党的领导与人大监督，本文主要内容关键词为：人大论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、人大对党的监督的法理根据
（一）人大能否监督党
中国共产党作为领导党，在组织上不是高于人大的国家权力机构，但在政治思想上无疑是人大重大决策的指引者，人大工作是受党的政治领导的，这是做好人大工作的前提之一。反过来，人大能监督作为领导党和执政党的共产党吗？
作为执政党（体现于其执政的党员官员）是由人民（人大）选举产生的，应对人民和人大负责，受人大监督。作为领导党（政治上领导国家事务和全社会事务），虽非人民选举产生，而是以自己的威望赢得人民的拥戴，也要接受人民的监督。邓小平说得好：“我们党是执政的党，威信很高。我们大量的干部居于领导地位。在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。如果我们不受监督，就一定要脱离群众，犯大错误。”（注：《邓小平文选》第1卷，第10～11页。）文化大革命的惨痛历史已证明了这一点。现今要克服党内严重的腐败现象，单靠党内监督和社会监督，缺乏国家权力的支持，也难有成效。因此有必要运用人大监督的机制。如果能通过人大和其他多方面、多渠道、多方位的监督，遏制权力腐败，改善党的领导，就只会加强而不会削弱党的领导地位。
不过，作为领导党与作为执政党，在政权体系中的地位有所不同，其受人大的监督的性质与形式也有区别。
一个政党之“执政”，是通过其党员当选为议会和政府的多数组成人员，或当选为总统，直接掌握国家权力，而成为执政党的。在我国，共产党之成为执政党，先是通过革命斗争推翻反动的旧政权，组织人民政治协商会议，选举出以中国共产党为主导的、有民主党派人士参加的人民政府委员会而执政的。1954年以后，历届人大和政府都是通过选举产生的。经党的推荐，当选为国家权力机关、行政机关、司法机关以及军事机关的领导人的党的干部，就是代表党去执掌国家政权。他们都须直接对人大负责，受人大监督。其受人大监督的方式，包括每年向人大会议作工作报告，接受审议；接受询问或质询；接受调查、评议；承担政治责任，提请辞职，乃至接受罢免、弹劾；等等。（注：国家中央军事委员会是由全国人大选举产生的，按法理逻辑，也应受人大监督，包括上述各种被监督的方式。彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中亦已指出：“国家主席、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院，由全国人大产生并对它负责，受它监督。”但由于历史的原因，我国军队被认为是受中国共产党“绝对领导”的，一般认为，不应受人大监督，无须向人大报告工作。这种作法是否恰当或如何解释，已有学者在研究。（当然，如果要报告工作，属于国防机密的自然除外，或在内部进行。））这些表面上虽是针对从政的党员官员个人，实质上如同议会制国家一样，是对执政党的监督。因为，在我国，政府组成人员大多是执政党的领导干部。
至于作为领导党，非由人大选举产生，而是由于人民拥戴。因此可以不必直接对人大负责，其受人大监督也有所不同。与其他政党和社会组织一样，领导党既享有作为政党的权利（而且享有特殊的权威），也应承担遵守宪法和法律的义务。我国宪法已明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”如果政党组织包括共产党组织或党员有违宪、违法行为，就应受到违宪审查、追究，或法律制裁。当然，是否都由人大来审查、纠正、制裁，另当别论。这要由政党法来规定。
（二）对人大监督党的不同认识与思路
近年来，法学界对人大是否可以监督共产党，有过一些探讨，大致有如下一些不同见解。
1.人大不是党权的来源，人大无权对党监督。
持这种观点的理由是，共产党的领导与执政不是由人大决定的，故不受人大监督。论者主要是指人大不能对之实行“国家监督”，即不能以国家权力进行强制性的制裁，但可从内部对它进行非强制的批评性、建议性的监督。（注：参见全国人大常委会办公厅研究室编：《论人大及其常委会的监督权》，法律出版社1988年版，第114～125页。）这种看法对领导党来说，有一定道理，即上文关于对领导党的监督不完全同于对执政党的监督的论述；但作为一个特殊的社会组织的政党，既然享有权利（而且享有已形成宪政惯例的特权），就应承担遵守宪法和法律的义务。如果它有严重违宪行为（如文化大革命中不经全国人大，仅以一张大字报就废掉一个由人大选出的国家主席），人大也不应干预、无权干预吗？（当然，在那种个人绝对专权的人治条件下，人大尚且被搁置十年不开会，何谈监督？）如果我们现在确要建立法治国家，人大对这类违宪行为就决不能听之任之。
