中国工会参与社会保障制度建设所面临的挑战及应对，本文主要内容关键词为：中国论文,制度建设论文,社会保障论文,所面临论文,工会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1000-114X(2011)06-0202-07
工会及其在社会保障制度建设中发挥的积极作用是有目共睹的，但迄今为止，中国学者尚未对此进行深入细致的研究，仅唐弘《卢森堡的社会保障与工会参与》(《工会博览》2006年第19期)一文对卢森堡的社会保障体系、管理方式以及工会参与社会保障方式等进行了初步研究。在新的国际国内复杂的工运形势及社会环境中，中国工会面临着完善社会保险制度、社会保险法律实施、社会救助福利制度完善以及工会参与的社会环境、手段和资源等挑战。依据《社会保险法》，重视源头维权，积极参与社会保险法配套法规的制定，发挥教育职能，做好社会保险法的实施准备工作，做实社会保险监督，实现参与方法的创新，加强工会自身建设，积极应对挑战，成为新时期中国工会的重要应对措施。
一、中国社会保障制度的发展及其工会的参与
社会保障是现代社会最重要的经济社会制度之一，直接关系到经济发展、社会公平与社会进步，是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。早在1951年，我国就颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，建立了与计划经济体制相适应的社会保障制度，有效地分散了广大职工的社会风险，保护了劳动者的权利。改革开放前的中国社会保障模式是“国家—单位保障”模式，即在强调国家—单位—个人利益高度一致的原则下，由国家扮演着社会保障制度的确立者、保证者的角色，再由政府和单位共同扮演着社会保障供给者与实施者的角色，国家与单位相互依存，承担共同责任。
1978年起步的中国改革开放，对与计划经济相适应的以“国家—单位保障”模式为特点传统的社会保障体系提出了挑战，要求针对传统的社会保障体系进行制度变革与创新，逐步建立与社会主义市场经济相适应的“国家—社会保障”模式，即国家仍然是社会保障的主体，但是政府、企业、社团与个人等必须共同分担社会保障责任，国家通过立法凝聚全民共识来确立社会保障制度，之后通过社会化的方式来加以实施，社会保障成为一个独立于企事业单位之外的社会系统。
中华人民共和国社会保障制度的改革与发展经历了五个阶段：即改革的准备阶段(1978-1985年)；为国有企业改革配套阶段(1986-1992年)；为市场经济服务阶段(1993-1997年)；全面建设阶段(1998-2010年)①；制度定型阶段(以社会保险法的实施为标志)。
经过了多年的改革，中国社会保障体系的建设不断向广度和深度推进，社会保障的扩面工作取得重大进展，社会保障投入超常规增长，社会保障水平大幅度提高，农村社会保障制度建设全面推进。一个以社会保险、社会救助和社会福利为核心的社会保障体系，正在快速发展和推进，初步建立了适应社会主义市场经济体制的社会保障体系，成为实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”目标的重要保证。
2010年10月28日，《社会保险法》终于出台，标志着中国社会保障制度建设进入了一个崭新的阶段，它以法律的形式确立了中国覆盖城乡全体居民的社保体系，为我国社保制度的进一步改革提供了法律依据，实现了社保制度由实验性阶段向定型、稳定、可持续发展的重大转变。
自中国社会保障制度诞生之时，中国工会就承担了非常重要的职能。《中华人民共和国劳动保险条例》就是由劳动部和中华全国总工会组成起草委员会，共同起草的。更为重要的是当时的社会保险基金是以工会组织为轴心建立和运行的。工会基层委员会管理劳动保险基金，省、市工会或产业工会管理劳动保险调剂金，全国总工会管理劳动保险总基金，这种“三级协管、互相调剂、全国统筹”的资金管理机制，有效地发挥了劳动保险的大数法则作用，维护了职工的利益和权利②。这种工会参与社会保险制度建设和资金管理的经验，对于我们今天完善工会在社会保障制度中的参与仍具有重要的借鉴意义。
