新一轮高标准改革开放应如何先行先试——中国（上海）自由贸易试验区的改革重点和未来方向，本文主要内容关键词为：试验区论文,新一轮论文,上海论文,中国论文,高标准论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、上海自由贸易试验区可能涉及的四个问题
新一轮改革开放要进一步解放思想，先行先试的重点领域和未来方向究竟是什么，这是一个应当引起广泛深入讨论的大问题。本文主要讨论上海自由贸易试验区先行先试所涉及的四个基本问题：
一是上海自由贸易试验区的改革模式是继续沿着过去三十五年区域差异、产业差异、财权事权下沉的模式向前迈出一小步呢，还是为探索新三十五年高标准改革、高标准开放和高标准发展的新模式而向前迈出一大步呢？笔者认为是后者，应探索高标准改革开放、高标准制度规范、高标准经济秩序。
二是上海自由贸易试验区的开放模式是继续沿着海关特殊监管区域（如高标准的FTZ）模式向前迈出一小步呢，还是沿着未来三十五年中国成为全球负责任大国、高收入大国、法治大国和生态文明大国所需要的新体制机制、发展战略和结构探索向前迈出一大步呢（如高标准的FTA）？上海未来发展的重点是国际化、现代化、知识化，而不仅仅是自由化。纽约、伦敦的自由化程度明显低于香港、新加坡，但其国际化影响力远高于香港地区、新加坡。上海应对标纽约、伦敦这样的全球性国际大都市，而不是香港、新加坡这样的自由港城市。
三是上海自由贸易试验区的发展模式是继续沿着不断扩大区域、城乡和居民发展差距的方式向前迈出一小步呢，还是沿着未来三十五年中国对外统筹协调向发达经济体开放、向新兴经济体开放、向转型中经济开放，对内带动东中西、城乡、居民共同发展的方向迈出一大步呢？就像美国推动的TPP、TTIP是全域高标准一样，上海自由贸易试验区不应当局限于28.78平方公里，也不应当仅仅局限于海关特殊监管区域，甚至不应当局限于上海全域。上海既是中国应对TPP、TTIP全球变局的FTA试验区，为中国制定新时期FTA战略探索经验；上海又是中国推动新一轮高标准改革开放的示范区，为全面深化改革和转变方式先行先试；同时又是带动中国西部地区开发开放和向西开放的重要平台。
四是上海自由贸易试验区是继续采用“摸着石头过河”方式，推进一个仅仅有上海特色的负面清单管理和准入前国民待遇的方案呢，还是采取与国际高标准制度规范对标方式，分步骤推进符合中国具体国情和发展阶段、有中国特色又与国际接轨的负面清单管理和准入前国民待遇的新模式？如果是前者，试验区发展的重点是地方事权；如果是后者，则是国家事权，需要上海和中央各部门之间的密切合作推进。
二、危机后出现的全球变局和中国变局
危机后的全球变局主要包括以下六个方面：一是美欧推动跨太平洋、跨大西洋的自由贸易区战略。这不仅是人类历史上最大规模的两大自由贸易区，而且声称要打造高标准FTA范本，为全球治理的未来建章立制。二是推动“双边投资协定”（BIT2012）、“服务贸易协定”（TISA），要打造高标准投资自由化和服务贸易自由化范本，前者纳入准入前国民待遇、国有企业、劳工、环境、业绩要求等新条款；后者要求所有服务部门，包括未来可能出现的新型服务业，对外资一视同仁。三是制定“竞争中性”等国际新规则，限制政府利用优惠政策扶助国有企业战胜民营企业的能力。四是推动全球再平衡战略，鼓吹所谓“中国消费、美国储蓄；中国进口、美国出口；人民币升值、美元贬值；中国服务、美国制造；中国开放、美国撤资”等结构调整。五是利用第三次工业革命即将到来的契机，改变全球能源资源格局、改变全球投资贸易格局、改变全球治理格局。六是通过重返亚太战略，加强与缅甸、蒙古、越南、菲律宾等国的军事合作，以消除中国崛起对周边小国的军事威胁。