这种观点还认为，“对共产党组织制定的文件、作出的决议、决定，即使其中有错误的、甚至违宪违法的内容，人大及其常委会也不能直接进行纠正，宣布无效，予以撤销，而只能提出批评意见，建议党组织纠正。”（注：参见全国人大常委会办公厅研究室编：《论人大及其常委会的监督权》，法律出版社1988年版，第122页。）当然，先作建议未尝不可，但这并不意味着人大无权加以撤销。譬如粉碎“四人帮”后，全国人大就曾作出决定，改变文革期间革命委员会和取消“四大”（大鸣、大放、大字报、大批判）“权利”。以及在1982年宪法上废弃了党章及1975年宪法和1978年宪法上所谓“无产阶级专政下继续革命”的理论。虽则是滞后的、未点名的、默示的，显不出人大对党的违宪行为的适时制约力，但至少可证明人大是有纠正领导党的违宪行为的权力的。何况宪法已明确规定，各政党违宪应予追究。长期以来，由党中央、国务院联合发布文件，也不是没有与法律不一致或抵触的地方。对这种类同行政法规的文件，依据宪法，全国人大常委会可以撤销国务院制定的行政法规和不适当的决定。不能因为它们与中共中央联署，就可成为不许撤销的禁区。（党中央其实完全可以不与国务院联署，而另发文件，以免党政不分，造成被动。而且，党政合发文件，使党的政治领导行政化，实际上是降低了作为领导党的权威，变成政府行政行为的工具或附庸，显然失当也失策。）
2.党政合一，党权法定，纳入人大监督。
这种主张是：以宪法和法律规限党权，亦即将党权法定为国家权力，“将中共中央规定为集体的国家元首，将中共地方组织规定为地方元首，并参考各国有关国家元首的宪法规范来设计中共中央以及地方各级党委的具体职权及其程序。”并将共产党与各民主党派关系的十六字方针特别是“互相监督”法律化、程序化。（注：匡克：《浅论法治国家与党的领导法治化》，《社会科学》1999年第7期。）这种设想是基于共产党事实上在行使着国家权力，而又无法律规限，有失法治威信，因而有意将党政合一，实质是将长期以来理论与事实脱节的现实加以一劳永逸的“解决”，似较干脆。诚然，西方资本主义国家的执政党确是由其党魁直接担任总统、首相、部长等政府首脑，但先得经选民选举当选，而非法定。在我国，宪法在序言中确认了党的领导的历史、现实及其趋向，党员要通过人民的选举才能成为国家与政府主要领导人。即使设想让党中央领导人都担任国家与政府领导人，也只能由党中央推荐，经人大选举，当选后才能就任。（否则，像文革中在党章上将林彪确定为接班人，就是最大的荒谬。）而且，共产党在全国虽是领导党，在香港特别行政区、澳门特别行政区以及将来在台湾地区就不是执政党。这一方案显然不妥。
3.将党的领导与对党的监督法制化。
有的学者鉴于事实上中国共产党是掌握国家权力的，“共产党及其领袖集团在国家生活中发挥着十分巨大的作用，享受着很大的权力，无论有没有宪法，也无论宪法是否加以规定，都是如此。”党组织“在中国客观上是一种特殊的国家机关”，因此，他们认为，“必须把共产党及其领袖集团在国家生活中的‘领导’作用制度化，并使这种制度法律化。”有的学者还认为“党组织要向人大报告工作”，“人大监督党的方式是，各级党委向同级人大及其常委会定期进行工作报告，请人大及其常委会提出批评、建议。”（注：参见程宝光：《宪政浅说》，中国新闻出版社1989年版，第190～192页；铁犁：《党领导人民与人民监督党——论党领导人大与人大对党的监督》，《法学》1995年第12期；郝铁川：《依法治国的十大建议》，《法学》1996年第5期。）
这种观点与建议有其合理性，反映了人们对不受制约的权力加以防范的要求。但这种作法，目前尚无宪法或法律根据；而且，在议会制或总统制国家，政党在国家机构中的活动，多是一种“宪政惯例”，或称“潜在宪法”。将政党直接纳入国家政权体系之内，会导致党政不分，诸多不适。在尚无宪法或法律规定之际，要求作为领导党的共产党（可视同非经人大产生的一种特殊的社会组织），承担向人大负责、定期向人大作报告的义务，于法理不合。这只能要求经人大选举产生的国家和政府的领导人这样做。他们都是执政党的领导干部，他们向人大作报告，事实上也是代表执政党接受人大的监督这也是笔者为什么要将一身二任的共产党，略加区分为领导党和执政党（执政的党组织和党员干部）这两个“虚拟的”或“概念的”存在的意义。
