告别农业税后的“三农”问题，本文主要内容关键词为：三农论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
明年，我国将在全国范围内免征农业税，原定5年的目标3年就可以实现，这是从根本上解决“三农”问题的一项重大战略性举措，与之相关的几个问题值得深入探讨。
一、免征农业税的意义究竟何在？
关于免征农业税这一举措正确与否，学界和政界也存有不同的看法。究竟应如何看待这一问题？
首先，农民负担主要重在农业税以外的“搭车”收费。
根据国家税务总局农税局的统计，2002年全国农业三税（农业税、牧业税和农业特产税）实际征收入库493.7亿元，其中农业税384.43亿元，牧业税1.57亿元，农业特产税107.7亿元。这个负担水平对于农民来讲不算太重，但税费改革之前政府和村社区组织通过农业税、农业特产税、“三提”、“五统”及摊派实际上从农民那里每年要收取1 500亿元～1 600亿元，无怪乎农民说，“国税轻，提留重，摊派是个无底洞”，农民负担的大头是农业税以外的各种收费。
其次，向农民征收各种税费是乡村两级干部的中心工作。
税费改革前，要完成农业税和非农业税费的“搭车”征收任务，单靠有限的基层税务征管人员，无法实现全面征收，乡村干部成为征税收费的主要力量。如果把他们算上的话，中国拥有一支世界上最庞大的收税队伍，也是税收效率最低、成本最高的国家。如果仅仅是减轻税赋，仍保留税种和税收任务，征税成本难以减少，乡村干部也得不到解脱。
免征农业特产税和农业税、牧业税这几个税种，也就铲除了“搭车”收费、加重农民负担的根基和平台，免除了征税成本，把乡村干部从这一“中心工作”中解放出来，为城乡统一税制，调整国民收入分配格局，转换基层政府和村民自治组织的职能创造了条件，这一举措的真正意义也许就在于此。
二、免征农业税后引发的问题
税费改革以来，各地因减免农业税而减少的财政收入，主要由中央财政安排专项转移支付予以补助。2003年中央财政转移支付305亿元，2004年510亿元，2005年用于这方面的支出将达到664亿元。税费改革尽管有乡镇机构、农村教育的配套改革，但财政缺口仍较大，乡村两级的财力受到不同程度的影响。在“正税除费”改革时，由于税率提高，农业税增加的部分留给了乡镇，受到冲击的主要是村一级。而免征农业特产税和农业税，则彻底拆除了收费的平台，凸现出来的两大问题为乡镇和村两级自身的财力匮乏和提供公共产品的能力不足。
再谈谈农村义务教育和公共卫生问题。“以县为主”的教育财政体制保证了教师工资的发放，但这项政策有可能将县级财政也一道拖垮。现在，乡村学校的日常运行费用、危房改造及历史债务的偿还等均没有着落。在我国目前分税制的财政体制下，我国农村公共卫生服务体系的运作更多地是要求地方政府来负担，而县、乡两级政府由于自身财政日益困难，根本没有多余的资金支持农村公共卫生服务体系的建设和维护。
在农村基础设施建设和维护方面，以一个典型的农业乡为例。据报道，河南省淇县西岗乡2004年由于实行了农业税3％的政策，当年财政收入为180.5万元，比上一年度减少了112万元，收入中含农业税正税125万元，附加税25万元，这两项占到了全乡财政收入的87％。当年乡财政可支配财力为106万元，而维持各机关运转的正常开支就需90万元。农业税附加25万元用于村财政，而37个行政村的年支出总额达539万元。另有中部某省的案例调查显示，实施农村税费改革后农村公共资源筹集制度得到了规范，农民负担得到了切实的减轻，税改使村委干部失去了贪污腐败的机会。但同时，村委会失去了筹集公共资源提供公共产品的能力，一些村里的公共事务处于无人管理的荒废状况中，小学校舍没人修理，道路、水渠、涵洞无人疏通。
如果税费改革的结果是影响基层政权和基层自治组织的正常运行，该履行的职能不再履行，该为老百姓做的事不做了，从而导致农村公共产品供给的短缺，影响农村公益事业的发展，这显然与税费改革的初衷相违。
