试论政府、社团与高校之间的合作伙伴关系——基于广州社会工作发展经验的思考，本文主要内容关键词为：社会工作论文,广州论文,伙伴关系论文,社团论文,试论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1009-5446(2010)02-0003-06
随着社会工作职业化发展的推进，中国内地不同地区社会工作出现不同的发展形态，特别是在社会工作职业化试点城市，如上海、深圳等，关注甚多。学术界呼吁与政府部门建立合作伙伴关系。从事社会工作专业服务的社会团体一直谋求与政府的合作关系。事实上，从中国社会工作教育发展史上来看，政府部门特别是民政部门对社会工作的发展起了很大的推动作用。但是，中国内地高校、社会团体、政府之间的合作伙伴关系建立及维系仍然缺乏明确的社会政策框架。在社会转型时期，社会结构不断分化、重组，如何推动社会公共服务领域的发展？面对巨大的社会服务需求，政府、社会团体、高校之间有没有可能建立合作伙伴关系？广州社会工作发展经验为我们提供了中国社会结构变迁的现实版本。本文以广州社会工作发展经验为例来探讨三者之间合作伙伴关系的可能及面临的挑战。
一、文献回顾
如果我们把社会工作教育机构、社会团体、政府作为推动社会工作的行动主体来看的话，在社会工作发展过程中，这些行动主体之间的关系，就逐步呈现在我们的眼前。在此，我们先做个简要的研究文献回顾。
（一）合作伙伴关系的提出
合作伙伴关系的倡导源于英国福利制度思想的发展。吉登斯在新自由主义与保守主义之间寻找“第三条道路”，提出建立积极的福利政策，重视采用生活政治措施，强调授权，发挥各种主体的自主性以及责任感（吉登斯，1998）[1]。在此思想的影响下，英国积极倡导社会福利领域内不同行动者之间的合作伙伴关系发展，并制定了政府与社会团体之间的合作伙伴关系的政策架构。王名认为，中国应当努力借鉴英国的经验，在社会团体登记监管法律、政策和体制度上做一系列的改革，努力构建与社会团体之间良性互动、合作互补的关系，从而推进整个社会公益事业的发展与和谐社会的建设（贾西津，2005）。合作伙伴关系是指不同行动主体之间的一种平等、友善的合作关系。作为现代公共治理中的一个重要理念，“伙伴关系”体现了治理主体的多元化及其相互之间的协同作用（朱希峰，2009）[2]。
在社会公共服务领域，近年来也提出公私合营的思想（Public-Private Partnerships，简称PPPs）。公私合作制作为政府与私人部门之间建立的一种长期伙伴关系，被越来越广泛地应用于各国基础设施和公用事业（廖雨果，2006）[3]。刘智勇认为，公共服务改革不仅要提倡多元主体参与的“多中心”公共服务供给，还要重视和强调政府、企业、非营利组织以及社会有识之士共同合作所产生的相乘效果（刘智勇，2008）[4]。刘继同提出，社会福利社会化并不等同于社会福利市场化，应积极倡导建立社会政策框架，并激发社会工作专业的历史使命感（刘继同，2006）[5]。现阶段有不少文献从政府购买服务探讨政府与社会团体之间的合作关系（罗观翠，王军芳，2008[6]；陈少强，宋斌文，2008[7]）。
社会工作的发展在职业化发展过程中，非常需要制度化的力量推动。为了回应多元化的社会福利服务需求，政府从巩固权力合法化的社会基础出发，寻求有利于其治理的各种社会力量，社会工作专业应运而生。社会工作从业者，包括实际从事社会服务的社会团体雇员以及培养社会工作人才的高等院校师生，也积极谋求更大的社会价值。由此可见，尽管政府、社团、高校各方的动机和利益不尽相同，但是，合作伙伴关系的建立对于三方都有好处。三方有合作的共识，也有各自的优势，这就为三方合作伙伴关系的建立打下了基础。