危机后的中国变局主要体现在新旧模式的交替转换上。1978年的改革开放，急待探索的问题是社会主义基本制度发展下社会生产力的问题，是满足人民温饱和建成小康的问题，是缩小与世界发展的差距问题。当时强调“发展是硬道理”，是基于一种危机感，再不发展将被开除球籍，这在当时取得了广泛共识。经过三十五年的快速发展，中国已成为世界第二大国，取得了举世瞩目的发展业绩。应当承认，原有的发展模式、产业优势和社会结构已很难适应未来进一步发展的需要。要打造中国经济的升级版、实现中国梦，就必须在更高层次、更宽领域、更广视野上，探索能够跨越“中等收入陷阱”的体制、战略和结构；就必须在引资、引智基础上引制，推动与国际规则对接并符合中国国情和发展阶段的高标准开放、高标准改革、高标准发展；就必须转变发展方式，推动包容性发展、平衡性发展、可持续性发展。不仅在经济上成为高收入大国，而且成为全球负责任大国、开放包容公正的法治大国、低碳绿色生态的文明大国。这也是基于一种危机感，再不改革和转变就将被边缘化，无法实现中国梦。
新一轮改革开放有三个转型方向：首先，外向型模式和向西方国家开放为主的格局，将转向公平非歧视性的开放型经济，推进向西开放和促进西部开放开发；扩大内需战略，尤其要形成消费增长的长效机制；经济国际化战略，促进人才、产业、资本、市场、城市国际化。其次，不平衡发展战略和东部优先开放开发的格局，将转向机会公平、市场竞争驱动发展；城乡、区域和居民收入差距缩小，基本公共服务和发展援助重心向西部欠发达地区倾斜，向小企业倾斜，向需救助人群倾斜，共同实现中国梦；政府职能重点放在营造良好环境，提供基本公共服务，维护公平正义上来。再次，低成本优势和代工、贴牌、嵌入跨国公司工序分工的格局，将转向自主品牌、职业技能教育与社会和谐组织的大力发展，自主创新、产学研合作、公益型非营利性创新体系建设，更加重视“两型”社会建设。在新一轮经济转型过程中，上海应当扮演什么角色，就变得十分重要和关键。
三、上海经济国际化的重点和未来方向
1.上海经济国际化的未来对标和定位。上海是发展成为新加坡、香港这样的亚太地区自由港城市，还是东京、首尔这样的亚太高端制造和工业服务支撑的国际都市，或是纽约、伦敦这样的世界级国际大都市。如果认为上海的未来是发展成为纽约、伦敦这样的世界领袖城市，那么，上海的发展定位就应当与纽约、伦敦对标。纽约、伦敦的特点是走在世界知识经济、现代服务经济、创新经济、绿色经济、高端人才云集的社会经济最前沿，而不是世界的自由港或先进工业城市。
2.上海自由贸易试验区的发展定位。过去的三十五年，中国改革开放的一个重要特点，是先通过区域优惠政策推动体制转轨和经济转型，后通过产业优惠政策推动产业转型升级和经济发展。区域优惠政策的先行先试主要在三个方向：一是沿着经济特区、开发区、综合改革配套试验区方向发展，探索不同时期全面深化市场化改革的规范和方式；二是沿着高新区、高科技创新园区、国家自主创新示范区方向发展，探索不同时期促进科技创新的重点和政策；三是沿着保税区、保税物流园区、出口加工区、保税港区、综合保税区、自由贸易园区（FTZ）方向发展，探索经济国际化、自由化发展的形式和途径。目前，自由贸易试验区的发展可以有不同方向：一是沿着海关特殊监管区域的高级形态——自由贸易园区（FTZ）的方向向前发展。为此，申请28.78平方公里的范围进行先行先试是个合理的改革尝试；二是沿着高标准FTA的制度要求先行先试。面对TPP和TTIP两个跨太平洋、跨大西洋的超大FTA的挑战，上海自由贸易试验区究竟应当试什么？是28.78平方公里范围内的FTZ，还是先浦东全域、上海全域，再到中国全域的高标准开放、高标准改革、高标准发展试验区？笔者认为是后者，这是为新三十五年探索新模式向前迈出一大步的重大战略选择。
