中国增值税征收范围的中长期选择*，本文主要内容关键词为：增值税论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、简要回顾：中国增值税征收范围的变化及其经验教训
1.1979年引进试点，1984年成为正式税种
为适应工业改组和调整生产结构的要求，配合分配体制改革、价格改革和对外开放的形势，1979年下半年，我国在部分地区试行增值税，征收范围仅限于少数行业或产品，主要是重复征税比较突出的机器机械行业，而且只对工业生产环节征收。1981年，国务院明文提出要对工业生产组织结构改组中组建的工业公司试行增值税，征收范围包括生产机器机械、农业机具、日用机械及零部件的工业公司。同年，增值税从原工商税制中独立出来。1982年财政部颁发了《增值税暂行办法》，规定从1983年1月1日起，在全国范围内实行增值税，除农业机具及其零配件、机器机械及其零部件外，还把缝纫机、自行车、电风扇等三项产品纳入试行范围。1984年9月18日， 国务院发布了《中华人民共和国增值税条例（草案）》，决定从1984年1月1日起实施。至此，增值税成为正式税种。《条例（草案）》把增值税的征收范围扩大到12种工业产品，但也仅限于工业生产环节的少数产品，除了机械行业全部纳入增值税的征收范围外，日用机械、冶金、制药和纺织四个行业只是部分实行了增值税。而且实行增值税的产品大部分是最终加工产品，只有钢坯、钢材、原料药属于原材料产品。
2.1986、1987、1988年的调整及其效果
考虑到纺织品是关系到国计民生的重要商品，以及重复征税十分突出的现实，财政部于1986年2月决定对纺织品试行增值税。同年5月，又把征收范围扩大到日用机械、日用电器、电子产品和搪瓷制品、保温瓶。1987年初，结合增值税规范化措施的实施，对服装、化学纤维、中成药、兽药等四种产品也实行了增值税。以后，为适应发展社会主义商品经济和深化经济体制改革的要求， 进一步扩大了增值税的征收范围。 1987年7月1日，对部分轻工产品实行了增值税。1988年1月1日，对有色金属、矿采选产品、非金属矿采选产品、其他非金属矿采选产品、建筑材料、有色金属和电线、电缆等6个税目的产品改征增值税。1988年3月，国家税务局决定从1989年1月1日起，对已经实行增值税的工业企业从事工业性加工、工业性修理、修配业务及销售的外购原材料，由征收营业税改为征收增值税。
增值税征收范围经过几年的调整和扩大，取得了积极的效果：一是较好地克服了重复征税，促进了生产的专业化协作，基本上适应了工业生产结构调整的要求；二是征收范围的拓宽对原材料生产企业和加工企业的收入进行了合理调节，促进了生产的发展；三是对进出口产品征收增值税，较好地体现了鼓励出口、限制进口的外贸政策；四是保证了财政收入的稳定增长。但从整体上看，增值税征收范围仍过窄，其中性、公平的优点并没有充分发挥出来，重复征税、税负不公等问题仍然没有得到有效解决。
3.几点启示
10年来，增值税征收范围的扩大和调整，既有成功的经验，也有可供吸取的教训。其经验：
一是增值税由点到面，先试点后推广，逐步扩大征收范围，符合我国渐进式改革的要求，有利于经济体制的平稳过渡。我国是在生产力很不发达的历史条件下，对高度集中的计划经济体制进行改革的，传统的旧体制不可能一次性破除，各项改革必须协调配合进行。如果在当时价格、财政等改革还没有到位的情况下，就全面实行增值税，必然造成税负上的若乐不均，反而影响经济结构的调整和优化，甚至可能因财政难以承受巨大的改革成本，而导致改革失败。因此，采取先试点、取得经验后再扩大征收范围的办法，既符合国民的求稳心理，又防止了社会经济出现大的震动，从而确保了增值税制度的顺利实施。
二是正确选择突破点，发挥了增值税的优势，为进一步扩大范围奠定了基础。增值税作为一个新税种，能否在我国当时的社会经济条件下发挥其应有的作用，人们开始存有疑虑。而把征收范围先确定在重复征税比较突出的工业生产环节，可以说是利用了增值税最明显的优点——消除重复征税，当然试点也就容易成功，进一步推广的阻力也就大大减小。因此，如何根据经济体制改革和国民经济发展的需要选择征收范围是保证增值税制顺利实施并得以充分发挥作用的关键。
三是征收范围的扩大与征管能力相适应。增值税实施初期，征收管理主要由人工来完成，而且没有使用增值税专用发票，征收计算相当复杂，再加上增值税对征纳双方都是一个全新的概念，从认识、理解到掌握需要有一个过程，所以征收范围不宜过大。征收范围由点到面逐步扩大，基本上与当时的征管能力相适应。这是征收范围扩大的一条重要经验。