中国社会保障制度改革以来，工会一直参与社会保障相关法规的研究和修改。围绕关系职工利益的热点问题深入开展调查研究，参与国家关于深化医药卫生体制改革工作。
在社会保险基金的监督方面，已经积累了一些经验，形成了工会参与的四种方式：第一，工会参加社会保险监督委员会开展工作监督。这种方式以福建省为典型。第二，成立社会保障职工群众监督委员会，动员职工开展群众性监督、社会监督。这种方式以辽宁为代表。第三，借助公权力的力量，与人大、政协以及政府相关部门的联合检查组开展工作的监督。这种方式以四川省为典型。第四，利用工会自身的资源如工会评选劳动模范的优势，实行各种评选活动的一票否决制度，督促企业履行社会保险缴费义务。这种方式以重庆市为代表③。
中国工会作为劳动者利益代表，在《劳动法》、《工会法》、《劳动合同法》等法律的制定过程中献计献策，提出了很多好的建议，有效地维护了职工的合法权益。事关亿万劳动者切身利益和调节国民收入分配格局的社会保险法的立法过程中，工会组织积极参与，提出了许多有益的建议。
2008年12月，《社会保险法(草案)》第二次审议后，向社会公开征求意见。中华全国总工会组织相关部门认真研究，从社会保险的统筹层次，社会保险费征缴体制、社会保险基金的监督管理等方面提出了建设性的意见建议。中华全国总工会还与有关部分联合开展了社会保险法的专题调研，组织地方工会开展《社会保险法》公开征求意见工作，组织专家学者对《社会保险法(草案)》开展专题研究，形成了有分量的科研成果。
中国工会对社会保障制度建设的积极参与，取得了很好的反响和成效，发挥了在维护职工权益方面的重要作用。已经出台的《社会保险法》对工会在社会保险制度建设和维护职工的社会保险权益方面作了明确规定：“工会依法维护职工的合法权益，有权参与社会保险重大事项的研究，参加社会保险监督委员会，对与职工社会保险权益有关的事项进行监督。”这也是今后中国工会参与社会保险制度建设的最直接的、最高的法律依据。
二、中国工会参与社会保障的挑战
社会保障权利是公民的基本权利。关心并切实维护劳动者和弱势群体在社会保障方面的合法权益，是工会义不容辞的职责。工会作为劳动者切身利益的合法代表，在建立中国特色的社会保障体系中具有其他组织无法替代的作用，理应积极参与社会保障制度建设并在制度完善中发挥作用。中国工会通过参与社会保障工作在一定程度上维护了广大职工的社会保障权益，然而，面临新的形势和新环境，中国工会参与社会保障制度方面仍面临着许多挑战。
(一)完善社会保险制度面临的挑战
《社会保险法》的颁布标志着今后中国将处于社会保障逐步实现定型的关键时期。社会保险制度在走向定型的过程中涉及职工权益的一系列突出矛盾与问题应当引起工会的高度关注。
1.社会保险覆盖面问题。目前中国的社会保险覆盖面偏窄，相当数量的劳动者尚未纳入社会保障范围。特别是非公经济单位的员工、非正规就业人员和农民工的社会保险困难重重。因此，如何建立城乡统筹的社会保障体系，实现“人人享有基本社会保障”的目标仍是下一阶段的重要任务。
2.社会保险待遇水平问题。近几年，中国的城镇企业退休人员基本养老金，经过连续7年调整，水平翻了一番。《社会保险法》对基本养老金正常调整机制作了原则规定。但中国职工的社会保险待遇水平仍然偏低。如何根据经济发展水平和各方面的承受能力，建立基本养老金的正常的调整机制，提高社会保障程度，保障退休职工的生活水平不因通货膨胀而受影响，让退休职工分享国家发展进步的成果，是社会保险制度完善的一个重要方面。
3.社会保险制度的公平性问题。现阶段的社会保险制度仍然存在制度不统一的问题，社会保险的制度分割不符合社会保险的“大数法则”，不仅无法保证待遇支付，也增加了社会保险关系的异地转移接续的成本。目前正在试点的事业单位养老保险改革向企业看齐却不涉及机关公务员等，造成了事业单位职工与公务员社会保险权益的不平等。如何合理界定各类群体待遇差距，发挥社会调节收入分配的功能也是未来社会保障制度完善中的一个问题。