3.以上海为龙头的长三角城市群应率先发展成为世界新增长极。中国下一步城镇化发展将形成五大城市群，即以上海为龙头的长三角城市群，以广深港为龙头的珠三角城市群，以京津为龙头的环渤海城市群，以武汉、长沙、南昌、合肥为龙头的长江中游城市群，以成渝为龙头的西南城市群，其中很可能产生世界级的城市群和领袖城市。那么，谁最可能发展成为纽约、伦敦级别的，有能力引领新增长极城市群发展的世界领袖城市？谁最可能集聚全球最优秀的人才、最优质的资源、最有影响力的全球性市场和企业而成为中国经济转型的引擎呢？谁最可能具备全球价格的决定权、规则的制定权、责任的担当权及逆周期的调节能力呢？上海可能是中国最具备条件进入世界领袖城市行列的国际都市。上海与纽约、伦敦相比，国际化差距有多大、现代化差距有多大、知识化和低碳化差距有多大，就是下一步上海持续努力的方向。
4.上海自由贸易试验区应当两条腿走路。一方面，在28.78平方公里内率先探索自由贸易园区（FTZ）的各项功能，包括保税物流、保税加工、保税服务、离岸贸易、离岸金融、离岸外汇、国际转口、国际转运、国际仲裁以及租赁、注册等各项业务；另一方面，上海应成为经济国际化的领头羊。这里有一个始终困惑我的问题，就是上海自由贸易试验区未来发展的重点是更加经济国际化还是更加经济自由化？目标是建成被物理围网或信息围网包围着的自由港区，还是建成全域高标准国际化、市场化、知识化的全球大都市？
5.上海应先在全域加快推进高标准的改革、开放和发展。高标准改革包括：一是率先推进高标准的商流、物流、人流、信息流、资金流的国际化、自由化和便利化；高标准的投资自由化和便利化，包括探索负面清单管理和准入前国民待遇的制度规范、保障措施、法治建设；高标准的服务业对内改革和对外开放，使上海率先成为国内、亚太高增值服务净提供者。二是推动“竞争中性”改革，打破各种垄断和不合理的干预，建立具有中国特色并与国际高标准制度规范接轨的公平、规范、透明、有序的现代治理体制和法治；推动探索建立高标准劳工标准、环境标准和知识产权保护标准，政府担当增强维护市场秩序、社会秩序、生态秩序的责任和执行能力；推动政府采购、自主创新、产业政策；加快金融、财税、要素和衍生品市场改革。高标准发展包括：率先实现包容性、平衡性、可持续发展；加快建设境内、跨境、境外一体化的生产和贸易供应链、金融供应链、基础设施供应链、政府服务供应链和人才供应链，显著降低供应链的交易成本和制度成本，提升中国经济和产业上下游、产供销、内外贸的互联互通效率。
6.上海自由贸易试验区应当率先成为东部沿海地区带动西部内陆地区共同开放开发的制度和发展合作，推动整个国家向西开放。如，宁夏内陆开放型经济试验区承担着国家向西开放突破口和平台的作用。宁夏扩大对阿合作，有利于保障中国石油进口稳定、维护国家能源安全保障；有利于吸引石油盈余资金投向中国西部开发开放，同时扩大中国对阿拉伯投资互利共赢；有利于构建中阿间跨境生产和贸易供应链、金融和基础设施供应链，促进中阿间商流、物流、人流、资金流、信息流互联互通。在加快西部开发和向西开放过程中，上海利用自身金融、贸易、航运、产业、人才等国际化优势，促进上海自由贸易试验区与宁夏内陆开放型经济试验区之间的全面合作，对于新三十五年中国改革开放和发展具有重大战略意义。
因此，中国新一轮改革开放的主题词是“规范”，不同于过去的“转轨”，这就必然涉及中国未来将建立什么样的规范和秩序、如何规范和有序、如何与国际规则对接同时保持“中国特色”等一系列新情况和新问题。在路径选择上，是直接与国际高标准制度规范对接，还是继续“摸着石头过河”？是与以WTO为代表的国际制度规范对接，还是与以美国主导的TPP制度规范对接？是与发达国家现阶段的制度范式对接，还是与同样发展阶段的制度规范对接？是强调与具体国情、发展阶段和“中国特色”基础上的选择性对接，还是先强调国际规范再实现中国化？这些问题都需要在新一轮改革进程中，逐步探索出新的模式。
四、开放促改革与改革促开放之间的良性互动