经验的反面也就是教训：一是范围仅限于工业生产的部分环节，且与产品税同时征收，给扣除额的确认带来了诸多困难，也使得增值税的计算征收十分复杂。二是范围太窄，不可能消除重复征税，致使企业和行业间税负不公，给产业结构优化增加了困难。三是增值税与产品税同时征收，对征收增值税的产品来说，增值税兼有产品税的功能，造成增值税税率档次过多，不利于增值税的规范化。
二、现状分析：目前存在的主要问题及逐步扩大增值税征收范围的必要性
1994年，为适应社会经济发展的需要，借鉴国外增值税的实践经验，我国对增值税进行了重大改革。新的增值税征收范围由过去只对工业生产环节的部分产品征收，改为包括整个销售货物、提供加工、修理修配劳务及进口货物等环节，从而同一产品在生产、批发和零售等不同环节征收不同流转税，同一企业因生产不同产品而同时征收增值税和产品税而导致税负不均衡的矛盾得以初步解决。这对建立健全社会主义市场经济体制，保证国家财政收入的稳定增长起了十分重要的作用。
1.现行征收范围确定的背景及原因
既然增值税可以消除传统流转税重复征税的弊端，在充分体现税收中性的同时，能保证国家财政收入稳定增长，那么，我国为什么只把增值税定位在生产和流通环节以及加工、修理修配业务范围内，而把大部分劳务交易排除在外呢？这可以从以下几个方面来理解：
一是主要为了解决过去窄范围征收导致的突出矛盾。原来的增值税征收范围仅限于部分制造业，这种窄范围的增值税没能够完全克服多阶段阶梯式征税的不合理性，税负不公的现象十分严重，而且范围窄，使计算征收也变得复杂化。根据税务机关的实际征收能力，对重复征税比较突出的生产和流通环节以及个别劳务征收增值税，这在一定程度上缓解了过去窄范围征收带来的主要矛盾，促进了市场体系的发育成长。
二是与当时的征管水平基本相适应的。如果所有劳务都征收增值税，对进项税金少的纳税人来说，可能要承受较重的增值税税负，必然设法逃避税收，反而会削弱税法的严肃性。而非中间性的劳务如客运、娱乐、美容、理发等，其劳务销售量小，会计记录不健全，对其课征增值税，将大大增加征管难度。因此，出于财政组织收入和征管方便的目的，只选择部分劳务征收增值税。
三是我国经济、社会条件还不成熟。目前农业的市场化和收入的货币化程度较低，不具备全面课征增值税的经济条件，而且公民的法律意识和纳税意识都很淡薄，纳税人又如此众多，依据我国现有的征管水平，根本无法做到税收应收尽收。若强行实施增值税，也会有其名无其实，使税制变形。
四是国际经验表明，大多数发展中国家的增值税都是“部分”开征的，最早开征增值税的法国等发达国家的征收范围也是由小到大，逐步扩大的。我国增值税的征收范围由生产环节扩大到现在的这个范围，既符合一般国际惯例，也与我国经济发展水平和征管能力基本相适应。
五是我国正处于经济体制的转轨阶段，物价上涨紧追不舍，全面实行增值税，有可能引发更剧烈的通货膨胀，影响经济和社会稳定。这也是选择局部型增值税的重要原因之一。
2.现行征收范围带来的主要矛盾和问题
经过两年的实践，增值税现行的征收范围逐渐暴露出了不少矛盾和问题，并且比原来预想的更为复杂。
（1）税负不公平。新增值税制虽然扩大了征收范围， 但仍属非全面型增值税，第一产业和第三产业的大部分业务仍被排除在征收范围之外，重复征税和税负不公依然严重。拿农业来说，我国对农民免征增值税，但对饲料、种子、化肥、农药、农膜等农业投入物征收13%的增值税，农民的进项税款得不到抵扣，农民负担加重，造成税负不公。而且以农产品为主要原料的深加工企业，只能抵扣10%的进项税额，这既存在着重复征税，也加重了企业的税负。再如交通运输业，由于不属于增值税的征收范围，增值税纳税人发生的运费允许抵扣10%，而计算销项税额时，适用税率为17%，抵扣不充分，税负加重。同时，营业税的纳税人发生的运费不允许抵扣，显然不利于两类纳税人的公平竞争。即便都是增值税纳税人，因纳税人行业不同，运费也存在着差异，税负有轻有重。不仅如此，增值税对自备运输和购进运输适用不同的政策规定，自备运输税负相对较轻，长期下去，将对运输业的专业化发展和资源的优化配置产生不利影响。上述现象在建筑业、邮电通讯业等普遍存在，有些还相当严重，再加上我国实行的是生产型增值税，固定资产投入不能抵扣税款，进一步加剧了重复征税和税负不公。