但是，目前这种合作伙伴关系并不成熟，不同行动主体之间并不是平等的关系，特别是社会团体对政府仍有较强的依附性。我们从行政依附性和经济依附性两个方面来分析。首先，从行政依附性来看，按照现行政策法规规定，社会团体或民办非企业单位（简称“民非”）采用双重管理方式，即接受业务主管单位（或者“挂靠单位”）和登记机关管理。现实中大量的社会团体寻找业务主管单位并非易事。即使获得社会团体或民非资格，在开展服务过程中，仍然面临与政府其他部门之间行政关系的制约，需要开展大量的协调工作。其次，从经济依附性来看，政府目前是最大的直接购买社会公共服务合同者，社会团体的筹资渠道非常有限，这也造成社会团体对政府的依附性。在这种背景下，有不少社会团体为了获得独立性，试图绕过政府开展社会服务。这种做法，对社会团体和政府来说，无疑都增加了风险，使得双方互相猜忌，互不信任感上升，较难有合作的可能。
（二）政府或执政党、社会团体与高校之间的关系
闫东认为，中国共产党与民间组织关系在民主革命时期是共生型领导关系，在建国到“文革”后是隶属型领导关系，在经济转型期是依附型领导关系，在市场经济成熟期是合作型领导关系（闫东，2007）[8]。刘继同把政府与社会团体之间的关系分为4个阶段，分别是父子关系、主仆关系、朋友关系到制度化伙伴关系（刘继同，2007）[9]。
不少学者把社会工作作为调节不同利益群体矛盾的制度化手段，推动现有体制对于社会工作的容纳能力，提出中国社会工作嵌套式发展思路（王思斌，2009）。史柏年通过比较不同机构对社会工作认同程度发现，机构的体制因素影响很大（史柏年，2006）[10]。为了降低社会工作服务机构在体制外运作的风险，规范不同行动主体的权利与义务，有学者提出尽快确立社团法律主体地位（贾西津，2005[11]；吴玉章，2006[12]）。
由此可见，社会结构变迁促使政府治理方式发生变化，也使得社会团体的社会空间扩大，政府的治理能力经受着考验。在这种社会背景下，高等教育院校能否生产有价值的知识、培养合乎社会需求的人才、推动社会服务发展？就高校社会工作院系来说，除了通过课程教育的方式培养社会工作人才外，还有两种途径推动社会工作的发展：一是高校老师发起的民办非企业单位；二是高校老师作为专家参与社会团体发展或政府政策咨询等事项。对于第一种途径，现有的实证研究发现，社会工作服务机构存在诸多问题。比较突出的问题表现在社工机构行政化倾向（费梅苹，2006）[13]、竞争政府招标项目过程中寻租现象、社工机构过分商业化等。可以说，现阶段社会公共服务领域的制度处于创新阶段，相应的政策与法规正在摸索中。但是，我们也不能以此为借口放弃社会工作专业价值实践的追求。
二、广州社工发展的机遇：三者合作伙伴关系的尝试
广州社会工作发展与其他城市一样，充满了各种不确定性的因素。但是，随着释放出来的社会需求越来越多，广州社会工作在缓慢发展的过程中，也逐渐形成自己的特点。本部分在回顾广州不同行动主体在推动社会工作发展过程中所做的努力的基础上，结合社会工作介入突发性公共事件来探讨不同行动主体建立合作伙伴关系的尝试。
（一）广州高校、社会团体、政府在推动社会工作发展中所做的努力
回顾广州社会工作发展历程，我们可以从社会工作教育、有社会工作服务的社会团体发展、政府在政策和实务上的推动等三个方面来看，三者如何逐渐建立互信关系，如何在摸索中前行。
1.广州社会工作教育的发展
从1999至今，广州共有6所高等院校开办社会工作本科专业，分别是华南农业大学、中山大学、广东商学院、广州大学、广州工业大学、广东外语外贸大学。广州社会工作教育的发展，特别是作为本科课程重要环节的社会工作专业实习，推动了高校与用人单位之间的合作。广州由于地理位置上与香港很近，香港社会工作界对广州社会工作起到很大的推动作用。推动的具体方式各异，包括社工教师到港短期进修、攻读学位，香港社会服务机构开展义务培训、参观交流等活动，甚至香港社工在广州创办服务机构，甚至在广州高校担任教师等（刘念，罗观翠，2007）[14]。
随着国家劳动部2004年颁布社会工作者四级职业资格标准，2005年6月11日，广州市职业技能鉴定指导中心组织广州市社会工作者（三级）国家职业资格鉴定考试。中山大学、华南农业大学、广东商学院等57名专业本科班毕业生参加考试，其中获得社会工作资格证书的有36人[15]。2006年10月11日中国共产党十六届六中全会提出“建设宏大的社会工作人才队伍”，广州民政局成立社会工作人才队伍建设工作小组。2007年6月全国首次社会工作者考试之前，广州政府部门出台相关办法，资助1600名社区居委会专职人员参加考前培训。由华南农业大学、中山大学、广州大学、广州工业大学等4所高校承担培训工作。
