审计监督在国家监督体系中的定位及其功能独特性研究
杜旭东
(安徽财经大学 安徽 合肥 233030)
摘 要： 审计监督在其设立之初，其主要目的就在于依据国家相关法律法规，对国家行政机关及企事业单位的财政财务收支活动、经济效益和遵纪守法情况进行审核，其作为国家政治制度极其重要的组成部分，本质上是一种法律所赋予的权力，是政治上的统治力量和行政职权上的支配和影响力量。十八大报告明确指出，“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。这又赋予了审计监督以全新的职责。审计监督作用的正常发挥不仅对推动国家全面深化改革、维护国家经济安全等方面有深远意义，而且对于确保国家重大政策措施贯彻落实起到积极影响。本研究从监督的本质和特征出发，着重于研究国家审计在国家监督体系中的地位和作用，以及其具有的独特性。以其为国家审计部门体制机制的改革提供理论支撑。
关键词： 审计监督；宏观经济管理；国家监督体系；定位；功能独特性；国家经济安全
一、引言
随着全面深化改革的不断深入，深化国家监督体制改革的重大决策正在逐步落实。有关部门审议通过了改革试点方案，从宏观角度出发对制度改革进行了相关规划，明确了改革工作的时间表和路线图。“改革审计管理制度”已写入新时期的行动计划，开辟了审计制度改革的新征程。这迫切需要审计监督在深化改革的新背景下树立新的地位，发挥新的作用。
我暗自庆幸，跌了个大跟头又起来了。然而好景不长，1957年“反右”，我被定为“中右”。1959年反“右倾”，我是重点批判对象。大学毕业，班上相当一部分同学留校继续深造，只有我一人分配至基层农场。“文化大革命”开始后，我又被当作重点“牛鬼蛇神”批斗了三年。此时的我，心灰意冷，几乎绝望了。我后悔当初没有留在香港，后悔不该结婚拖累妻女。
二、文献综述
审计监督的概念自诞生以来一直是学术界的热门话题。大多数国内相关研究侧重于社会审计和内部审计。现有的国内审计监督文献主要涉及对审计监督理念和审计监督的理解、激励约束机制，审计监督评估体系等方面。代表意见主要是：
在工作上，程瀚非常粗暴，开会时听不得不同意见，想批评谁就批评谁，想骂谁就骂谁。有一次他酒后到一基层派出所，一民警没有向他敬礼，程瀚大发雷霆，并打了该民警，骂其“不长眼”，还多次在内部大小会议上将此事作为反面案例，斥为“不懂规矩”。
(一)审计监督的激励约束机制有关学者指出，审计监督的动机来自两个方面，即一方面是其自身社会地位的提高，另一方面是外部激励。目前，中国的审计监督显然缺乏与其相匹配的激励和约束机制。这是现阶段中国审计监督缺乏效力的重要原因之一。因此，建立审计监督约束机制已成为审计监督必须解决的亟待解决的问题。审计监督作为一种经济管理工具，无论是政府部门的党政领导，还是企事业单位的党政领导，都必须破除旧有的观念，对审计监督的作用建立新的认识，牢固树立审计监督也能推动经济效益、产生生产力的观念，对审计机关实施审计程序提供相应的支持与保障。具体而言，一方面，各级政府，企事业单位应建立专项审计监督经费，保障各项审计监督工作的顺利开展。另一方面，对产生重大社会效益的审计监督成果，应当视为优秀社科成果予以精神和物质奖励。
要改进审计问责制，一方面是从“问责无序”转变为“问责规范”。当前审计机关针对被审计单位处理的结果主要有以下三种方式，即通过“审计决定”或“审计报告”直接提出对被审计单位存在的问题的处理意见；将发现的违法行为直接转交司法、纪检监察机关依法予以处理；不构成违反法律法规的事件，由被审计单位上层机关指示处理。但是，没有标准化的程序来选择这三种方法，没有及时反馈或未向司法和纪律检查监督机关报告处理结果，被审计机关自己处理问题往往避重就轻且缺乏后续追踪，反复处理往往伴随着反复违规等等，这些都严重威胁政府审计职能的发挥。因此，应完善相关法律法规，建立有序的审计问责制度。另一方面是从“政治问责”转向“法制问责”。在中国目前的问责制中，通常用政治责任取代法律责任，特别是刑事责任，以此逃避刑事处罚。这严重破坏了法律面前一律平等的法治原则。当前应当大力推动法制问责对政治问责的替代，加大审计结果公告力度，实现处理结果的利用，维护国家审计的权威。
(二)建设性功能。国家审计的建设性是通过对具体项目的审计，提前预测和警告社会经济趋势和重大问题隐患，针对国民经济的热点、困难和关键问题，有针对性地提出经济运行方式中存在的苗头性、倾向性问题的审计意见。其宗旨是积极而有效的维护国家经济平稳运行，确保重大政策措施的贯彻落实，提高专项资金的使用效率，推动全面深化改革。要履行法定的审计监督职责，充分发挥审计的“免疫系统”作用。
三、审计监督在国家监督体系中的定位和独特功能
(二)完善审计职能，积极发挥国家审计在国家治理促进中的作用。
(一)加强审计监督职能，建立健全审计结果问责制度和审计结果公告制度。