据有关部门测算，流转税改革之后，一些基础产业的税负有所上升，如煤炭企业上升了7.47%，电力企业上升了2.07%，而加工、零售等部门的税负反而有所下降，其中零售企业下降了2.5%。 这显然不利于基础产业的发展和产业结构的优化。
（2）对混合销售和兼营行为难以确认。 流转税体系中增值税与营业税并存，且交叉征收，出现了“混合销售”和“兼营行为”。按规定，对从事货物的生产、批发或零售的企业、企业性单位和个体经营的混合销售行为，应当征收增值税；纳税人兼营非应税劳务的，应分别核算货物（应税劳务）和非应税劳务的销售额，不分别核算或者不能准确核算的，应统一征收增值税。但在实施过程中，混合销售和兼营行为难以确认。比如，运输业的货物价值和货物运费、建筑业提供劳务和销售建筑材料等，都难以划分增值税和营业税的征收边界，特别是一些集科研、生产和经营于一体的科工贸一体化单位，“两税”的征收边界更是难以划分。显然，只有扩大增值税征收范围，一律征收增值税，才能从根本上消除现存弊端。
（3）导致国税与地税的矛盾。分税制财政体制的实施， 要求国税局负责中央税的征收，地税局负责地方税的征收，各自代表不同的利益主体。增值税属于中央税，归国税局征收，而营业税多属于地方税，由地税局征收，当增值税与营业税的课税对象互不交叉、易于确认时，国税局与地税局的矛盾不明显，但当二者有交叉业务且难以划清时，即有混合销售和兼营业务时，双方为了本位利益，经常引起纷争。拿商品零售和饮食服务业的交叉为例，这种交叉主要表现为两个方面：大型宾馆、饭店、旅店等，据调查这些单位每年的营业收入中商品零售占1／3以上；小饭店、餐馆等，这些纳税人每年与饮食配套的零售收入也在1 ／4以上。上述两种情况的主体税种应是营业税， 其混合销售行为应视为提供营业税应税劳务，征收营业税；其兼营行为应分别核算，计算营业税和增值税，不能分别核算的应当一并征收增值税。现在的问题是上述情况既可视为兼营行为，也可视为混合销售行为。国税局希望作为兼营业务，地税局则希望作为混合销售行为，双方为了各自的利益，争执不下，难以定夺。产生这种矛盾的根本原因在于增值税的征收范围没有扩大到所有商品和劳务。
（4）增加了征管成本。根据增值税原理，在发票扣税法下， 只有把所有交易行为都纳入增值税体系，才能保证增值税环环相扣的链条作用不被破坏，才能使交易双方在自身利益驱使下保证发票上税额的真实性和准确性，使交易行为本身起到内在约束稽核的作用。这种内在的自动稽核机制可以大大减少征管成本，体现税收效率。但是，如果增值税是非全面的，那么链条的中断不仅存在税款抵扣不充分或抵扣过多造成重复征税和税负畸轻畸重的现象，而且破坏了增值税的自动稽核机制，使链条约束失效。在仅靠人工征管的条件下，税务机关要查对交易行为的真实性，税务行政费用将大大增加，要全面查核，更是不可能的事情。即便使用现代化征管手段，实现计算机联网，但在非增值税纳税人与增值税纳税人进行交易时，由于前者使用普通发票，虚开发票侵蚀税款的现象根本无法避免。象美国这样的经济发达国家之所以没有实行增值税，其重要原因之一也是顾忌增值税的征管难度大，税收成本高。
3.必须逐步扩大增值税的征收范围
改革中的矛盾和问题只能是用改革的办法来解决。要解决上述矛盾和问题，必须全面深化税制改革，完善税种结构、税率结构；同时，健全征管体制，改进征管方法，提高征管能力，在此基础上逐步扩大增值税的征收范围。而且，从长期来看，这也是市场化改革的根本要求。
（1）适应经济体制改革目标。 我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。市场经济的效率和公平原则，要求税制尽可能为经济运行创造公平竞争的环境，使不同形式但本质相同的商品和劳务税负一致，尽量减少对经济运行的干扰，保持税收的中性。显然，我国目前的局部型增值税存在的重复征税、税负不公，以及因实行生产型增值税而对技术进步的阻碍等等问题，与这一要求是相悖的。因此，进一步改革增值税，扩大其征收范围，缩小营业税征收范围，是改革的必然趋势。随着生产社会化程度的提高，劳务与商品一样，都是社会再生产链条中不可分割的一部分，并日益成为新的经济增长点。对劳务同等征收增值税，并实现由生产型逐步向收入型和消费型过渡，这不仅是适应经济体制改革的目标，而且是经济发展的一种内在要求。