4.社会保险的费率问题。国际劳工组织的研究表明，企业负担的缴费比例占工资总额的20%为警戒线，超过警戒线将会对企业的生产经营产生不利影响。我国目前由企业缴纳的社会保险综合费率为30%左右，费率偏高不仅对社会保险扩面以及社会保险费征缴形成障碍，而且企业用工成本的提高削弱了企业的市场竞争力，不利于劳动密集型企业的发展，进而对扩大就业产生不良影响。
5.社会保险基金的安全性问题。社会保险基金的筹集、使用和管理十分敏感，稍有疏漏不仅会影响劳动者的生活，而且极易酿成社会问题。由于社会保险基金的管理体制和监督体制的不完善，我国社会保险基金的安全性面临严峻的挑战。社会保险基金是老百姓的“保命钱”，其安全性直接关系到投保人的社会保险权益，不允许以任何方式侵蚀。但是，我国目前既存在私人侵蚀社会保障基金现象，也存在公权力侵害社会保障基金的问题。
6.个人账户的空账运行问题。中国养老保险个人账户空账运行的规模已从2004年底的7400亿元增长为2008年底的1.4万亿元，其趋势还在扩大。我国人口老龄化进程的加快将对社会保障财务的可持续性造成严重冲击。个人账户的空帐运行影响了社会保障制度的可持续发展。如何采取有效措施，真正地做实基本养老保险个人账户，是一项十分艰巨的任务。
(二)社会保险法实施的挑战
《社会保险法》将于2011年7月1日开始实施，这是中国法制建设中的大事，在社会保障法制建设的历程中具有里程碑意义。社会保险法关系国计民生，涉及养老、医疗、工伤、失业、生育等五项社会保险，被称为社会保险的“基本法”。但是《社会保险法》也仅仅是“基本法”，《社会保险法》的很多规定具有原则性和纲领性，《社会保险法》的颁布并不意味着社会保险法制建设和制度完善的终止。《社会保险法》的有效贯彻和实施，需要相关的配套法规与制度保障。因此，《社会保险法》出台后，国家将出台与《社会保险法》相配套的养老、医疗、企业年金、基金监管和投资运营的法规和规章，构建更加完备的社会保险法律法规体系。作为党领导下的职工合法权益的代表者和维护者，工会负有代表职工提出立法建议的职责和义务，应该及时向政府有关部门反映职工的意愿和呼声，提出建议和主张。因此，参与社会保险法配套法规的制定，从源头上保护职工的社会保险权益是《社会保险法》出台后工会工作的面临的一个严峻挑战。
《社会保险法》强化了工会的监督职能，其在第80条规定：“统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督。”这为工会参加社会保险监督委员会，履行社会监督职能提供了法律依据，也为工会职能的发挥提供了新的空间，同时这也对工会参加监督的组织建设和能力建设等提出了挑战。
在社会保险争议解决方面，《社会保险法》为工会的参与提供了广阔的空间。其在第83条规定：“个人与所在用人单位发生社会保险争议的，可以依法申请调解、仲裁，提起诉讼。用人单位侵害个人社会保险权益的，个人也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。”维护劳动者权益是工会的基本职能之一，当劳动者社会保险权益受到侵犯而主张维权时，工会组织理应提供法律帮助。工会如何参加社会保险争议的调解和仲裁，如何帮助劳动者申请社会保险争议申请仲裁和提起诉讼等也对工会工作提出了新挑战。
(三)完善社会救助福利制度的挑战
中国的社会保障制度是一个包括社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业在内的复杂系统。社会救助是居于基础地位的子系统，旨在保障社会贫困群体的最基本生活，其功能在于维护社会成员的最低生活需要和社会安全；社会保险是居于主体地位的子系统，旨在化解劳动者面临的各种风险，其功能在于对于劳动者基本生活的保障和劳动风险的防范；社会福利和慈善事业则是更高层次的子系统，旨在发挥对社会救助和社会保险的补充作用，提升全体国民的生活质量。④
中国工会在社会保障方面的挑战除了来自社会保险制度以外，还来自社会保障其他领域。例如，送温暖活动、困难职工帮扶中心、金秋助学活动和职工互助合作医疗保险等是工会在实践中创新的参与社会保障工作的好做法。
