，建立个人账户，进行社会保障储蓄。农民工如果离开到别的地区就业，可以将其社会保障储蓄连本带利转到别的地区；如果返回农村，则可以退还其社会保障的本金和利息。
3.加强对农民工的管理。倡导学法、懂法、守法的新风尚。定海区政府为解决外来务工人员问题，开展了“新居民计划”。“新居民计划”的总体思路是：由政府牵头，在外来人口中建立新居民委员会，由政府组织通过民主选举的办法，聘请外来人口中的精英担任当地居民委员会的骨干，专门负责对外来人口的管理和服务工作，最终达到切实维护外来人员的合法权益，形成外来人员与本地居民和谐共存、共谋发展的良好局面。张贴在小洋岙村的有关人员招收简章中这样规定：政治可靠，有群众威信、有一定管理经验且热心外来人口管理和服务工作，年龄在25岁以上、50岁以下，有一定文化程度，本人遵纪守法，为人正直，处事公道，在洋岙社区居住一年以上的外来人员，均有资格报名参加。通过自荐、推荐确定候选人，然后进行公开选举的办法，产生新居民委员会成员，建立相应班子。据介绍，新居民委员会属于外来人口的自治性群众组织。在采访调查中，外来民工们一致对“新居民计划”表示赞同。
加大法制教育和文化宣传的力度，可以有效减少农民工的发案率，这是搞好“城中村”社会治安工作的舆论基础和思想保证。不但要在当地居民中间搞好教育和宣传，更要有效的组织好农民工的教育和宣传，让农民工学法、懂法、守法。在“城中村”政府的统一领导下，对农民工实行综合治理，变单一管理为管理、服务、维权、教育相结合的综合管理方法。比如，小洋岙定期组织当地居民和农民工开展法制教育，多次为他们播放有关爱国主义教育和法制教育等内容的录像片，不定时地邀请一些相关人员为外来人员举行法律知识讲座、健康卫生专题讲座，组织他们参观劳教所，增强他们的思想道德和法律意识。农民工们既学到知识，又加强了他们与原住民之间的接触、交流。再如，可以建立健全出租私房档案管理制度，强化出租私房户的责任，落实签订出租人治安管理的责任书，加强对出租房屋的检查，对违法、违规的房东和房客进行依法查处。
加强“城中村”基层组织建设，充分发挥其行政管理功能。这是稳定“城中村”社会治安秩序的组织保证。从对小洋岙村的调查发现，基层行政及党团组织健全的地区治安秩序较好。相反，基层行政及党团组织软弱涣散的，许多政策和措施就难以落实，社会治安就不好。因此，一定要高度重视“城中村”的基层组织建设，建立治安网络，做到调解内部矛盾纠纷的工作有人做，维护社会治安的工作有人干。
4.农民工子女教育问题。小洋岙的政府主动关心农民工子女的教育问题。每逢学生放假，为让外来民工安心工作，社区经常聘请浙江海洋学院的学生辅导他们的孩子。为了解决教育问题，与南珍社区联合，建成民工子弟学校-育才小学。由于资金缺乏，学校办学较为困难，社区就发动辖区内的单位、新华书店，为学校捐款捐书。为了让育才小学的孩子和本地孩子一样能过上一个愉快的春节，社区组织辖区的学生开展了“拉起民工孩子的手，连起和谐友爱的桥”系列活动。活动让民工孩子的心和辖区学生的心贴得更近了，不少人结成了互帮互学的对子。
5.采取措施改善环境卫生。小洋岙为改善环境卫生，增加了公共设施投入，建起了公共厕所，并派专人打扫。在路边设起垃圾桶，有专人清理。
在“城中村”这样农民工聚集的环境污染严重区，必须加强污染治理和控制。对于在城市街区的乱搭乱建，必须严格禁止、经常检查和坚决拆除；对于不合适居住的“棚户区”，应该尽快清理、拆除；对于可以允许农民工集中居住的临时住房区，则应该通过多种渠道筹资进行改造，建成具有电灯照明、自来水供应、必要的排污设施的住房区，统一租给流动人口居住。