（2）减少收入流失。税收最基本的功能是组织财政收入， 如果不是政策有意使然，那么实际收入与理论收入之差越小，表明该税种组织收入的有效性越强。我国实行局部型增值税，造成了大量税款的流失。就交通运输业而言，因其不征收增值税，不受增值税链条的制约，加上各部门使用的发票不统一，企业的运输发票无法控制，税收偷逃十分严重。目前大多数交通部门代征税款仍停留在“交钱开票、报多少、开多少、征多少”的等税上门的初级管理阶段，没有有效措施控管税收流失。有些违法分子销售货物设法少开或多开运费发票，一方少缴，一方多抵扣，双向偷逃税款。还有些纳税人采用虚开运费发票的手段骗取税款抵扣。因此，为保证国家税收及时、准确、足额入库，必须扩大增值税征收范围。
（3）协调中央与地方利益关系。随着分税制财政体制的实施， 中央与地方的财权划分日益明确，双方的利益主体地位也确立下来，出于本位利益的考虑，争夺边界资源的现象时有发生。就增值税来说，由于其属于中央税，当发生如前所述的混合销售和兼营业务时，国税和地税双方都倾向于划归己有，故在税收征管过程中，国税和地税经常出现矛盾和冲突。如果扩大增值税征收范围，使之囊括所有商品和劳务，这样就可避免中央税与地方税因边界不清而导致国税与地税“打架”的情况出现。
三、增值税征收范围的中期选择目标及其面临的难点
1.中期选择的原则
（1）经济效率原则。未来的5～10年，我国在经济领域面临的主要问题，将是经济的高速发展与经济资源相对匮乏的矛盾。要实现经济和社会发展目标，所有经济工作都必须转移到提高经济效率这个中心上来。税收也不例外。税收的效率原则要求税收尽量避免对市场机制产生扭曲，即保持中性化。对增值税来说，中性化就意味着要求税率相对单一和征收范围较大。一般来说，征收范围越大，增值税的中性化特征越明显，对经济的扭曲性越小，由此产生的效率损失就越低。当然，这是仅就征收范围本身而言的。假如经济的市场化程度较低，法制建设落后，公民纳税意识淡薄，那么，征收范围的扩大就会导致完全相反的结果：税款流失，扭曲经济运行，降低经济效率。因此，征收范围扩大到什么程度，能否实现经济效率的提高，还要视其他条件而定，要根据中国国情，综合考虑各种社会经济因素后择善而从之。
（2）与征管能力相适应原则。在其他条件既定的情况下， 征管水平直接决定着征收范围的大小，这一点已被我国增值税改革的历史所证实。目前我国的税务干部素质还比较低，征管手段基本上是传统工具，现代化设备，如电脑等还没有充分发挥作用，征管制度也不适应当前形势，这就决定了我国只能实行局部型增值税。但是，本世纪末至下世纪初，税收征管的软件、硬件都将发生巨大变化，特别是计算机的广泛使用，税务、企业、银行业务的全国联网以及税务代理制度的全面实行，增值税的征收范围就可以进一步扩大。若征管能力不能满足扩大征收范围的要求，则征收范围的扩大就会削弱增值税各种优良功能的有效发挥。对此，我们应特别予以重视。
（3）渐进性原则。任何事物的发展变化都是循序渐进的， 都是经过量的积累才发生质变的。违背事物发展的这一规律，急于求成，只能适得其反。我国的经济体制改革遵循了这一规律，采取了渐进式改革的方式。渐进式的经济体制改革，决定了经济的市场化程度只能逐步提高，而且法制建设和公民纳税意识等社会条件也不可能在短期内达到很高的水平。因此，增值税征收范围也就不可能一步到位，只能待各种社会经济条件成熟后，逐步扩大。坚持这一原则，征收范围的扩大就能保持税制的稳定性和连续性，避免对企业、物价和财税体制等产生不利影响，从而有助于保持社会经济的平稳发展。
2.中期选择目标及其依据
根据我国十几年来实行增值税的经验和教训，考虑到各种对征收范围扩大的制约因素、以及现存的矛盾和问题，我们认为，在本世纪末和下世纪初，增值税的征收范围必须扩大，由现行范围逐步扩大到交通运输业、建筑业和邮电通讯业等与物质生产经营活动密切相关的领域，使增值税链条更加完整，从而更好地适应社会经济改革和发展的要求。