随着城乡居民社会救助体系的全面建立，“应保尽保”目标的渐进推进和社会救助法立法议程的加快，工会的困难职工帮扶等社会救助在社会救助法中的定位以及工会提供的具有拾遗补缺作用的救助与政府救助之间的关系将是工会参与社会救助制度面临的重要课题。再如，住房保障是目前职工最关注，影响社会公平较大的一个问题，工会如何参与住房保障比如参与职工合作住宅建设等也是中国社会保障制度完善对工会工作提出的新课题。
(四)工会参与的社会环境、手段和资源的挑战
我国《工会法》第33条规定：县级以上各级人民政府及其有关部门研究制定劳动就业、工资、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的政策、措施时，应当吸收同级工会参加研究，听取工会的意见。《社会保险法》第9条为中国工会参与社会保险制度的建设提供了强有力的法律依据。
但是，相关法律法规对工会参与社会保障监督的程序、内容、方式缺少明确的规定。社会各界对工会的认知虽然已经突破计划经济时期的工会是“吹拉弹唱、打球照相”的印象，而是对工会的维权职能、民主管理、集体协商等有了一定的认识，却并没有清晰认知工会在社会保障中的地位与作用，对工会参与社会保障的认知比较模糊，这方面的研究成果比较匮乏，许多人把工会在社会保障制度中的作用仅仅理解为对社会保险基金的监督。
同时，工会本身参与社会保障工作也面临工作的动力不足，手段与资源缺乏，工会干部的知识结构和能力以及工作机制不完善等方面的问题。
三、应对挑战的对策
社会保障权是公民的基本权利。社会保障制度建设事关社会公平、社会和谐与社会经济的可持续发展。为了更好地维护职工的社会保障权，促进社会保障制度的完善，中国工会应该以社会保险法的颁布与实施为契机，立足于中国国情，全方位地参与社会保障工作。
(一)重视源头维权，积极参与社会保险法配套法规制定
《社会保险法》通过立法确定工会在社会保险中的地位与作用。《社会保险法》第9条规定：“工会依法维护职工的合法权益，有权参与社会保险重大事项的研究。”各级工会应该依据《社会保险法》的规定，代表劳动者发出他们的声音，从源头上维护了职工的合法权益。因此，各级工会需要经常深入地搞好直接关涉广大职工社会保障权益的社会保障方面的立法调研，形成完整的立法建议或论证报告，提交人大、政府及相关部门作为制定社会保险配套法规的参考，从维护劳动者权益的角度为社会保险法配套法规的制定献计献策。
当前的工作重点之一是关注新生代农民工对社会保障权利的利益诉求，在《社会保险法》确定的法律原则和规范下，研究新生代农民工劳动关系与社会保障关系的关联性，研究劳务派遣等非标准劳动关系的泛滥造成派遣劳动者社会保险权利被边缘化等问题，在社会保险配套法规的制定时，充分体现对这部分人群的保护。
此外，还需主动参与养老、医疗、企业年金、基金监管和投资运营等法规和规章的制定。
(二)发挥工会的教育职能，做好社会保险法的实施准备工作
《社会保险法》将于2011年7月1日实施，这部劳动者福利法的实施与广大职工利益和国家的长治久安息息相关。“徒法不足以自行”，法制的宣传教育是法律实施的重要环节。通过宣传教育，社会各方主体了解法律，掌握法律，法律才可能正确实施。现实生活中，用人单位不尽参保义务、降低缴费基数、拖欠社会保险费用等损害职工社会保险权益的事件屡见不鲜；劳动保障部门未及时办理退休手续、未及时告知参保信息等侵害职工社会保险权利的行为时有发生；劳动者断保不续保、要求享受“补贴”而不参保等自己损害社会保险利益的行为也不少见。
因此，应该在整个社会宣传社会保险法，使社会成员、用人单位和政府官员明确社会保险是参保人的不可剥夺、不可侵蚀的基本权利，政府有责任有义务保障参保人权利实现。各级工会组织应该充分发挥教育职能，把社会保险法的宣传贯彻作为纳入工会系统普法规划，采取有力措施宣传这部法律，为法律的实施做好准备。社会保险法的宣传教育和贯彻执行将有利于中国特色的工会维权观即“以职工为本，主动、依法、科学维权”在社会保障领域的贯彻落实。
