中央财政补贴政策与西藏发展，本文主要内容关键词为：西藏论文,中央财政论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D601［文献标识码］［文章编号］1001-5140(2002)04-0102-04
西藏由于经济发展先天条件不足，投资环境较差，投资回报率低，工业产值比重小，对其他产业联动力弱等，从而导致税基窄、税源少，西藏地方财政收不抵支，主要依靠中央财政补贴来平衡收支，维持地方经济的运行发展。对西藏的财政补贴政策实质上是西藏通过中央财政补贴参与其他富庶省份的一部分社会产品分配。中央对西藏的补贴作为平衡地方财政收入差距的转移性支付，从中央政府的角度看，支付是无偿的，从西藏看，则意味着财政收入的增加。
一、中央对西藏财政补贴政策的具体内容
第一，中央规定西藏地方财政收不抵支的部分，由中央给予补助，平衡地方财政收支。西藏地方财政收入微不足道，财政自给率极低，95%以上财政支出依靠中央补贴。西藏从中央财政获得的补助收入包括：一般预算补助收入和专项补助两大类。一般预算补助包括体制补助、过渡期转移支付补助、结算补助、税收返还等，一般性预算补助收入由地方政府自行支配使用，又叫无条件转移支付。专项性的收入补助一般由中央指定专款专用，要求西藏地方按一定比例支配资金，又叫条件性转移支付。以上两项补助收入与西藏地方财政收入一同构成了西藏财政总收入，并成为西藏财政总收入的主要来源。据统计，1980年至2000年，中央补助收入累计占西藏同期财政总收入的95%以上。
第二，1980年，中央决定给予民族地区更多照顾，以1979年西藏财政收支预算执行数为基数，确定定额补助数额，以后定额补助每年递增10%。此项政策将以前对民族地区的“财政三照顾”政策纳入定额补助基数中予以保留，在西藏包括其他四个民族自治区和贵州、云南、青海等少数民族较多的省份执行。
第三，对西藏每年在预算包干基数（固定补助）以外的特殊支出，中央另以“专项补助”解决。1980年至1997年，中央累计给予西藏专项补助约55.8个亿。专项补助中包括中央1980年开始设置的“支援不发达地区发展资金”和1977年开始设置的“边境建设事业补助费”两项。
第四，1988年取消民族地区定额补助递增10%规定，对民族地区的财政补贴按1987年基数实行定额补贴。
第五，1989年国家考虑西藏特殊情况，决定给予适当照顾，定额补助保持适度增长。1989年，中央对西藏落实“三项照顾政策”专项款2.2万元，分五年解决。1993年，对西藏定额补助又给予特殊照顾，增加定额补助4.5亿元分三年兑现。
第六，1994年，中央提出对西藏实行更加特殊的优惠政策，实行“核定基数，定额递增，专项扶持”办法，加大财政支持力度。
总的来说，十一届三中全会以来，中央对西藏的财政补助基本上呈递增趋势，而且增长速度也快。这一时期中央对西藏的补助大致可分为三个阶段：
第一阶段：1980-1985年的平缓上升阶段。
第二阶段：1986-1993年的停滞徘徊阶段。图中看到1989至1993的上升趋势事实上被这一时期通货膨胀冲淡。这一时期中央财政困难，1987将定额补助递增10%，分为两个5%，在1987、1988年执行，并于1988年起取消递增10%的照顾。而且在这一时期内，中央向西藏地方借款，并将关税中的13个小税种划给地方，抵顶借款。这一时期，实际上弱化了中央对西藏财政的支持力度。
第三阶段：1993年至今的急速攀升阶段。这一阶段更加关注西藏特殊情况，加大了对西藏的扶持力度。
西藏历年财政收入表 单位：万元
资料来源：《西藏统计年鉴99》，中国统计出版社，第101页。
二、西藏财政与中央补助关系的特点
中央对西藏的财政补助关系与其他少数民族地区相比，具有以下特点：
其一，中央补助占地方财政总收入的比率最高。从1996年来看，中央补助收入占地方财政总收入比率：西藏92.8%、内蒙古38.6%、新疆52.2%、广西42.4%、宁夏54.9%。