不同院校的老师创办社会工作专业服务机构，承接各项服务项目。这些服务机构如下：中山大学老师支持下创办的广州启创社会工作发展协会（如青少年服务），华南农业大学老师创办的广州北斗星社会工作服务中心（如开展老人服务和社区矫正服务），广州工业大学老师开办的大同社会工作服务中心（如低保人群服务），以及广州阳光社会工作事务中心（如社区发展）等。
2.广州社会团体的社会工作实务经验
如果把民间团体在社会福利领域的实践作为社会工作实务的话，广州社会工作实践有悠久的历史。这些民间团体背景各异，有脱胎于宗教慈善组织的团体（如广州基督教青年会、基督教女青年会、广州仁爱社会服务中心），也有致力于特殊疾病康复者救助（针对麻风病患者开展工作的广东省汉达康复协会，针对儿童自闭症康复的扬爱特殊孩子家长俱乐部），还有残疾人联合会（包括下属的残疾人辅助就业、社区康复机构等）、志愿者机构（赵广军生命热线）、老人院舍等。
这些社会团体在社会工作专业学生中招收实习生和志愿者，并招聘社会工作专业毕业生。高校通过实习汇报会、社工节、社工论坛等形式加强与社会团体的合作关系。为了提升社会工作实习质量，向荣提出机构、学校、社会工作专家三方之间发展“伙伴关系”，建立督导体制（向荣，1999）[16]。社会工作专业在社会实践中通过各种方式扩展，不同行动者之间的合作伙伴关系初露端倪。
3.广州政府在发展社会工作方面做出的努力
我们可以通过比较上海、深圳、广州在推动社会工作发展中不同的切入点和发展机制，来看广州社会工作发展的特点。上海市政法系统分别成立了禁毒、社区矫正和社区青少年事务3个办公室，扶持相应的民间组织开展工作，部分高校社会工作老师在某些民间组织任职。深圳在政府系统内部开发社会工作岗位，由社会工作服务机构派遣社会工作者在特定的岗位开展工作。广州团委系统、民政部门在吸收社会工作人才上做出了很大努力。
从政府社区公共服务来看，广州也和全国其他城市一样，各区均有社区服务中心，承担部分民政工作、社区教育等工作。一些街道招收专职社工、社工实习生和志愿者。其中，比较有典型意义的是广州荔湾区逢源街开展的社区公共服务实践（袁政，2007）[17]。汇集街道、社区志愿者、社会工作者三者的力量来推动社区公共福利服务的发展，孕育了一批社会工作专业性较高的社会服务机构。如逢源街与香港邻舍辅导会合办文昌邻舍康龄社区服务中心（创办于1998年）、逢源街邻舍展能中心（创办于2003年），街道与香港国际社会服务社合作创办穗港及海外婚姻家庭辅导中心和穗港青少年服务中心（2006年成立）、家庭综合服务中心（2008年成立）等。
（二）从突发公共事件看广州社会工作发展的机遇
在社会工作缓慢发展的过程中，2007年底春运雪灾以及2008年“5·12”汶川大地震这两件突发公共事件给广州社会工作的发展提供了机遇。
2007年底春运雪灾，中山大学社会工作教育与研究中心联系广州市民政部门，加入志愿服务队伍，与民政部门及其他社会团体合作开展专业服务，以行动影响力来扩大社会工作的专业知名度，寻求社会认同。这可以看做是社会工作尝试进入体制内部推动社会工作实践发展。
2008年“5·12”汶川大地震后，由广州市民政局牵头，中山大学等广州5所高校社会工作系师生与基督教青年会、仁爱服务中心等社会团体联合起来，以广州社工界支援四川抗震救灾社会工作服务队的名义，分3个阶段展开行动。第一阶段，服务队在广州组织专家对社会工作者进行哀伤辅导培训，并动员社会工作者深入工厂、街头、医院等场所对在穗的川籍民工和伤病员展开社区心理支持及个案工作。第二阶段是2008年5月27日至6月2日，服务队奔赴重灾区进行需求评估，并确定了后续跟进方案。第三阶段2008年6月23日至今，在广州市民政局大力支持下，由中山大学社会工作系牵头组成5人工作组，在映秀镇正式建立“广州社工工作站”，开展了妇女刺绣小组、教师工作坊、学生夏令营等（张和清等，2009）[18]。