又由比尔-朗博定律可知，待测物质浓度C与吸光度A的关系如图2所示，从图中可以看出，当待测物质浓度超过一定范围时，浓度与吸光度将不再满足线性关系[6]，因此，在对待测气体进行定量分析时，要尽量选择待测物质浓度在其线性范围内。
(三)监督制衡功能。在国家治理过程中，要求不同的机构负责决策，执行和监督。它们是相互联系，相互作用的，相互依存的。理论上，权力的扩张，自身利益和腐蚀性使得必须用监督限制政治权力。只有受到有效监督和控制的力量才能维护公民的自由和权利的伸张，促进公共利益的发展。缺乏监督和限制的权力可能会沦为当局寻求个人利益的工具。审计的全面，独立和专业特征使审计在对权力制约的过程中中具有特殊的地位和不可替代的作用。
四、审计监督进行转型和发展的路径选择
(一)批判性功能。批判性和建设性被认为是审计的两个主要功能。批评是建设性的基础。没有批评，建设性就失去了基础。我们必须以批判的眼光和态度审查每个项目，每个问题，每个单位和每个基金。审计部门最基本的职责是通过审计发现问题，揭示风险并做出决策。目前，审计环境的变化对审计提出了新的要求。过去的习惯已无法满足审计工作的新要求。有必要在审计实践中有意识地运用批判性思维来提高审计能力：对于跨学科和跨专业的人来说，该领域的信息应该被批判地吸收和应用，经过认真评估后，采用它来防止审计偏差；对于复杂问题，有必要明确区分事物之间的因果关系，反复质疑假设，评价前提与结论之间的判断，彻底分析原因并防止逻辑错误导致的审计风险。
(二)审计的评估体系有关学者指出，该评价体系应包括以下几个方面：一是审计监督的质量，首先是加大对虚假审计报告的控制力度，追究相关责任人的履职尽责能力，其次是不断完善审计监督信息，着力于被审计单位的重大风险隐患提出相应的审计建议；第二是选择能够揭示问题本质特征的审计监督，该方法监控审计监督的全过程;三是通过设立审计监督平台，例如网站、公众号和意见箱等等，实现政府相关职能部门、被审计单位和社会公众对审计结果处理意见和后续跟踪情况的全面反映。
纵观中国国家审计职能的变化，从“监督经济活动的运作”的相对简单的层面到“免疫系统”理论中的“保护国家经济和社会运作”的更高层次，刘审计长的讲话把国家审计提升到国家治理的高度是对国家审计职能作用的最高解释，国家审计也被赋予了新的功能定位。
一是积极开展绩效审计，对部门绩效和相关责任人履职尽责情况展开调查。绩效审计是对部门工作进行的有效评价的途径之一，是国家审计自身发展的必然趋势，是经济社会发展的必然要求。市场经济的发展不仅要求市场机制的利益最大化，还要求充分利用财政资金的最大效益，只有这样才能真正促进国民经济的快速健康发展，才能遏制或阻止政府公务员浪费公款、破坏市场规则等种种行为。绩效审计应当着眼于政府绩效的本质，注重履行政府职责，注重审计整改，注重审计后的问责与追究情况，推动建立责任政府和法治政府。
二是促进宏观管理专项审计调查工作的开展，对宏观经济政策进行系统评估。这里的专项审计调查重点针对的是决策机关在宏观经济管理方面存在的重大风险隐患，在严谨的分析研究中提出包含风险预警机制在内的审计建议。这种形式的审计调查主要优势在于着力于宏观决策，层次较高，并且行动范围较大，监督方式灵活多变，对政府审计建设性职能的促进与完善有着深远的意义。在审计程序的执行过程中也充分证明了根据外部环境变化的需求，开展专项审计调查是审计部门结合决策机关实际、服务于政府宏观经济管理的有效形式之一。因此，审计队伍在日常工作中应当一方面有侧重点的进行审计调查，注重调查方法的专业化，另一方面注重与决策机关的宏观经济政策相契合，基于此提出建设性的审计意见。
预防措施：如在地质较软处施工时应当先在表面铺设一定厚度的碎石，碾压密实后在钻机底部垫入方木，增大钻机与地面的接触面积，以减少压强避免位移现象。在地质极为恶劣的地区，应当采取换填的方式来增加土层的稳定性。并且在冲孔施工时注意观察钢丝绳的走向，如垂直方向有较大偏差时应采取一定的措施，直至走向垂直。
三是牢牢抓紧审计人才建设，着眼于审计人员综合素质和宏观意识的提升。为了满足政府决策部门宏观经济管理的需求，审计机关亟需一支系统知识完备，体制结构合理的审计师队伍。随着审计外部环境的变化和审计体制机制的完善，审计实践对审计人才整体质量的要求只会越来越高。它不仅需要具有基本审计专业技能的审计人才，还需要丰富的财政学、税收学、管理科学与工程、心理学与环境科学方面的复合型人才。从进一步发挥审计在宏观经济管理中的作用这个独特的视角来看，审计人才还应当具备宏观思维的能力，从大局出发，结合审计工作实践，为决策部门提供高质量的信息和建议。
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作者简介： 杜旭东，男，本科，安徽财经大学会计学院，研究方向：审计理论与方法。
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