其二，西藏财政自给率最低。财政自给率是地方财政收入与地方财政支出的比率，它反映了地方财政自我收支的平衡能力。自给率低，则财政收支缺口大，对中央财政补助依赖性高，自我平衡能力差。反之则收支缺口小，对中央财政补助依赖弱，自我平衡能力强。1999年西藏财政自给率为8.5%，内蒙古为67.5%，新疆为42.2%，广西为59.4%，宁夏为38%，青海为25.4%。
其三，西藏人均财政收入最低，人均财政支出额最高。1999年西藏人均财政收入8.9元，人均财政支出高达2032.6元。人均财政支出在5个自治区最高。
前两个指标从不同侧面反映了一个事实，西藏地方财政收入微不足道，而支出需求相对庞大，收支缺口大，社会经济运行几乎完全依靠中央财政补助。人均财政支出额则反映了中央对西藏的特殊照顾。但从西藏区域广大，地广人稀，公共服务设施成本相应较高，投入效益差等特点来看，这种特殊照顾是应该的和必须的，因为财政支出水平不仅考虑人口因素，还应考虑地域面积因素等。中央应继续稳定、加大对西藏财政支持力度。
三、财政补贴政策对西藏经济发展的影响
（一）对平衡西藏财政收支，稳定西藏局势发挥了重要作用 西藏的经济活动是在中央的大力扶持下维持自身运转的。西藏地方财政收入自20世纪80年代以来，持续八年为负数，1989年以来开始转为正数。但1989年历年地方财政收入均不够行政管理费支出。自1980年以来，西藏历年财政收入累计117590万元，而财政支出3326230万元，其中仅行政管理费一项支出累计达558724万元。“西藏财政收入不够维持相对庞大的行政机构运转。若离开了中央财政补助，则政府管理部门将陷入瘫痪，更不用提发展生产。”[1]
1999年民族省区人均财政收入、支出比较表单位：元
西藏
内蒙古
新疆
广西
宁夏 青海
人均财政收入8.9 604.8386.7297.5335.2273.6
人均财政支出2032.6
895.8916.1501.2881.4
1075.6
资料数据来源：①财政收入、财政支出数据分别来自各省2000年统计年鉴。
②人口数使用2000年第五次人口普查快速汇总数据《中国统计年鉴2001》99页。
西藏地方财政收入、中央补助收入与财政支出一览表单位：万元
年份 地方财政 中央补助 行政管理费 财政总CFS/GFE 财政自
收入 收入 CFS 支出 支出 GFE (%) 给率(%)
1980-5973 601047600
46602 129 -12.82
1981-5708 636867592
43535 146 -13.11
1982-5581 678308384
50137 135 -11.13
1983-4808 686559083
58777 117 -8.18
1984-11021 7797413750 10237776 -10.77
1985-6037 105772
13249 102941103 -5.86
1986-741
9455914427 89749 105 -0.83
1987-353
100672
15326 91341 110 -0.39
1988-226
103077
19236 10476698 -0.22
19891380
123715
17297 119231104 1.16
19901810
124389
19647 12924296 1.40
19912325
137369
22769 15001892 1.55
199210869 144865
25665 16612087 6.54
199315601 170946
34278 21601279 7.22
199414235 287589
51902 30299895 4.69
199521500 313440
54276 34874990 6.17
199624388 312114
80130 36845885 7.73
199729537 339776
67546 38195289 7.73
199836390 415547
76569 45322592 8.03
合计117590 3112052 558724
3326230