（1）理论依据。 增值税是对产品生产过程中增值额课征的一种税，其最大的优点就是税收负担的前后一致性。每一产品，不管经过多少道生产或流通环节，都不会影响税收负担，确保纳税人在公平税负的基础上展开竞争。但是，现行征收范围却把性质上属于生产过程或生产过程延伸的交通运输业、建筑业和邮电通讯业等排除在增值税征收范围之外，不符合税收的普遍性原则和增值税的中性特征，这不仅不利于企业和行业间公平税负，也阻碍市场一体化的形成。而且在这些与生产经营活动密切相关的领域，重复征税和税负过重，无异于税收歧视，这对产业结构的调整和优化是非常不利的。从经济学意义上来分析，随着市场经济的发展，劳务占国民生产总值的份额不断上升，劳务销售的附加值平均高于其他产业，而且在许多领域，劳务与商品销售紧密相关、相互渗透。比如，建筑安装业既提供大量劳务，其中又包容着大量的实物销售；交通运输业更是与商品的采购、销售活动密不可分。从理论上讲，把征收范围扩大到与生产经营活动密切相关的交通运输业、建筑业和邮电通讯业等，是社会化大生产的客观要求，也是形成生产和流通领域的完整制约链条所必需的。同时，扩大征收范围也可以在某种程度上强化税收征管的力度，使增值税的设计更为科学、合理。
（2）国际经验。由于增值税的独特功能，使之在40 多年的时间里风靡全球，目前实行增值税的国家已有60多个。大多数发达国家的征收范围不仅包括制造业、商品批发和零售业，还包括采矿业、建筑业、交通运输业、邮电通讯业、餐饮业以及其他服务行业，个别国家还包括农林牧业。这些国家的征收范围都不是一步到位，而是逐步拓宽的。最早实行增值税的法国， 增值税实施之初的征收范围也仅限于生产环节，1954年才扩大到商业批发行业，1968年又延伸到商业零售、各种服务业、农业以及自由职业者。瑞典和荷兰于1969年在原来的营业税基础上开始实行增值税，其范围逐步扩大到包括生产、流通和劳务等各个领域。从增值税占GDP的比重也可看出征收范围的大小及其变化。法国、 德国、英国、荷兰、比利时、葡萄牙等国，增值税税率为15～20%，有的与我国名义税率大体相当，有的还低于我国，但是增值税占GDP 比重都达到7%左右。印尼、韩国等增值税税率仅为10%，增值税占GDP的比重也达到4～5%左右，而我国标准税率为17%，低档税率为13%，但增值税占GDP的比重1995年只有4.2%左右。除增值税减免导致比重下降外，主要是因为我国的增值税征收范围较窄。因此，把征收范围扩大到与生产经营活动密切相关的领域，既有利于解决当前我国增值税实施过程中出现的突出矛盾和问题，也符合国际惯例，有利于扩大国际贸易与交流。
（3）中国的国情。我们认为， 征收范围除了受经济发展水平和一些社会因素的制约外，根据我国的实际情况，征收范围的扩大还要受整体税制、征管能力和增值税类型的客观限制。
首先要受税制的整体制约。由于我国正处于经济体制的转轨时期，经济发展还很不稳定，政府的宏观调控能力需要加强，政府收入只能增加不能减少，而企业经济效益又时好时坏，这就决定了在相当长的时期内，我国只能是流转税和所得税双重主体税并重的税制模式，而不能象西方经济发达国家那样采取以所得税为主体的税制模式。但是，如果现阶段增值税的征收范围过大，营业税收入将大幅度减少，必将造成流转税制的大调整，进而引起整个税制结构的变化，由此可能会使整个税制与现阶段的生产力发展水平不相适应。
其次，要受征管能力的制约。征管能力的提高受生产力发展水平和税务干部素质及征管制度的制约。而生产力发展水平不可能在短期内达到很高的水平，我国的生产力发展水平与西方发达国家相比还低得多，差距的缩小需要一个相当长的过程；税务干部素质最终也是取决于生产力发展水平，征管制度的改革有赖于税务干部素质的提高、计算机的普遍使用和公民纳税意识的增强。这说明征管能力的提高也是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就。受征管能力的制约，增值税征收范围不宜过大。根据我国的现实情况，把征收范围扩大作为中期目标，是较为合适的。
最后，还要受增值税类型的制约。生产型增值税有抑制通货膨胀、增加财政收入的功效，但不利于公平税负，不利于技术改造和设备更新，妨碍技术进步。如果增值税征收范围过大，高新技术产业等固定资产投资额度大的企业和行业必然税负加重，进而阻碍其发展。把生产型增值税改为收入型或消费型增值税，高投入企业或行业就可以较多地抵扣税款，相对减轻税负，有利于基础产业和高新技术产业的发展，促进产业结构优化。可见，生产型增值税对征收范围的扩大有抑制作用。
3.扩大增值税征收范围的预期影响