4.“依法治党”还是“依法监党”？
这是现正开始提出的说法。论者依循“依法治国”的方略与逻辑，要求依法制约党权的滥用。这种观点是值得重视的。江泽民指出：“治国必先治党，治党务必从严。”（注：江泽民在中纪委第4次全体大会上的讲话，2000年1月14日。）论者认为，要从严治党，须以法治之。所以提出“依法治党”的口号。不过，这个提法，在文字上仍须推敲。因为任何政党，作为一个社会组织，只要不违法，其内部如何治理，法律是不应干预的。“法不禁止即自由”，对任何政党都是适用的。法律可以而且应该监督、制裁其违宪违法行为，但不能以国家法律去包治其党务。法律不应干预政党自治的领域。现在大家都引用党章上规定的“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则，来说明党要受宪法和法律的制约。其实，严格说来，这句话只适用于执政党（执政党的官员与党组织），即它必须依法执政，法未授权的，都不能越权行事。至于作为领导党，它所遵循的原则是党的活动“不得与宪法和法律相抵触”。其活动不限于宪法和法律规限的范围，而应有更大的自由空间。即使超出法律的范围，只要法不禁止，就不是违法的。小如党组织依党章处分自己的党员，或建构、调整其内部组织结构，法既未规定，法律也不得干预；大如在党的代表大会上提出实行市场经济的主张，虽与当时的宪法有矛盾，只要在修宪前不立即强制政府执行（即在党的“决策”与人大的“立法”和政府的“执行”上保留一定“时差”），就不能说是违宪。不能要求党在自己的会议上只能讲宪法上已规定的条文或原则。否则，就不会再有修宪之建议与程序了。何况，同公民和社会组织一样，这也是政党的言论自由和对“国是”提出政治主张的建议权利（议政权）。再说，从严治党，也不是单靠法律来治即可成功。法只是最低标准，它只能惩治违法行为，治理党主要靠党章党规，靠党内管理和社会监督。
所以，笔者认为，还是提“依法监党”，即限于从外部监督与制约党对国家与社会的政治行为。这或许比较确切些。
二、人大对党的监督的内容与原则
既然人大可以而且应当监督党（包括作为领导党和作为执政党的共产党），下面的问题是如何监督，这种监督的性质与特点，遵守什么原则、采用什么机制来监督。
（一）人大对党的监督的性质与特点
1.人大对党的监督是权力监督。
人大是国家权力机关，它对由它产生的其他国家机关及其人员的监督，是通过行使人大集体权力，责成（即强制）被监督对象依法作为或不作为，否则就要依法制裁。这是属于“权力监督”。这一原则完全适用于监督执政的党员官员。这不同于人民政协或人民群众对党的监督，后者是属于“权利监督”，即行使公民和政协及其他社会组织的民主政治权利，亦称“民主监督”。党作为被监督者固然应当听取他们的批评建议，但也可以听而不取，除非被诉诸司法程序，不受强制。
至于人大作为国家权力机关，对作为领导党的共产党组织（地方党委以及党中央）的监督，也应是权力监督。不过，一般限于追究重大违宪行为。考虑到中国的特殊国情，对领导党作硬性的权力监督，过去从未有过，中国有“为尊者讳”的传统，在开始对党组织实行宪法监督时，对违宪行为，不妨按上述第一种思路，采取先“建议”其自行纠正，或通过人大党组从内部向地方党委或中央反映意见的办法，敦促该党组织纠正。如无效果，再按一定法律程序进行权力监督。
2.人大对党的监督是法律监督。
作为领导党的共产党不是由人大产生，不直接对人大负责，因而人大对党的活动不进行工作监督。只对党发布的涉及国家、政府的重大事务和事关国家权力或全民的重大权利义务的政策、决定等文件（如过去党中央通过并实行人民公社，改变基层政权组织的决定），以及事关这些方面的国家行为或社会行为（如发动文化大革命，夺权成立革命委员会，以及非经人大决定，党中央擅自进行全国总动员，等等）违宪时，予以干预，这属于宪法监督、法律监督范畴。
当然，根据我国党政体制，人大工作受同级党委领导，而且人大在组成上，党员代表占稳定的多数，人大要纠正党委的违法违宪行为，有较大的困难。但也不是完全不可能。只要党与非党的代表有高度对人民负责、对宪法负责的精神，人大代表可以以其自由意志（特别是在无记名投票时），维护人民的最高利益和宪法的至上权威。近年有些省人大的选举中，否定了当地党委指定的候选人，另选了为人民拥戴的更好的党员干部，就是例证。