93.56
0.35
上表根据《西藏统计年鉴1999》第101、103、104页资料整理。
中央给西藏的财政补贴主要用于以下事项：一是，支付行政管理费用，供养政府干部和国家职工，维持西藏地方政府及其所属机构的正常运转。1998年行政管理费支出为76569万元占总收入的17.5%。供养16万国家职工工资支出200443万元，分别占总收入、总支出的54.7%和52.8%。二是，支付经费以维持和发展西藏的免费教育、免费医疗、各项社会福利、公共事业和城乡建设。三是，提供经费和物质促进农牧业发展。主要支援农村生产支出以及大型农业综合开发等。“一江两河”中部流域、尼洋河流域、藏东“三江”流域、藏北牧区综合开发资金由基本建设投资支出。其中“一江两河”中部流域开发至1999年6月底，累计投资完成8.26亿元。四是，维持地方工业生产，尽管亏损严重。五是，提供经费为过去的冤假错案平反，落实宗教信仰自由等政策，以维护西藏社会稳定。
（二）中央财政补贴拉动西藏消费市场、第三产业发展 中央财政补贴很大一部分用来维持行政部门的正常运转和支付国家职工工资，正是政府机关和国家职工的消费，刺激了西藏城镇消费市场的发展。西藏几大城镇均不是生产型而是偏重消费型的城市，西藏城市经济如没有中央财政支撑，就会出现危机乃至崩溃。中央财政补贴拉动了第三产业的发展，西藏第三产业对于相对落后的工业和农业来说，具有明显的前导性特征。从理论上讲，产业结构演变进程为一二三、二一三、三二一，第三产业的繁荣是以一、二产业的发展为基础的。西藏1999年一二三产业结构比重为32.4∶22.7∶44.5（当年全国为17.3∶49.7∶32.9），两头大、中间小，呈"V"字型结构。西藏农业生产效率低下，基本处于自给自足的自然经济，工业规模有限，基本上是负效益，那么从理论上讲为一、二产业服务的第三产业却相对发达，原因何在？第三产业的超前发展事实上是在国家的高度财政补贴下实现的。政府机关和国家职工的消费行为刺激了商业服务业的发展。
（三）中央财政补贴直接推动了西藏的税收收入 根据余振、郭正林的研究，中央财政补贴与西藏税收的相关系数为0.7414，中央财政补贴对西藏税收起了直接的拉动作用。“正是中央逐年递增的财政投入，带动了西藏交通通讯、商业交易、旅游服务等产业部门的发展，而这些产业部门正是西藏税收的主要来源。”[2]
（四）中央财政补贴的大量投入，强化了西藏社会“非典型二元”经济机制 “西藏‘非典型性二元’经济结构是指少数城市在中央输血下的‘非自立型’发展与广大农牧区的闭塞落后形成鲜明反差，城市与农村高度隔离。”[3]十一届三中全会以来，中央实行的是城乡非均衡发展战略，中央不断注入资金，着力于城市基础设施建设，市政建设，供给国家职工高于全国水平的工资，农村获得的投资比较而言实在太少。可以说，正是中央财政补贴政策形成并强化了西藏非典型的二元经济机制。今后，还得依靠中央帮助西藏经济发展来逐渐消解二元结构，缩小西藏城乡发展差距。
综上所述，西藏经济发展离不开国家的财政支持。在今后相当长的一段时期内，想改变西藏经济状况，变“输血”为“造血”，变“依赖”为“自立”，变“供给”为“内生”，甩掉“输血型”帽子是不大现实的。西藏将继续依赖中央补助改善基础设施，致力于改善人民生活条件，谋求特色产业发展，为未来甩掉“输血型”帽子打基础。正如张可云在《青藏高原产业论》一文中指出：西藏未来发展的基本轨迹应该是在中央及其他地区的扶持与支持下打基础→完善开发的基础结构并进行前期开发→大规模全面开发→巩固与稳定发展[4]。
国内补助与西藏发展关系图
总的来说，因为西藏受种种主客观条件的制约，近期内不具备发展工业的条件，西藏应该实行“奠基型发展战略”，即在中央的大力扶持下完善基础设施，发展基础教育，改善人民生活条件，为将来的经济发展准备好“硬”“软”两方面的条件，先有了“面”式经济的发展，才能寻找“点”的突破。
［收稿日期］2002-04-22
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