另外，广州社会工作发展同样受到其他城市社会工作发展的激励，特别是上海与北京两地社会工作的发展使得广州社会工作发展更有迫切性。上海民政局于2004年6月成立职业社会工作处，开始大力推进社会工作职业化发展，于2003年11月、2004年9月、2005年举行3次职业资格考试（上海民政局，2005），并购买社会工作服务机构的服务项目（徐永祥，2008）[19]。“5·12”四川大地震发生后，上海高校、社会团体迅速联系政府（朱希峰，2009）[2]，并进入灾区，开展一系列灾后重建需求评估项目，策划、实施居委会干部能力提升培训项目和青少年服务项目（徐永祥，2009[20]；顾东辉，2008；沈黎[21]，2009；彭善民、沈全，2009[22]）。在北京，中国社会工作教育协会组织香港、台湾和内地的救灾社会工作专家在北京、成都和重庆举办了多期救灾社会工作培训。民政部赴四川地震灾区社会工作服务队于2008年5月27日至5月31日在灾区调研和开展服务。我们发现，在社会工作发展过程中，社会工作作为社会治理手段，不同地区政府逐步接纳社会工作，并希望能够提升城市竞争力。
由此可见，在广州社会工作发展的历程中，政府、社会团体、高校有合作的社会基础，也有合作的动力驱动，突发的公共事件提供了合作的机遇。如果把政府、社会团体、高校作为3个社会子系统的话，这3个子系统中一开始并不是交互式发展，而是各自有各自的运行方式，偶尔有零星交错的时候。三方在试探合作过程中，发现合作能使各方收益提高。但由于原有子系统运行的惯性，而且新的合作系统信任系统及控制系统建立起来需要时间，三方系统的边界开展发生变化。在行动中不同子系统的价值理念互相影响，新的管理方式互相借鉴，出现不同系统组织边界模糊，由此也带来进一步发展的机遇和挑战。这种边摸索边发展的过程，与改革的理念不谋而合——“摸着石头过河”。那么，在尝试建立伙伴式的合作关系过程中，广州社会工作发展需要面对的问题是什么呢？
三、广州社工发展存在的问题：什么样的合作伙伴关系？
正如前文所述，现阶段不同行动主体的合作能够给各方带来好处，这为合作提供了可能。但是，这种合作充满了不确定性。不同行动主体的社会基础、价值立场、运行方式、参与程度以及合作效果评估角度存在差异，能否达成最大限度的共识，成为我们首先要考虑的问题。我们通过下表来看在发展社会工作过程中不同行动主体在各个方面的不同特点。
从广州社会工作发展经验来看，尽管不同行动主体之间存在着差异，但是也有可能在某些方面达成共识，三方促成某种合作关系。那么，在合作中，不同行动者的挑战是什么呢？
首先，对于政府来说，伴随市场经济发展，向往平等的公民权利意识得到发展，身份社会转向契约社会，极大地挑战传统威权主义治理方式。公民权利意识与传统威权主义意识如何平衡？社会工作专业能否稳定社会秩序，而不是激化社会矛盾？政府能否引导和控制社会团体向有利于现有统治秩序的方向发展？其次，对于社会团体来说，在纷繁复杂的社会中实现自己的理想同样面临很多风险。如何防止其良好的意愿被其他势力利用？如何整合进现有的体制系统？再次，对于高校来说，摇摆于企业化与行政化之间的高校建立独立知识分子家园的精神气质并不容易。高校能否培养合乎社会进步要求的人才？能否发展本土化的社会工作智识？
我们发现，外部环境发生变化引起不同行动主体之间的关系发生变化，这些行动主体内部也发生着变化。首先，对于政府部门来说，不同政府部门之间的利益竞争、不同执政思想派别之间的争执也层出不尽。其次，对于社团来说，社团与社团之间的利益竞争、不同价值主张的社团之间的斗争也时有发生。而且，高校举办的社团与政府创办的社团、民间力量发起的社团在价值观、利益等方面也不尽相同。再次，对于高校来说，从来都不能够独善其身，很容易被利益或不同价值观所左右。对社会工作来说，甚至面临官学结合造成新的社会排斥的风险。
从组织行为学的角度出发，这些行动主体利用各种规则开展竞争，以达到自身的目的。那么，不同行动主体的组织边界是什么？有没有不同行动者都接受的促进良性竞争的规则呢？在社会工作发展过程中，不同行动主体都不能否认，作为价值实践性很强的专业，社会工作必须扎根社会现实才有生命力。这样，不同行动主体对于社会工作价值观就有基本的共识。由此可见，建构合作伙伴关系的政策框架成为迫在眉睫的问题。
收稿日期：2009-10-22