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公共财政是国家治理的基础和重要支柱，而公共预算则是公共财政的核心。所谓公共预算，就是经立法程序批准的政府年度财政收支计划。现代公共预算的实质是配置稀缺资源，而实施这种资源配置的基础是公共预算权力。如何合法、公正、透明地行使公共预算权力，建设一个“看得见的政府”“阳光政府”、法治政府和责任政府，是世界各国始终都面临的重大课题。2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》(以下简称《意见》)指出：“全面推进政务公开，推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开。”“打造法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。”“推进重点领域信息公开，着力推进财政预决算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。”政务公开，就是公共权力运行过程的公开。所谓公共权力，又称公权力或公权，是在公共部门管理活动中，由政府和其他公共组织掌握并行使的、用以分配公共资源、处理公共事务、维护公共秩序与国家安全、增进公共利益的支配力、强制力和约束力。预算权作为一种公共权力，是分配与使用公共资源以达成公共目标实现公共利益的基础。“钱袋子权力是一切权力中最重要的权力”。亚当·斯密曾在《国富论》中将财政誉为庶政之母。毛泽东说过：“国家预算决定了政府活动的范围和方向。”邓小平也曾指出：“财政工作一定要有财有政，切不可有财无政。”党的十八届三中全会明确了财政体制改革的主引擎作用，作出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的科学论断。公共预算制度是公共财政运行的基本载体，是民主制度在公共财政领域的体现。财政资源作为一种稀缺的公共资源，是一切公共部门管理与国家治理的基础，必须基于民主的原则在相互竞争的利益主体之间进行公平、公正、公开和有效的配置。其中，预算公开是指政府和相关组织机构向公众公开或开放自己所拥有的财政预算信息，使其他组织机构和公众个人可以基于任何正当的理由和采用尽可能简便的方法获得相关财政信息。公共预算公开包括政府公共收支计划的制订、执行以及决算的全过程须向公众全面公开。公开透明是民主的公共财政制度的本质要求，其中，公共预算审议通过后应向社会公开，接受公众监督，这是财政民主主义的题中应有之义。 一、国家治理中的公共预算权力及其内在属性 权力是行政管理的生命线[1]。然而，公共权力是一把双刃剑，其在法治轨道上运行可以发挥建设性作用，相反，若其在法律之外行使则必然祸国殃民。现代民主体制下的权力运作依赖于人、事、财三个方面的要素，公共预算无疑是权力运作的“财”的方面。公共预算作为经由立法程序批准的政府年度财政收支计划和政府资金筹集、使用计划及相关的一系列制度等，它是存在于市场经济中且与公共财政相适应的国家预算类型，具有计划性、透明性、全面性、法律权威性和政治程序性等特点。美国公共预算学者阿伦·希克把政府预算的职能划分为三种：计划、管理、控制。克林顿政府时期的财政部长罗伯特·E.鲁宾认为，现代公共预算还必须包括另外两个职能，即优先排序和预算问责。阿尔伯特·C.海迪认为，预算说到底是一种制度，“是政府的生命血液，是政府正在做的或者打算做什么的财政反映”[2]。可以说，预算决策是政府部门最重要的决策，而所有的预算决策都是围绕实现预算的功能进行的。预算权，即预算管理职权，是指确定一个国家预算以及国家预算的编制、审查、批准、执行、调整和监督等方面的权力。 (一)公共预算权力来源的法定性 英国著名法学家约瑟夫·拉兹在《法律的权威》一书中认为：“法治意味着政府的全部权力必须有法律依据，必须有法律授权。”[3]回顾人类法治的实践可以看出，法治的核心是政府权力不仅必须由法律授予，而且应该受法律限制，以防止公权力恣意和无常，这是一切法治的逻辑起点和关键。对公共权力而言，法治要解决两个问题：一是确立权力的正当性；二是控制权力的边界[4]。当然，权力控制的根本路径还是在于权力法定和权力法治化。公共权力的法定性是法治的根本宗旨和精髓，公共预算权力自然也不例外。