（1）对通货膨胀的影响。在交通、 建筑等行业用增值税替代营业税，不仅前述弊端可以消除，而且一般不会引起通货膨胀。美国税收专家泰特认为，即使增值税取得的收入出现净增长，这种税收的增长应当引起的是通货紧缩而不是通货膨胀。只有在采取了其他行动——例如，通过指数化和增加货币供给的情况下，一般物价才会上升，换句话说，并不是增值税本身会引起通货膨胀，而可能是其他伴随的政策导致。泰特对35个国家（既有发达国家，也有发展中国家）实施增值税后的物价变动情况进行了研究，结果在22个国家没有导致较大的物价上涨，虽然有8个国家的消费物价水平的上涨与实行增值税有联系， 但物价上涨是一次性的，没有出现通货膨胀。
就我国的具体情况来说，如果增值税类型的中期选择仍然是生产型的，由于固定资产购进税款不能抵扣，某种程度上还会抑制通货膨胀，但若改为收入型或消费型，即便那时投资饥渴症消除，但仍有可能引起一次性的较大幅度的物价上涨。
（2）对税负结构和产业结构的影响。如前所述， 由于现行征收范围较窄，对税负结构和产业结构产生了不少负面影响。如果把范围扩大到与生产经营活动密切相关的领域，则重复征税和税负的畸轻畸重现象将大为减少。但是，由于存在着税负转嫁，税负结构仍会发生变化。表面上看，增值税是价外税，好象所有税负都可以转嫁，实际上，税负转嫁的难易程度与征税范围有关（范围越大，转嫁越易），但最终取决于商品供求弹性的对比关系。一般来说，供给弹性小、需求弹性大的商品，生产者将负担较大份额的税负，投资收益减少较多；反之，供给弹性大、需求弹性小的商品，因税负较易转嫁，投资收入减少的幅度相对较低。投资者出于利润最大化的考虑，往往把投资转向供给弹性大、需求弹性小的生产部门或产业。由于奢侈品比生活必需品的需求弹性大，投资者将更愿意投资于必需品生产部门，客观上起到了限制奢侈品生产、鼓励必需品生产的作用。基础工业（如能源工业），其产品需求弹性比一般工业品小，课征增值税也有利于这些瓶颈产业的发展。这样，课税使经济资源从一个部门或产业转移到其他部门或产业，在税负结构发生变化的同时，产业结构也得到了调整。
然而，这些结论只适用于理想的增值税，如果实行的是生产型增值税，由于基础产业的固定资产投资额度大，税款得不到相应抵扣，这些产业的税负将有可能增加，进而妨碍其发展。所以，为减少对经济的负面影响，有利于产业结构优化，征收范围的扩大要与增值税类型和税率的调整相适应。
（3）对财政收入增长的影响。 由于增值税税负不受生产结构和流转环节变化的影响，一方面使纳税人不可能通过改变生产结构逃避税收，另一方面使税收与国民收入挂起钩来。而且，增值税是对大体相当于国民收入的增值额课征，一旦税率确定，就把国家从国民收入中课税的比例相对固定下来。税收收入将随着国民收入的增长而稳定增长。征收面越宽，财政收入增长的稳定性越强。不仅如此，由于范围的扩大使征收链条更加完整，增值税的内在制约机制将发挥更大的作用，税务机关的交叉稽核和审计也更为有效，税款流失会大大减少，基本上可以做到税收应收尽收，财政收入增长得到保证。
如果实行生产型增值税，因其固定资产的进项税款不能抵扣，财政将增加一块不小的收入，而收入型特别是消费型增值税相对于生产型增值税来说，收入一定会减少，但它对投资和技术进步的作用却比生产型增值税大得多。所以，随着我国市场经济体制的完善和财政状况的好转，改革增值税类型将对经济产生更有益的影响。
（4）对中央和地方收入的影响。由于增值税（75 %）和营业税分别属于中央收入和地方收入，扩大增值税征收范围，缩小营业税征收范围，必然造成中央收入的相对增加和地方收入的相对减少。而且因为改征增值税的行业增值额普遍较大，中央收入占总收入的比重将有较大幅度的增长，中央所需财力可以得到保证。为了满足地方财力的需要，除了加强地方财源建设、强化征收管理外，还必须在扩大增值税征收范围的同时，调整划分比例。根据目前的收入分配格局和今后政府宏观调控以及调动地方理财积极性的需要，我们认为，中央和地方应分率分征增值税，中央拿70%，地方拿30%。
4.必须解决的几个难点问题
（1）配套改革。除了上面谈到的重新划分税收收入外， 扩大范围还必须有其他方面的配套改革。加快整个经济体制改革的进程是扩大征收范围的根本保证，特别是经济的市场化程度直接影响范围的扩大。其中，价格改革尤为重要。单一计划价格或价格双轨制均不利于增值税的实施，只有放开物价，增值税才能真正反映纳税人的生产和劳动成果，增值税转嫁才有可能，基础产业的发展和基础产品的竞争力才有保障。征管体制也必须适应征收范围的扩大而进行改革，改“征、管、查”三结合模式为“纳税申报、税务代理、税务稽查”三位一体相互促进、相互制约的征管新模式。如果这些改革不到位，征收范围难以扩大。
