论土地政策效果评价的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,土地论文,效果论文,评价论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、土地政策效果评价的内涵、特征与作用
（一）政策评估与政策评价的不同观点
在探讨土地政策效果评价之前，有必要探讨一下政策评估与政策评价这两个问题。学者们对政策评估与政策评价的看法归纳起来主要有以下几种代表性观点：
（1）政策评价亦称政策评估， 是指对各种政策运用特定政策方法进行衡量、分析、比较和评估的总称，即对政策的科学性、可行性及实施后的社会效益的综合性评估。（注：沈承刚：《政策学》，北京经济学院出版社，1996年，第246页。）
（2）政策评估是对政策方案所做的分析， 政策评价是对政策效果所作的判断，它们是政策运行过程中的两个不同的环节。（注：王春福：《试论政策评估与政策评价的区别》，载《理论探讨》，1992年第3期。）
（3）政策方案制定出来或实施后， 就要对其实际情况的符合程度或运行效果进行估算和评价，这就是政策的评估。（注：郑新立：《现代政策研究全书》，中国经济出版社，1991年，第374页。）
（4）政策评估就是对政策的效果进行的研究。 （注：张金马：《政策科学导论》，中国人民大学出版社，1992年，第240页。）
（5）政策评价是对政策实施效果所进行的研究。 这一研究大致包括政策结果评价、政策效益评价与政策效力评价三个方面。（注：陈庆云：《公共政策分析》，中国经济出版社，1996年第255页。）
（6）政策评估是一种过程，这个过程在于确定重要的决策范围， 选择适当的资讯，搜集与分析资讯而做成有用的摘要资料，提供决策者适当的政策方案之基础。（注：兰秉洁等：《政策学》，中国统计出版社，1994年第204页。）
（7）政策评估乃基于有系统和客观的资料归集与分析， 进行合理判定政策的投入、产出、效能与影响的过程；而其主要的目的在于提供现行政策运行的实况及其效果之资讯，以作为政策管理、政策持续、修正或终结的基础，拟定未来决策的方针，发展更为有效和更为经济的政策。（注：林水波等：《公共政策》，台湾五南图书出版公司，1982年，第511页。）
从以上七种观点不难得出这么几点结论：一是政策评估与政策评价有没有本质的区别，只是由其所界定的内涵的不同而进行的一种人为的区别，总的来看，学者们并不太在意二者的区别。二是界定政策评估的范围主要有三种：或是对制定阶段的政策方案的评估；或是对执行阶段的效果的评价；或是对制定、执行两大阶段所进行的评估。三是多数学者倾向于政策评估就是对政策效果的研究。
综合借鉴以上学者的不同观点，根据实际，笔者认为可以修正如下：
所谓政策评估，就是指对政策方案或政策效果所进行的规模、测度、分析、建议等一系列活动的总称。这是一种广义的概念，它包括政策的事前评估与政策事后评估两种类型：前者的含义是指在政策制定阶段对政策方案所进行的预测性的分析与评判，被称为狭义的政策评估；后者则是在政策执行阶段对政策效果所进行的分析与评判，又被称为政策的评价或称政策效果评价。多数学者认为，这里的政策效果应当包括四个方面：1、政策预定目标的完成程度；2、政策的非预期影响；3、与政府行为相关的各种环境变化；4、投入政策的直接成本和间接成本。
本文研究的对象主要是政策的评价问题，也就是政策执行阶段的政策效果的评价问题，但在有些情况下也不排除对政策制定阶段的评估的研究。
（二）土地政策效果评价的内涵与构成系统
土地政策评价是土地政策执行阶段的重要环节。实践告诉我们，一个完整的土地政策过程，除了科学合理的制定和有效的执行外，还需要对土地政策执行后的效果进行分析判断，以确定土地政策的价值。这种活动就是通常所说的土地政策效果评价。进一步而言，所谓土地政策效果评价，就是指根据一定的标准，运用一定的方法，对土地政策执行的效果进行分析、比较与综合后所作出的一种价值判断。