在过去的三十五年，有过三次比较大的改革运动，其中有一个案例就是中国加入WTO。当年比较集中的话题是：一是加入WTO是为了积极加入经济全球化、融入世界。其潜在含义，包括把握全球开放和市场化、创新驱动的重要战略机遇期。二是推动体制机制与国际通行规则接轨。这里的国际通行规则主要指WTO所遵循的、为WTO成员广泛接受的市场经济一般规则。三是“狼来了”，指开放会带来巨大的国际竞争压力，形成对国内转型中、发展中经济的“狼冲击”。从1986年到2001年12月的十五年，中国为应对开放后的“狼冲击”，从中央到地方，从央企到民营小企业，从最高领导人到普通民众，都为迎接国际冲击和挑战积极备战，最终取得了趋福避祸、趋利避害、化弊为利的好结果。然而，对2001年12月加入WTO后的情况，笔者一直有三个困惑：
一是人们长期预期发生的“狼冲击”为什么没有发生？“狼冲击”没有发生，为什么加入WTO后，中国经济社会发展取得了如此显著的进步？事实证明，“狼冲击”不是没有发生，而是在加入WTO之前，“狼冲击”效应已经释放了。为应对“狼冲击”而进行的长期改革、调整和转变，是推动经济社会进步的强大动力。没有改革的不断深化，开放是不可能自动带来经济社会进步的。
二是中国正式加入WTO后，为什么人们期待开放后进一步推进改革、调整和转变的步伐却明显放慢了？为什么开放并没有促进改革，而是开放前的准备推动了改革呢？这说明，改革要触动人们的既得利益和复杂关系，是非常困难的事情。过去三十五年间，成功的大改革主要包括：1978年危机驱动的改革、1992年“南方谈话”推动的改革、2001年外部压力驱动的改革。2002年以来，是按照国际通行规则全面深化要素价格市场化改革、财税金融体制改革、收入分配制度改革的最优时机，但事实上是说得多、做得少，错过改革良机。
三是真正的“狼冲击”可能发生在未来十年。一方面，美、日、欧实体经济将会走出危机困境，进入更加强势的全球竞争攻势。不仅表现在高端服务、高技术制造和前沿创新，而且包括传统服务、一般制造和现代农业领域，使中国产业和企业下一步攻城（转型升级）更加困难；另一方面，新竞争对手利用其低成本、低价格和承接国际产业转移的有利时机，开始对中国现有产业优势形成的竞争威胁越来越大。中国经济和产业要告别过去三十五年业已形成的旧模式、旧优势、旧产业，迈向新三十五年的新模式、新优势、新产业，需要完成脱胎换骨的转型，并承受巨大的转型之痛。
目前，中国改革、开放和调整的不稳定风险在明显增大。一是2013年1—4月份海关数据的严重失真，原因主要是套汇和套利。但会导致决策层和经济界对宏观和外贸数据的误判。问题是，一方面，非贸易项下的套汇套利有多大，对宏观经济的影响是什么，值得关注；另一方面，贸易项下的套利主要发生在最自由的综合保税区，投机者充分利用了贸易便利化所带来的通关效率和便利，使人们开始关注自由化后的风险因素。二是5—6月份银行间利率的异常波动，也就是人们讲的“钱荒”。原因是多方面的，其中一个原因是短期资本不确定性的大量进入和流出。2011年9月和2013年上半年的金融和货币形势都证明了这一点。在预期高度不稳定的时期，货币部门的措施如不能帮助市场形成合理预期，就可能带来金融秩序紊乱和金融风险。三是2013年上半年日本的安倍经济学措施引致了日元大幅贬值，加大了地区经济、金融和货币的不稳定性风险。与此同时，人民币汇率形成机制改革加速，也引致了人民币大幅升值。显著增大了中国贸易企业的经营压力和汇率风险。这也要求在日益复杂的国际和地区形势下，中国宏观调控部门如何从全局而不仅仅是单项措施角度统筹大局、掌控局面、深化改革、防范风险。
因此，上海自由贸易试验区绝不仅仅是开放促改革的试点，而是开放促改革和改革促开放之间良性互动的试点，其中更重要的是内因要起变化。新三十五年，上海要探索更高标准的改革、开放和发展，探索公平非歧视、透明、规范有序、负责任的法治环境和开放型经济体制，探索创新驱动、全球人才驱动、知识和绿色驱动的新经济，发展成为纽约、伦敦那样的世界领袖城市，就应当从上海自由贸易试验区开始起步，在探索新模式上向前迈一大步，而不是在继续旧模式上向前迈一小步。
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