预算作为一种制度是财政活动的控制系统和调节机制；预算作为一个计划文件，是政府活动的规范[5]。预算权是国家财政权的主要组成部分，体现的是一种宪法关系。预算法是确立公共预算权在国家权力机关、公共行政机关以及其他预算行动参与者之间分配关系的法律框架。在西方国家，预算权的分配在纵向上分为中央预算管理职权和地方预算管理职权，在横向上分为议会预算权和行政预算权。在我国，根据宪法和相关法律规定，各级政府只有预算及编制权和预算执行权，各级人大则具有预算审查权、预算批准权和预算监督权。美国公共预算学者艾伦·威尔达夫斯基与内奥米·凯顿从政治学的角度阐述了预算的本质及其重要性，他们认为，预算是旨在实现政策目标而将资金来源和人们的行动联结起来的纽带。“从最一般的意义看，预算是将金融资源转变为人们的公共目标的过程”。作为政治过程的中心，预算决定了“谁将得到什么？何时得到以及如何得到？”同时，预算作为一个经济合同，也是一个权力斗争的工具。“预算是一种以货币形式表现的政府活动，如果将政治部分地看做是决定国家政策的各种偏好之间的冲突，那么，预算则是这些争斗结果的记录”[6]。就预算是在人们不同的愿望与偏好之间进行权衡、判断和选择的过程而言，预算实质上也是对权力的质问——谁有权力为谁作出决定。作为一项公共权力，预算权的确定具有严格的法律规定性，享有预算权的主体及其权力内容都有宪法规定，并依据宪法制定专门的预算法律具体规定，不能由社会团体和其他单位、任何公民约定[7]。从这个意义上说，一个在公共资金上独立于立法机关的行政机构必然会在其行政过程中出现以权代法的现象，并最终导致专制。法治下的公共权力在法律制度上的具体体现就是“权力法定”和“权力法治”，这同时也意味着“越权无效”和“权力公开”，不具备法律公开性优良品质的权力运作实际上就是“权术”。 (二)公共预算权力运行的程序性与公开性 公共预算是公共管理的工具，同时也是控制政府权力的工具。20世纪早期，美国“塔夫特委员会”主席弗雷德里克·艾伯特·克利夫兰有句名言：“没有预算的政府是看不见的政府，而看不见的政府必然是不负责任的政府。”“不负责任的政府”不可能是民主的政府。预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。只有当政府是“看得见”的时候，人民才有可能对它进行监督。从这个意义上说，预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”[8]。众所周知，公共预算已经成为现代美国政治的法宝[9]。同时，也被其他西方国家看作是对政府财政权进行控制和财政民主主义的实现路径。依法治权一方面强调权力运行的有界性，另一方面则重视公共权力运行的具体过程，关注公共权力是否按照法定的程序运行。伯克利学派法律社会学家菲利普·塞尔兹尼克及其弟子菲利浦·诺内特认为，“程序是法律的中心”[10]。所谓程序，通俗地讲，就是办事的过程、步骤、程式和时限。在法治社会中，正义要以人们能够看得见的方式得到实现。法治不仅要追求公平正义的结果，而且要确保过程的公平、公正和公开。在公共权力运行过程中，即使是为了所声称的再高尚的道德目的，如果不择手段，那也是法律所不允许的。程序法治通过程序机会的均等性、程序的过程性和交涉性、程序的公正性和透明性，防止权力主体滥用权力。约翰·罗尔斯认为，“公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当过程，正当过程又主要通过程序来体现”[11]。程序正义包括两方面的内涵：一方面是指法律要规定出符合正义的程序；另一方面则是指在程序运用过程中应当严格按照程序规定进行，确保程序公开、透明、公平适用。在公共预算权力中，预算审批权或预算议决权总是包含程序和实质两方面的内容。预算草案编出后要送交由人民代表组成的权力机关进行审查，经其审查并批准后预算才能成立。倘若预算草案不符合人民的意愿，权力机关有权对其进行修改，也有权不予批准。预算经国家权力机关批准后，预算执行也要受到权力机关的监督。政府在财年结束后还要向权力机关报告其预算执行结果，权力机关对预算执行结果也要进行审查，并决定是否批准。此外，《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)第十四条专门就预算公开的程序步骤作出了具体的规定。