土地政策效果评价，又称土地政策评价。这种评价包括以下三个方面：
（1）土地政策结果评价。所谓土地政策结果评价， 就是指对土地政策执行的结果是否实现土地政策的目标及实现程度的一种评价。一项土地政策付诸实施后，它可能产生一个结果或者两个以上的结果。而这些结果又都是各不相同的。判断的尺度是：如果土地政策结果实现或基本实现了预定的政策目标，那么，这项土地政策就是有效果的，反之则是无效果的。
（2）土地政策效益评价。所谓土地政策效益评价， 就是指对土地政策结果和土地政策投入之间的关系所作的一种评价。一项土地政策付诸实施后，产生什么样的结果，并不完全遂人所愿。有时，土地政策的结果符合了人们所需求的结果，这是人们重视土地政策投入的直接结果；有时，土地政策的结果偏离人们所希望的结果，这可能是人们忽视或不重视土地政策投入的直接结果。在这种情况下，土地政策投入的多少直接决定土地政策效益的高低：投入多，效益就高；投入少，效益就低。
（3）土地政策效力评估。所谓土地政策效力评价， 就是指土地政策执行后对土地政策对象及其环境所产生的影响的一种评价。土地政策付诸实施的。其结果对土地政策对象及其环境将会产生各种各样的影响和作用。这种作用有正的效应、也有负的效应，有直接效应、也有间接效应，有长期效应，也有短期效应等，它们共同构成土地政策的综合影响力。
简而言之，所谓土地政策效果评价，就是对土地政策执行后的效果所进行的分析研究。它实际上就是研究“什么人出于什么目的根据什么标准采用什么方法对什么土地政策”进行价值判断的问题。这里就涉及到土地政策评价的构成系统问题。从系统论的观点出发，土地政策评价系统有以下五个构成要素：
土地政策评价者。土地政策评价者就是指土地政策评价的主体。土地政策评价者自身素质的高低与评价工作态度及其敬业精神，对土地政策评价的优劣有直接关联。至于什么样的单位或个人才能充当土地政策评价的主体，这在目前尚没有固定的模式；就我国来说，只有单位如国家、政党等政治实体才能充当土地政策评价的主体，而个人则不能或者说个人对土地政策的评价并没有实际的意义。土地政策的评价主体一般分为内部评价者和外部评价者两种。内部评价者主要是土地政策制定部门的评价者、土地政策执行部门的评价者、土地政策监督部门的评价者；外部评价者主要是立法部门的评价者、司法部门的评价者、投资部门的评价者、金融部门的评价者、研究机构的评价者、新闻媒介部门的评价者、社会团体部门的评价者以及非执政党部门的评价者。
土地政策评价对象。土地政策评价对象就是指土地政策评价的客体，即指各种土地政策，如土地供应政策、土地规划政策等。在实施评价之前，土地政策评价对象有一个选择问题。常用的选择方法是：一方面，选择的评价对象必须确有价值，能够通过评价，达到一定的目标；另一方面所选择的评价对象又必须是可以进行评价的，即从时机、人力、物力、财力上看均能满足评价所需的基本条件（张金马，1992）。
土地政策评价的目的。土地政策评价的目的，是指为了了解某一项土地政策执行结果的基本情况，如好坏优劣等，以便为现行土地政策的废改立提供指导。换言之，根据不同的需要，不同的着重点，提供不同的政策信息，就是土地政策评价的目的。土地政策评价的目的是土地政策评价活动的出发点与归宿，它主要是回答为什么要进行土地政策评价的问题。实践中，土地政策评价的目的往往不是单一的，很多情况下是多种评价目的的有机结合。这既是土地政策目标多样的结果，同时，也是土地政策经济学的必然选择。
土地政策评价标准与土地政策评价方法，也是土地政策评价系统的构成要素。
以上五个要素彼此之间相辅相成，共同构成一个具体而完整的土地政策评价系统。
（三）土地政策效果评价的特征与作用