(三)将工会对社会保险的监督落到实处
《社会保险法》加强了工会在社会保险监督中的作用。其第9条规定，工会有权参与社参加社会保险监督委员会，对与职工社会保险权益有关的事项进行监督。第80条的规定：“统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督。”
可见，社会保险监督委员会是一个由多方主体组成的履行社会监督职能的机构，中国工会完全可以凭借强大的组织资源，在社会保险监督委员会中占据重要位置，履行法定职责。这方面，福建省社会保险监督委员会办公机构设立在工会的做法可以借鉴。工会对社会保险的监督应包含事前、事中与事后监督的全程监督。除了通过参加社会保险监督委员会外，工会还可以通过与政府职能部门相配合，参与各级人民代表对社会保险的执法检查等方式参与社会保险监督。工会还应依法对违反社会保险法律、法规的行为进行举报、投诉。
社会保险基金是劳动者共同拥有的应对工业劳动风险的后备基金，是对劳动者劳动收入的一种延期支付，也是参保人的共有财产权益。维护职工包括社会保险权益在内的合法权益是法律赋予工会组织的基本职责。因此，工会应重点对社会保险基金收支、管理和投资运营中存在问题进行监督。
(四)借鉴国外经验，实现参与方法创新
现代社会保障制度已推行到世界170多个国家和地区。尽管各国的社会保障管理体制存在很大差异，但工会都不同程度地通过多种途径参与社会保障制度建设，维护劳动者的社会保障权益。
国外工会参与社会保障有多种模式：第一，源头参与。即工会积极参与社会保险法律政策的制定，反映劳动者的利益诉求，从源头维护劳动者的合法权益。第二，直接参与。即工会通过直接介入社会保障管理工作来维护工人的社会保障权利。第三，监督模式。即工会通过对社会保险政策法规的执行情况和社会保险基金的收支活动进行监督检查，及时纠正社会保险业务活动中的违法行为。第四，补充保险和福利途径。即工会推动雇主在法定保险之外建立企业年金、补充医疗保险以及职业福利等，为职工提供更高水平的保障。第五，法律援助模式。即当职工与社会保险的相关责任主体发生社会保险纠纷时，由工会负责提供法律咨询与服务，以保障劳动者社会保险权益的实现。中国工会有必要借鉴国外工会参与社会保障工作的经验，立足于中国国情，实现参与方法的创新，全方位地参与社会保障制度建设。当劳动者社会保障权益收到侵犯而主张维权时，中国工会组织理应提供法律帮助，这就要求工会法律援助服务应该扩展到社会保障领域，建立职工诉求代理制，为职工社会保障权益的实现提供法律帮助。
(五)加强工会自身建设，赋予工会组织更多资源
工会要完成参与社会保障工作的任务，需要建立工会参与的动力机制与约束机制，完善工作机制，加快工会理念的更新和改革的步伐，完成从计划经济体制下的“行政型”、“福利型”工会向市场经济体制下的“维权型”、“协商谈判型”工会的转型，提高工会在社会保障工作中的参与能力，加大工会系统内社会保障、经济与法律等方面专门人才培养的力度。
党和政府允诺“把更多的资源和手段赋予工会”，工会组织需以自身的积极作为去拓展和落实。例如，对于严重侵害职工社会保险权益的事件，工会有权通过新闻媒体进行曝光。对于违反社会保险法规定侵犯职工权益的企业，在劳动模范等各类先进评比时，实行“一票否决”。
注释：
①郑功成：《从国家—单位保障走向国家—社会保障——30年来中国社会保障改革与制度变迁》，北京：《社会保障研究》，2008年第2期，第2页。
②岳宗福：《新中国60年社会保险立法的回顾与展望——兼评社会保险法(草案)的立法模式》，淄博：《山东理工大学学报》，2008年第2期，第40页。
③张利军：《工会参与社会保险基金监督管理存在的问题和对策建议》，上海：《工会理论研究》，2009年第1期，第22页。
④杨思斌：《协调视角下的中国社会救助立法》，北京：《中国劳动关系学院学报》，2010年第6期，第3页。
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