可以说，预算公开的终极目标，就是让公共预算背后的公共资金管理和政府决策不至于落入人治和暗箱操作。法治的本质是依法治权，而其关键环节就是公共权力运行的程序性和公开化。 (三)公共预算权力公开的责任性 责任法定原则要求法律责任应当根据既定的法律规范进行确定和追究，因此，《预算法》不仅是确定预算权力如何在不同参与主体之间进行合理分配的法律框架，而且是保障权力机构实施有效的预算监督和追究预算责任的制度基石。负责任意味着“主动述职或自觉接受监督，受外界评判机构的控制并向其汇报、解释、说明原因、反映情况、承担义务和提供账目”[12]。预算问责的目的是要管住政府的“钱袋子”，确保政府花钱的行为是公开的，从而对纳税人负责。所以，整个预算过程需要从内部行政控制走向外部公共问责，而对预算进行公共问责的前提和条件是预算公开。在预算监督方面，《预算法》不仅要求严格审计，而且在第八十九条中专门规定了预算执行审计报告应当向社会公开。第九十二条还专门规定了有关预算公开责任追究办法。在现代社会中，民主与法治是相生相伴的。实际上，近代法治的社会基础就是因为民主力量的兴起。历史表明，只有具有民主性的政体才能真正地将法治理想切实付诸实施。换言之，正是因为在民主社会中人民有了民主，法治政治才得以建立。最重要的是，民主对国家权力的最终控制，民众对立法和法律实施的监督，是法治的最终保障[13]。一旦离开民主这块基石，法治的大厦终将会不复存在。同样，没有法治的民主则会陷于混乱，没有民主的法治将会由治权演变为治民，最终将变成专制。托马斯·潘恩主张法治的实质是“法律至上”，他曾精辟地指出，“在专制政府中，国王便是法律，同样的，在自由的国家中法律便应该成为国王”[14]。在法律至上的法治状态下，公共权力的运行过程必须是合法的、合程序的和公开的。正如法治内在要求公共权力运行公开化一样，民主也必然要求公共权力运行的合法化、程序化和公开化。“民主的兴旺发达依仗其公开性，即对一般群众公开。……秘密是民主的敌人”[15]。民主与法治的内在统一是公共权力运行公开化的最终保障。一方面，必须依靠民主力量，构建一套有效的权力制约机制，才能真正促进公共权力运行公开化；另一方面，必须在法治的轨道上，基于公共权力运行公开化的制度化措施，才能保障民主监督和公共问责的权利，形成公众参与、公众知情、公众监督的民主氛围。从这个意义上说，只有民主与法治的统一，才能真正保障公共权力运行公开化目标的实现。公共预算作为政府的财政收支计划，是政府全部活动信息的文件记录，它本质上是一种委托—代理关系，是委托人即公众通过法律程序委托代理人即政府按照公共利益要求，筹集公共资源，提供公共产品和服务，满足公共需要的过程。公共预算是公众了解、监督、约束政府行为唯一有效的工具。因此，了解了预算也就了解了政府；控制了预算，也就控制了政府。 二、公共预算权力运行公开化的现实限度分析 公共预算权力运行的公开化是一个世界性的难题，往往是“外行看不懂，内行说不清”。在小林丑三郎看来，近代国家观念的确立、市场经济的制度化以及社会阶级利益斗争的政治化，是近代财政预算制度确立的根本背景。在全球化、市场化、信息化和民主化的时代背景下，公共预算制度越来越呈现出计划性、透明性、全面性、法律权威性和政治程序性的鲜明特点。但应当看到，现行的公共预算制度与公共财政的要求仍有着较大差距[16]。法治社会中的公共权力必然是法定权力，其运行过程应该是程序公开的、权责对等的，民主与法治的统一是公共预算权力运行公开化的最终保障。但是，在国家治理实践中，公共预算权力运行公开化还存在着诸多方面的局限性。 (一)公共预算权力配置的法治化程度不高 新中国成立之初，政府就建立了财政预算制度。从1954年至今的四部宪法都规定了人民代表大会的预算审批权。不过，《预算法》的立法重点在于如何加强财政民主，实现人民通过预算对政府权力的控制。然而，无论是在《国家预算管理条例》还是在《预算法》中，这一点都没有得到明显的体现。相反，《国家预算管理条例》和《预算法》都是旨在突出政府对预算的管理[17]。从我国各级人大预算审批权的制度规定和实践看，全国人大只对支出预算和国债发行拥有审批权。从预算执行的监督与审计权来看，行使预算执行审计权的国家审计署目前仍设在国务院，属于行政权系列中的机构。人大的预算审查权、审批权和预算监督权既体现了我国宪法的法治原则，也是落实人民主权原则的重要制度安排。