土地政策效果评价是对土地政策执行后的效果的系统分析。这种系统的评价性分析越来越专业化、职业化、规范化，与其他评价相比，具有以下几方面的特征：
（1）评价活动的综合性。土地政策事关国计民生， 涉及千家万户，是一个具有广泛深远影响的政策。例如土地承包政策、耕地保护政策就是这样的比较特殊的政策。这一特殊性决定了在进行土地政策评价时，一方面要全面、系统地而不能孤立地单从某一个方面对土地政策执行结果进行评价，这样就会以偏概全；另一方面要尽量地多考虑与之相关联的一切因素，做到综合分析，统筹兼顾，避免挂一漏万。只有这样才能完整、准确地去评判一项土地政策的效果的优劣。
（2）评价方法的多样性。在整个土地政策系统中， 土地政策并不是都是一个模式、千篇一律的，可以说是各种各样、五花八门。这种多样性决定了土地政策的种类形态以及土地政策的制定执行等政策活动也是多种多样的，由此也使土地政策效果评价的方法不止一种。
（3）评价内容的诊断性。 一项土地政策的内容在执行过程中是否有所失误或有所偏差，这要根据执行后的结果来判明。事实上，任何一项土地政策在执行过程中，都可能出现失误或产生偏差，只是多少不一、程度不同而已。所以，要减少失误和纠正偏差，就需要运用评价手段对土地政策进行全方位的诊断：分析现状、查找原因，对症下药，从而实现矫正的目的。
（4）评价信息的反馈性。 土地政策运行的整个过程实际上就是一个信息系统的“信息”运行过程，而土地政策评价的一个重要作用就是提供既定土地政策的种种信息。在这个信息运行过程中，土地政策优劣成败的信息是通过政策评价这一手段发现的，也是通过这一手段反馈到土地政策决策那里去的，它是土地政策评价者经常采用的一种工作方法。
（5）评价问题的针对性。 土地政策效果评价是对土地政策实践的客观的结果进行的分析、评价和认定，这种评价活动不仅花费大量的人力、物力，同时，它的评价结论对社会又会产生这样或那样的影响。所以，在实际的评价活动中，不能漫无边际胡乱随意地评价，而必须是针对有关的问题去评价。
土地政策效果评价是土地政策活动中的一个重要课题。土地政策效果评价在整个土地政策运行过程占据重要的地位。归纳起来看，土地政策评价有以下几方面的作用：
（1）土地政策的效果评价是决定土地政策废、改、 立的主要依据。任何一项土地政策在付诸实施后，都会产生一定的效果。这种效果是对是错、是好是坏、是优是劣，一般是通过土地政策效果评价予以确定的。之所以要评价这些效果，是因为只有依据其评价后的结论，才能正确、科学地决定对它们的取舍去留；对于好的、对的、优的予以保留、发扬和继续使用；对于坏的、错的、劣的则予以废除、改正或停止使用。这两种情况归结起来讲就是土地政策的废、改、立，也有学者称其为土地政策的去向。如何决定土地政策的去向呢？那就需要对土地政策执行的实际效果进行全面的、系统的分析，然后，才能作出正确的决定。
土地政策效果评价的不同类型
序号 类型 依据
定义
1 正式评价和 从土地政策评价正式评价是指事先制定出完整的评价方案,严格
非正式评价 的方式来划分 按照规定的程序和内容执行,并由确定的评价
者进行的评价;而非正式评价则是指对评价者、
评价内容、评价结论没有严格的规定和要求,
人们可以依照自己所掌握的情况和自己议定的
要求与办法而进行的评价.
2 内部评价与 从评价者在土地内部评价是指政策系统内部的评价者所进行的评
外部评价
政策过程中所处价;而外部评价则是指政策系统外的评价者所进
的地位来划分 行的评价.
3 预评价、执 按照评价活动发预评价是指在政策执行之前所进行的评价;执
行评价与后 生在政策执行之行评价是指在政策执行之中所进行的评价;后评
评价
前、执行之中还价是指政策执行活动完成以后所进行的评价.
是之后来划分
4 定性评价和 从政策评价的 政策定性评价是指运用定性方法为主对政策进行
定量评价
方法来划分的分析评价;而政策定量评价则是指运用定量方
法为主对政策进行的评价.