免征农业税后，许多乡镇和行政村的财政收入没有了来源，在很大程度上要靠上级的财政转移支付来维持运转，这加重了它们对上级的依赖程度，固化了自上而下的管理模式。以前各地普遍推行“村账乡管”，现在则进一步提出“对一般乡镇，都要大力推行‘乡财县管’的财政管理方式”。2005年6月初召开的全国农村税费改革试点工作会议上，中央再次提出，具备条件的地方，可以推进“乡财乡用县管”的改革试点。既然村民委员会是村民自我管理的基层群众性自治组织，既然乡、镇人民代表大会的职权之一是审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告，那么现在这种由“上级”单位来管理“下级”财务的情况，实际上是一种无奈的、与提高自治程度相反的举措。这种“反自治化”或“去自治化”的倾向，反映出在乡镇和村这两级的本级层次上有效制衡机制的阙如。
同时，有学者担心，如一切开支都指望上级财政的转移支付，财政体制又会向统收统支复归，加剧“风险大锅饭”的现象。
三、通过深化农村改革，解决免征农业税所引发的问题
免征农业税确实把乡村治理结构方面的问题暴露无遗，意味着以税费改革为中心的农村配套改革迈出了关键性的第一步。我们的最终目标是构建农村的和谐社会和建成全面小康的社会。但应该清醒地认识到，中国城乡之间、发达地区与欠发达地区之间在经济上的差距短期内还难以缩小。现阶段调整城乡关系，促进城乡协调发展，主要是抑制城乡经济差距扩大的趋势，逐步减弱城乡经济差距扩大的强度，积极为逐步缩小城乡经济差距创造条件，使差距开始缩小的“拐点”早日到来。这个问题的解决主要依靠市场的力量，发挥市场配置资源的基础性作用。政府的职能是创造有利于资源优化配置的制度环境。
另一方面要认识到，在较短时间内，缩小城乡之间、发达地区与欠发达地区之间人均享受基本公共物品和社会福利的差距是完全可能的，而这方面的任务在很大程度上要由各级政府（从中央到地方政府）来承担。这就涉及两个互相联系、互为因果的问题：建立乡村公共财政体制与改革乡村治理结构。而解决这两个问题的关键点是转变政府的职能，建立有效的制衡机制，发育多元化的农村组织结构，让各类民间社会经济组织向农村社区自主地提供部分公共物品，并部分地替代政府职能。
解决再分配的公平问题要更加自觉地调整国民收入分配结构，着力建设农村的公共财政体系，以公益事业优先为原则，保证不同地区、不同阶层的公民可享受大体相同的公共服务。要建立规范、透明、公正的财政转移制度，首先要界定乡镇和村两级各自的职能（事权），核定乡镇和村两级各自的基本需求。虽然不同地区的现有经济发展水平不同，但应保障对不同地区的乡村基层给予最低限度的基础义务教育、公共卫生、社会治安、环境整治、困难群体补助等基础性公共产品的供给。如果基层机构的财力不足，则通过财政转移支付解决，杜绝“只给政策不给钱”，做到财权与事权相对应。要促进地方财产税（不动产税）的发展和地方税体系的构建。乡镇人员因事设岗，保证基层干部能享受到与省市区同级别公务员相近的待遇。最终使财政体制具有平衡地区间提供基础性公共服务的财政能力。只有做到这点，取消农业税才具有实质性意义，党在农村的政权基础才能稳固，农民的福祉才能真正得到实现。
良好的乡村治理结构是一切资金有效使用的前提。要在乡村两级建立起有效的制衡机制，由它们来监督和制约乡镇政府和村自治组织的决策和行政，防止违背民意、权力腐败等问题的发生，这样农村的公共财政体制才能真正落实，民主决策、民主管理、民主监督才不至于流于形式。
如何使政府真正成为对人民负责的政府？如何改变政府的职能，使其财力、人力、物力真正用于公共服务领域，造福于广大农民群众？政府和村委会的功能简化、分解后，其他基础性公共产品的供给由谁承担？留下的空间有没有其他类型组织（如自治组织、非政府组织、非营利组织等）填充？分解出的功能是否有其他的组织接手，形成多元化的社会、多元化的组织（社团、协会、经济组织、合作社）形式？
对于这些问题，笔者认为政府应提供政策保障来促进农村发展多元化的组织结构，为农民的社会资本和组织资本的发育创造条件。其中一个重要的方面是大力发展农村的非政府组织、社区、农民的合作社及协会等，提升农村弱势群体的社会资本和组织资本。实践证明，投资于社会资本、组织资本和人力资本，往往能得到比投资于物质资本更高的回报。因此，提高农民的组织化程度，不仅能提高群众对公共事务的参与度，使他们对行政管理机构的监督更为有效，再分配更为透明、公平，最终也将有利于增加产出、提高效率。