（2）加快电算化和征管网络化建设的进程。 好的税制需要现代化的征管手段与之相匹配。计算机在税收征管中得以应用，使征管进入现代化阶段。但我国目前计算机在增值税征收管理上的运用还处于探索试点阶段，距离征管微机化还有慢长的路程，更谈不上全国性的电脑联网，这远不适应扩大征收范围的要求。为此，必须依法强制推行现代化征管手段，尽快在全国统一使用增值税专用发票开票机，使销项税额得到有效控制，并加快增值税专用发票全国计算机联网的步伐，建立起全国性的、严密的、有效的税收监控网络。
（3）税率和税收减免问题。理想的增值税要求税率单一化， 并且没有减免，而我国目前的增值税税率除一般纳税人有17%、13%、零税率外，还有小规模纳税人6%的征收率， 以及对电力产品增设一个定额税率和三个档次不同（1%、2%、3%）的区域性征收率等， 并对一部分产品实行免税。如此众多的税率，加上减免，使增值税这一体现效率的中性税种变得非中性化，成了“弹性税种”，这不但不符合市场经济效率的要求，违背了开征增值税的初衷，而且在实施过程中，出现了抵扣链条的中断和抵扣不充分，造成重复征税、税负不公。我们认为，可以考虑实行单一税率，尽可能取消减免，对需要特殊照顾和政策扶持的纳税人，可以采取“先征后退”、“即征即退”等办法，并根据情况确定返还比例。
此外，在扩大征收范围后，税基比原范围增大，增值税在流转税乃至在整个税收体系中所占比重将提高。根据一般市场经济国家的税制模式，由流转税为主体税逐步转向以所得税为主体税是必然趋势，随着所得税征管的逐步健全，可考虑适当降低现行增值税税率，以促进税制模式的转化。
（4）小规模纳税人问题。我国增值税条例规定， 销售额在一定标准以下、会计制度不健全的纳税人为小规模纳税人，其征收税率为6 %。这一规定至少给小规模纳税人带来了两个问题：一是税负与税改前相比大约增加一个百分点，而大多数一般纳税人税负降低超过一个百分点；二是在与一般纳税人进行业务往来时，由于没有可供抵扣的增值税专用发票，其生产经营活动受到影响。虽然税务部门后来采取了一些补救措施，但并没有从根本上解决问题，致使小规模纳税人逃税、偷税现象十分严重，其中通过“挂靠增值税一般纳税人”逃税、偷税的现象相当突出。恰当处理小规模纳税人问题，不仅是创造公平竞争的税收环境的要求，而且也是增值税征收范围扩大的需要。我们认为，为了充分发挥增值税的作用，可采取如下措施：一是适当降低小规模纳税人的征收率，以公平税负；二是继续由税务机关代开发票，并帮助小规模纳税人尽快建帐健制；三是只把财务核算水平作为认定一般纳税人的标准，对经营规模不作严格规定，使会计制度健全的小规模纳税人尽可能取得一般纳税人资格。
四、增值税征收范围的长期目标选择
本世纪末至下世纪初，增值税征收范围的中期目标已经实现，实施过程中也积累了相当丰富的经验，那时我国的市场经济体制基本完善，经济发展接近70年代经济发达国家的水平。因此，进一步扩大征收范围既有必要，也有可能。初步设想，2010年前后，我国将实行全面型增值税，把征收范围扩大到第一产业和整个第三产业，即对农业和劳务服务业全面征收增值税。
1.必要性分析：国际比较和改革进程
目前，大多数发达国家和少数发展中国家，如阿根廷、新西兰等增值税的征收范围包括工业生产、商业批发和零售，而且延伸到农业生产环节和提供劳务服务的领域，即实行的是大范围的增值税。其中增值税实施较早、也较完善的欧洲经济共同体，为促进共同体内经济的共同增长，把征收范围扩大到：（1）从事商品销售、 提供劳务的各项经营活动，包括工业制造、商品批发和零售、采掘、农业生产、自由职业等经营活动；（2）从事商品进口的经营活动；（3）内部转让和消费商品的活动。也就是说，征收范围几乎包括所有的经济活动。大多数西方市场经济国家都没有对农业实行单独的税制体系，对劳务服务业除公益性劳务和金融保险业务外，都实行增值税。因此，全面性和广泛性是增值税征收范围的一种国际趋势。我国的局部型增值税不符合现行国际趋势，与我国的经济和税收制度国际化要求相悖，所以，扩大征收范围，实行全面型增值税势在必行。