资料来源：张金马主编：《政策科学导论》，中国人民大学出版社，1992年；伍启元著：《公共政策》，香港商务印书馆，1989年；王福生著：《政策学研究》，四川人民出版社，1992年。
（2）土地政策效果评价是合理配置政策资源， 提高政策效益的重要手段。在实际工作中，不论土地政策的制定，还是土地政策的执行，都会消耗各种资源。在这些资源中，有货币性的，也有非货币性的，诸如金钱、人力、物力、财力、时间、名誉、权力、地位等，只要具备一定的条件，它们都可能成为土地政策资源。但任何资源都是有限的，土地政策资源也不例外。这就迫使政策决策者和执行者必须考虑土地政策资源的投入与产出问题。根据投入产出的基本要求，政策决策者和执行者要想以有限的政策资源获取最大的政策效益，就必然要去合理地配置土地政策资源，确定投入不同政策的资源比率与不同资源的政策比率。如何才能做到这一点呢？那就要靠土地政策效果评价来完成。只有通过土地政策的效果评价，才能确认每项土地政策的具体价值，并由此决定投入各项土地政策资源的优先顺序和各项实际比例，以寻求最佳的政策效果。
（3）土地政策效果评价是提高土地政策质量， 实现决策科学化的必由之路。如何提高土地政策的质量？方法有很多种，但评价则是一种极为有用的方法。这是由经验型决策向科学型决策转化的必由之路。通过土地政策效果的评价，不仅能够对土地政策本身的价值作出科学的判断，而且还能够对土地政策执行阶段进行考察分析，检测政策运行的各种信息，针对发现的失误或偏差，提出改进建议，为土地政策决策提供科学依据。
二、土地政策效果评价的类型与标准
（一）土地政策效果评价的类型
土地政策效果评价的类型就是指根据不同的标准或依据对土地政策评价所作的归类或划分。除前面所论及的土地政策结果评价、土地政策效益评价、土地政策效力评价等类型外，大致还有以下几个方面（见上表）：
（二）土地政策效果评价的标准
土地政策效果评价的标准，是衡量或检测一项土地政策质量高低优劣的尺度。从本质上看，土地政策效果的评价实质上是一种价值判断。然而判断必须建立在客观事实的基础上，少不了事实判断。土地政策效果评价不能只被理解是价值判断，而应该是价值判断与事实判断的有机结合。那么，究竟应该怎样去确定土地政策评价的标准呢？对此，我们不妨先来审视一下一般政策评价标准的几种有代表性的观点：
（1）七个标准说。该种观点认为， 一般政策的评价标准应包括以下七个方面的内容：a、工作量。 指在政策执行过程中资源投入的质量以及分配的状况，实际上是从资源投入的角度来衡量政府所做的工作。b、绩效。 指在政策期望值的基础上探讨政策的实际产出是否达到了预期的结果。运用这一标准的先决条件是政策本身必须具有明确的目标。c、效率。效率是工作量与绩效之间的比率，它衡量一项政策要达到某种水平的产出必须投入的工作量。效率的高低，既反映出某一政策本身的优劣，也反映出组织的管理能力和水平。d、充分性。指绩效的有效性，即当政策目标实现后所能消除政策问题的程度。充分性是政策评估的最终标准之一。e、公平性。 公平性衡量的是在政策执行中政策的成本与利益在不同集团（社会阶层）中分配的公平程度。公平性不仅是政策活动所追求的目标，也是当代各国政府贯穿其所有行政活动的重要准则。f、适合性。 适合性指的是政策的各项目标在现实社会生活中的重要性，以及确定目标的各项假设的可靠性。适合性实际上是衡量政策目标本身价值的一项标准。g、社会发展总体指标。社会发展总体指标旨在通过对政策执行前后社会发展总体状况的变动的描述和分析，衡量由于政策的执行给社会带来了什么影响，造成了什么后果。
（2）八个标准说。该种观点认为， 政策的评价标准一般应为以下八个方面：a、投入工作量。 指在政策执行过程中所投入的各项资源的质与量以及分配状况；b、绩效。依据具体明确的目标， 分析政策对客观事物与政策环境所造成的实际影响。绩效既包括政策推动的结果，又含有民众心中认定的满意程度；c、效率。 效率指投入工作量与绩效之间的一种比例关系，政策分析经常讨论的是“技术效率”与“经济效率”两种；d、充分性。指满足人们需求、价值或机会的有效程度， 反映了绩效的高低；e、公平性。指政策所投入的工作量， 以及产生的绩效在社会不同群体间公平分配的程度。政策的类型不一样，所反映的公平性的角度与观点也不一样；f、适当性。 指政策目标和所表现出的价值偏好，以及所依据的假设是否合适。具体地说，政策追求的目标是否是社会期望的，政策的成本与利益分配是否公平、公正；g、执行力。 探求影响政策成败的原因，进而导致因果模型的构建；h、 社会发展总指标。对社会状态与发展的数量描述与分析，既反映过去的动向，又可作为社会现状的说明，其特征是以描述性指标为主。