3.人大对党的监督要有法可依。
要行使监督权力，就必须有法可依。我国宪法上只有被选举或任命产生的国家工作人员（主要是党员官员）要“对人大负责，受人大监督”和“违宪必究”这两项原则，无法操作。有必要借鉴外国的宪法和政党法的有关规定，制定适合我国国情的监督政党制度。
据统计，截止1976年，全世界有157部宪法文件对政党作了规定。各国政党立法大致有以下几种形式：（注：李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第994～995页。）
(1)在宪法中以条文规定。如德国的《基本法》（即宪法）规定：“根据政党的宗旨或者党员的行为表现，某一政党意图侵犯或废除自由民主的基本秩序，或者意图颠覆德意志联邦共和国，都是违反宪法的。”意大利宪法禁止法西斯党的重建。这也是因为有鉴于二战中德国法西斯党的祸患，吸取教训而加强对政党的监督与制约。法国宪法第4条规定：“各党派和政治团体协助选举的进行。各党派和团体可自由地组织和进行活动，但必须遵守国家主权原则和民主原则。”葡萄牙、阿尔及利亚等国宪法也有具体条文规定。
(2)在选举法中规定。如美国各州的选举法中规定确认党员身份的规则，政党组织在初选中的活动程序，并控制政党的竞选费用。1939～1940年，美国哈奇法规定，各政党的总统竞选费不得超过300万元。
(3)制定政党法。现在已有10多个国家制定了政党法，如德国1967年制定了《关于政党的法律》（1979年修订），是世界上最早也较完备的一部政党法。泰国(1958)、德国(1967)、印度尼西亚(1975)、墨西哥(1977)、土耳其(1983)以及葡萄牙、阿根廷、巴西等国家也都制定了政党法。
(4)针对某一特定政党立法。一种是确认某政党的领导地位与执政地位，如缅甸在1974年制定了《保障党的领导作用法》；另一种是为管制或取缔某政党而专项立法，如美国1954年的《共产党管制法》，规定共产党不受法律保护，剥夺其一切权利。这反映了当时美国式民主的阶级狭隘性和专制性的一面。
为了把党的领导与执政法治化，并使我国人大对党的监督有法可依，我国政党立法也应及早谋划。可以是完整的政党法，也可以仅就执政党与人大或与政府的关系，制定单行条例。
4.人大与党的监督是双向的。
作为领导党，其在人大的主要任务是支持和保证人民当家作主。党既然要领导人大的工作，当然也应当领导人大的监督工作，并监督人大依法行使权力。这也就是所谓“党领导人民（通过人大）制定宪法和法律，党也领导人民（包括人大）遵守宪法和法律。”这里，党监督人大和党领导人大的监督工作，最重要的一点是领导人大（党组织和党员代表以及在党影响下的非党代表），去认真、严格地监督在政府中执政的党员官员和党组织。这也就是笔者所主张的“领导党要领导人民（人大）去监督执政党”。这也可以说是实行毛泽东曾经主张过的“树立对立面”的方略。这有赖于党的大公无私和接受监督的高度自觉。这当然是十分困难的，在中国的特殊国情下，似难有其他更有效的制约办法。
（二）人大对党的监督的内容与原则
参阅外国政党法的内容，其对政党的规限，大致包括以下几点：
1.政党的民主性。政党的内部组织原则应是民主的，其立党宗旨与参与政治活动应是以表达和实现人民的政治意愿为目的。
2.依法从政。政党从事国家政治活动必须在宪法和法律范围内进行，各政党在法律上一律平等。
3.经费公开与限制。为了防止政党在竞选等活动中有舞弊行为，德国政党法规定政党竞选经费收支必须向社会公布。美国对政党竞选经费也有限制性规定。
4.对政党违宪的制裁。主要是对政党或其党员的行为如意图侵犯或废除宪法确认的民主自由的基本秩序或颠覆国家的，予以制裁。德国宪法和政党法规定，凡属违宪行为，由联邦宪法法院裁决，对违宪的政党可处以取缔、解散并没收财产等处罚。据此，德国曾于1952年10月和1956年8月先后对“社会主义国家党”和“德国共产党”，宣布为违宪政党，予以解散，禁止其替代组织之存在，并没收其财产。（注：参见[台]谢瑞智：《宪法大辞典》，千华图书出版事业有限公司1993年版，第271页。）
政党立法的指导思想应是为了保障民主政党制度的顺利实施，必要的限制是应当有的；但也有的执政大党力图借政党立法作出有利于本党而歧视他党的规定，甚至作为排斥、取缔“异党”的手段。如前面提到的美国《共产党管制法》和德国之取缔“德国共产党”。此外，如印尼政党法第6章第12条规定，“严禁任何政党宣传马克思列宁主义”。中国国民党政府在1948年曾颁布所谓《防止异党活动办法》，以镇压共产党人。