国际惯例是征收范围扩大的外部因素，而我国的经济体制改革进程对征收范围的要求是扩大征收范围的内部动因。21世纪初期，我国的市场化改革基本成功，市场在资源配置中已能够充分发挥其基础性作用，因此，保持市场经济的高效运行、创造公平竞争的市场环境、保证政府的宏观调控能力、提高国内产品在国际市场上的竞争力等成为税制的重要任务，而增值税征收范围的中期目标难以适应这些要求，只有进一步扩大征收范围，使之覆盖所有的经济活动，才能充分发挥增值税的作用。不仅如此，对农业来说，扩大征收范围也是我国总体税制统一和增值税完整的要求。我国对农业实施单独的税制体系不符合国际惯例，也破坏了总体税制的统一，造成许多不必要的矛盾和冲突。因此，改变目前状况，促进工农税收体系的统一是大势所趋。此外，征收范围只限制在工业生产和商品流通领域，也不利于公平税负和促进效率提高，开征农业增值税是增值税完善自身的需要。
2.可能性分析：征管能力的提高和经济市场化、货币化的程度
增值税征收范围的长期选择目标决不是简单地效法其他国家的做法，而是因为那时征收范围扩大的条件已经成熟，完全有可能作此选择。首先，税收征管手段和工具现代化为征收范围的扩大提供了“硬”条件。计算机的广泛使用，使全国范围内的电脑联网成为可能。税务和银行共同为纳税人提供良好服务，可以保证交叉稽核和内在约束机制有效运转。其次，经济的市场化和货币化程度是征收范围扩大的“软”条件。市场经济体制的完善和货币化程度的提高，使经济活动的所有交易行为都可以“量化”，确定纳税人的税负将不再是一件难事。增值税的价外税特征和可转嫁性由于市场化程度的提高也可以得到充分体现。当然，法制的健全和有效行使以及公民纳税意识的提高等，也使征收范围的扩大成为可能。
3.对经济和税制的影响分析
根据大多数经济发达国家的通行做法，增值税的大范围往往与消费型相匹配，而且税率较为单一，接近于理想的增值税。这里我们只从理论上简要分析这种大范围的增值税对经济和税制的影响。
（1）对劳动力供给和投资的影响。由于增值税具有累退性， 随着收入的增加，边际税率和平均税率不断降低，努力工作将会带来更高的税后报酬。供给学派的实证研究证明：税率每提高10%将减少1 %的劳动力供给。这说明增值税有鼓励人们努力工作的作用。
从对投资供应的影响来看，无论从静态还是从动态考察，增值税对商品和劳务课征，个人用于消费的支出要负担增值税，而用于储蓄的部分不需要负税，与所得税对储蓄的重复征税相比，增值税客观上起到了限制消费、鼓励储蓄的作用。再看对投资需求的影响。消费型增值税允许扣除投资品已征税款，对投资品免税，只对消费品征税，在税收规模不变的情况下，相当于把征收全值流转税下由投资品负担的税款转移给实行增值税下的消费品负担，降低了投资品的成本，增加了投资利润率，因此有利于刺激投资、扩大投资需求。
（2）对经济结构的影响。首先，对企业组织结构的影响。 由于全面型增值税具有较强的中性特征，课征增值税不会因企业的纵向联合而使税收收入减少，也不会因专业化协作使企业税负增加，增值税对企业组织结构的影响是中性的。其次，对产业结构的影响。如前所述，对所有产业课征增值税，由于税负转嫁的难易程度与商品的供求弹性有关，课征增值税有利于生活必需品和基础产业的发展，有利于产业结构优化。再次，对消费结构的影响。与累进性的所得税相比，累退性的增值税会增加低收入阶层的税负，相对增加高收入者的可支配收入，对一般消费品和生活必需品的购买力将减少，对高档消费品和奢侈品的需求将增加，进而会改变消费结构。最后，对生产结构国际化的影响。因增值税能够实现出口彻底退税，进口足额征税，税收环境较为公平，商品的价格能够真实、准确地反映各国生产的比较优势，所以有利于国际生产结构的合理化。
（3）对经济稳定的影响。 世界各国一般不太重视增值税对经济稳定的作用，因为与所得税相比，增值税对经济的自动稳定作用要小得多，即便采取相机抉择政策，当税率较低、征收范围较小时，作用也不明显。对我国来说，由于流转税所占比重较大，而增值税又是流转税的主体税种，税率较高，若征收面扩大到所有经济领域，它对经济的稳定作用可能超过消费税而仅次于所得税。
（4）对税制的影响。 把征收范围扩大到第一产业和整个第三产业，增值税就成为一个完整的独立的税种，形成了严密的增值税体系。就流转税而言，范围扩大体现了增值税在流转税中的主体地位，形成了增值税普遍调节和消费税的特殊调节相结合的较完善的流转税制。就整个税制而论，范围扩大，税制的效率、公平和财政增长等目标就可以实现，从长期来看，也有利于形成适合我国市场经济特点的双主体税体系。
本文系世界银行课题的一部分。
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