（3）一般标准与具体标准说。该观点认为， 政策评价的一般标准是“是否促进社会生产力的发展；是否适应社会发展的基本要求。”该观点进一步指出，政策评价的具体标准有四个：（注：陈庆云：《公共政策分析》，中国经济出版社，1996年，第25页。）1、政策投入。 政策投入量是评估政策的一个重要指标。确定政策投入这个标准的目的，是要获得在政策执行过程中，政策资源的使用与分配的情况，包括：资金的来源与支出、执行人员的数量与工作时间、政策资源与政策对象的相互关系等，实际上是对政策成本的评估。2、政策效益。政策效益表现为达到政策目标的程度。确立政策效益标准的目的，在于衡量政策投入之后的所得成果，比较政策执行的实际效益与原来期望的理想水平，分析政策目标达到的程度。政策效益的标准比较复杂，具体运用时要考虑到各种因素的影响。首先，运用这一标准的前提条件是政策本身必须具有明确的目标。其次，要高度重视政策目标实现的充分性。它不仅表现为政策实施的结果满足人们需要的有效程度，还表现为需要被满足的人数；不仅包括解决社会问题的深度，还包括解决社会问题的广度。再次，政策效益既表现为政策实施后的经济成果，也表现为非经济的成果。充分考虑各种因素，才能作出政策效益的科学判断。3、政策效率。确定政策效率标准的目的是要衡量一项政策取得某种效果所必须消耗的资源数量，表现为政策效益与政策投入量之间的关系和比率。效率的高低，既反映出某一政策本身的优劣，也反映出执行机构的管理能力和水平。以效率为标准的评估，需要研究的主要问题有：a、 一项政策投入一定的资源后是否产生了效益？b、有无更佳方法或途径达成相同的成果？c、降低成本是否还能获得类似的成就？d、如果使用比较低级的工作人员，是否也能获得相同的效益？由此可以看出，政策的效率标准和效益标准既有联系又有区别，效率标准侧重于政策执行的方法或途径；效益标准侧重于政策实施后的结果和成就。4、政策回应程度。政策回应程度，是指政策实施后满足特定社会团体需求的程度。确立政策回应程度标准的目的，就是要从总体上衡量政策对社会的宏观影响。一项具体的政策虽有较高的投入、效益和效率，但如果回应程度不高，也不能认定是一项十分成功的政策。政策对社会需求的回应是一个国家或政治系统维持自己的生存、稳定和发展的基本功能。研究政策回应程度的着重点，不在于政策制定和执行的形式，而在于政策回应内容和实际结果。
（4）五个标准说。具体地讲有以下五个标准：a、是不是有利于社会生产力的发展和社会历史的进步；b、是不是有利于改革、开放；c、是不是有利于形成一种安定团结的社会环境和政治局面；d、 是不是有利于社会主义精神文明建设；e、是不是有利于正确处理国家、集体、 个人之间的利益。
以上四种观点是当前政策评价中的几个典型代表：综合这四大观点，不难得出如下几点结论：
第一，建立政策评价标准是一项十分复杂而细致的工作，对同一项政策进行评价，如果评价标准不同，可能会导致截然相反的评价结论。
第二，选择什么样的评价标准，不仅取决于评价的目的、评价者，而且还决定于评价的技术与方法。
这两点结论对土地政策效果评价的标准来说，也是适用的。那么，如何确定土地政策效果评价的标准呢？我认为应包括两大方面：
a、原则标准。首先必须坚持政治可行性原则， 这是一切评价工作的最高标准；其次，必须坚持科学性原则、客观性原则；第三，必须坚持方向性原则与简便性原则。这些是确定土地政策效果评价的原则标准。
b、具体标准。土地政策效果评价的标准有两种； 一种是四标准法，即土地政策投入、土地政策效益、土地政策效率与土地政策回应程度或土地政策成本、土地政策收益、土地政策效果、土地政策机会成本四个标准。另一种是八标准法，即投入工作量、绩效、效率、充分性、公平性、适当性、执行力、社会发展总指标八个标准。这两种评价标准法，都是土地政策效果评价的标准基本内容或主要内容。至于土地政策评价者要选用哪一种评价标准，这要视具体需要、具体情况而定，没有固定不变的模式。