就我国特殊的或称为“有中国特色的”政党制度而言，政党立法主要是规范“中国共产党领导的多党合作与政治协商制度”。其中涉及人大对党的监督部分，应注意以下几个要点：
1.各政党、特别是中国共产党必须坚持遵守宪法确认的立国四项基本原则和“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略与目标，坚持以经济建设为中心和改革开放的方针。凡意图破坏、废除宪法确认的这些基本宪政秩序的，就是违宪行为，必须予以追究（文化大革命中就出现过这种情况）。
2.领导党要“依法治国”，党对涉及国家与政府的重大国策与国务活动和人民基本权利义务作出决策时，必须将自己的主张通过人大的法定程序，变为法律或法律性的决定，才能在政府与人民中贯彻、推行，否则就会越权和违反法律程序。
3.执政党必须“依法执政”。
(1)由中共党组织推荐的政务官员，必须经人大的选举或任命才有效，党组织不得擅自任命并宣布人选。对党组织推荐的政府官员候选人，经人大审议认为不合适的，人大可以另定候选人和另选其他人，党组织不得干涉。
(2)执政的党组织和党员官员必须依法行政，依法司法，依法治军。遇有党的方针政策和决定与宪法或法律相矛盾或抵触时，应向党组织反映，要求修正，并严格依法办事。
(3)各级党组织应当支持、监督执政的党组织与党员依法执政，不得干扰司法独立。凡滥用党权干扰依法行政、依法司法，构成违宪违法者，人大得依法追究。
(4)人大依照宪法和人大组织法，保障所有人大代表包括党员代表在会议上的言论免责权和表决的自由意志，其言论与表决，不受法律追究（是否受党纪处分，人大不予干预）。
4.对各民主党派的参政权予以制度化、法律化。对民主党派与共产党之间的“相互监督”加以法律规定与法律保障。人民政协与各民主党派依《立法法》可以向人大提出有关违宪审查的申请。
5.对政党违宪、违法行为的追究。
(1)在全国人大成立宪法监督委员会，参照《立法法》第90、91条，受理有关国家机关或公民、社会组织提出的违宪审查申请（在未成立前由有关专门委员会受理、审查），如认为党的政策文件确有与宪法或法律相抵触的，可向有关党组织提出书面意见，要求自行修正。如该党组织不予修改的，可以依人大法定程序，宣布无效，或明令政府机关与人员不予执行。
(2)被诉违宪的党组织如不服人大的裁决，可以要求复议；如认为法律有误或过时，需要修改，也可以提出立法建议，依法定程序，争取人大修改或废除与党中央的政策和决定相抵触的法律、法规，另立新法。
(3)凡党组织或党员有违法、犯罪行为者，由法定的政府机关和司法机关依法处理，党组织和党员在法律面前同普通公民和法人一律平等，不许以党权压制法权，以党纪代替国法。
三、人大监督党的政治效益
或许有人会问：人大监督党会不会导致动摇或否定党的领导地位与执政地位？
这种担心可以理解，但在中国现行政治体制与实际操作上，这种情况几乎不可能发生。这是因为：
1.中国共产党现行基本路线是正确的，又确立了要实行“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略与重要目标，只要党能坚持这一路线与方略、目标，就一定能得到人民和人大的拥戴，而且各级党组织如能正确对待和接受人大的监督，就更会改善党的民主形象，提高党的领导权威和巩固党的执政地位。
2.现行人大代表与人大常委会组成人员结构中，中共党员占大多数，遇到有违反宪法和法律，或者违反党的基本路线与基本政策，或者违反人民的根本利益的决定或立法（包括对党的监督的失误）时，党组织可以运用其在人大占多数的优势地位，阻止其通过，从而维护党的正确路线和领导地位，维护人民的意志与利益。
3.至于人大对某个党组织或党员干部的监督是正确的，合法的，导致该组织或党员干部受到违宪制裁，乃至因而罢官下台，也有利于帮助党消除党内垃圾，保持党的纯洁性，从而也提高了党的威信。
总之，实行和加强人大对党组织的监督，有利于提高党的权威和改善党的领导，改善党对人大工作的领导，是有百利而无一害的。
标签：法律论文; 立法原则论文; 美国政党论文; 德国政党论文; 宪法监督论文; 法律制定论文; 政治论文; 依法执政论文; 宪法修改论文; 立法论文; 时政论文; 党组织论文;