对法治原则而言，人大的预算审查权、审批权和预算监督权实现了行政权和立法权的良性互动和责任政府要求。然而，我国的预算过程却表现为立法机构与行政机构之间的权力错位，即公共预算过程由政府控制，人大及其常委会的预算议决权被虚置。理论上，人大及其常委会的预算议决权可以通过两种途径来实现：一是立法权，即通过制定与预算有关的法律来行使；二是通过预决算的审批权和调整权来行使。由于这两种关键权力的授权不足，最终使人大及其常委会处于“名正却行不顺”的境地[18]。实际上，现行预算实践中存在的预算编制过于粗放、预算执行过于随意、预算监督流于形式等弊端，皆源于预算权法律属性不清、预算资金使用主体(政府)而不是预算权力主体(人大)实际拥有预算权力，尤其是忽视公民预算权利的预算法治观念和制度现实[19]。人大预算权权力实质与行使现状之间存在落差[20]。公共预算权力的配置主要是中央和地方之间的纵向配置，以及议会与政府之间的横向配置。前者主要是通过分权扩大地方预算权；后者主要是议会(或人大)审批权、监督权与政府编制权、执行权之间的平衡[21]。总之，由于公共预算权力的授权不足、分权不清，公共预算权力授予与配置的法治化程度都有待提高。 (二)公共预算权力运行的程序性公开不足 与公共预算权力法定性相伴随的是其运行程序的公开性。财政民主最基本的理念是基于人民主权的财政民主主义，其要义是，公共财政收支要由人民做主，由人民决定、受人民监督。为此，公共预算信息必须向人民公开，接受公众的监督。从公共预算权力运行的程序性角度说，政府在预算编制阶段就应该公开向人民征求意见。预算公开不能只限于已批准的预算，预算公开也不能缺少公众的知情权、参与权与发言权。离开权力运行程序的公开性，公共权力的规范性就无从谈起[22]。程序正义被视为“看得见的正义”，作为一种法律传统，行政程序法是规范政府行政行为、防止公共权力滥用、保护人权和自由的基本法，是规定公共行政主体实施行政行为的方式、过程、步骤、时限，调整行政主体与行政相对人在公共行政管理过程中发生关系的法律规范体系。行政程序的基本原则主要包括公开原则、公正原则和参与原则等。但是，一些领导干部不是依法按程序行使公共权力，而是率性而为，以言代法，常常因为程序违法而使工作陷于被动。《预算法》第七十条规定，未经预算法第六十九条规定的程序，各级政府不得作出预算调整的决定。但是，在预算实际执行过程中，违反程序随意进行预算调整的状况依然存在，其原因就是在预算实际执行过程中常常会受到较多因素干扰，如各级政府临时出台的各项增支政策、上级部门下达的专项资金需要地方财政配套、各级部门下达的临时任务，以及本级政府安排的未能在年初预算安排的支出需求。 (三)公共预算权力公开的制度化问责不力 公共权力的法定性、规范性与程序性都是为了借助于法治的逻辑和力量促进公共权力运行的公开化。但是，离开了公共权力运行的责任性和民主性，我们既不能保证有良法，也不能保证有真正的法治，更不能奢望有善治，所谓公共权力运行公开化也就无从谈起。法治的主要着眼点是划清公共权力的边界和厘定权力运行的程序，其目的在于明确公共问责的范围，而其实现的路径则基于民主化的公众参与。从这个意义上说，民主不仅是法治的基石，更是法治的灵魂。基于财政民主主义理念的公共预算对于环境必须是开放的，其权力运行过程也必须是公开的和负责任的。但是，正如美国公共预算专家艾伦·S.鲁宾在《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》一书所指出的那样，“有选择公开的艺术是公共预算的一部分”[23]。我国现实政治生态下的权力结构常常存在失衡现象，主要领导干部手中权力过分集中，不仅造成政府权力缺乏合理分工，权力运行效率不高，权责失衡现象非常严重，对公共预算权力运行的监督和问责难以发挥应有的作用。 三、公共预算权力运行公开化的路径选择 国家治理现代化意味着公共权力运行的法治化、公开化和问责化。这也就意味着需要建设一个“看得见的政府”，其实质就是一个预算权力运行公开化的政府。在转型期的中国，促进公共预算权力运行公开化的路径首先在于实现公共预算权力配置的法治化。同时，要提升公共预算权力运行的程序性。此外，还要落实公共预算权力公开的问责制。 (一)实现公共预算权力配置的法治化 预算权是一项实质性的权力，因为公共预算是政府行政行为的核心环节，是一切政治活动据以展开的前提和基础。预算制度改革恰恰具有经济、政治改革的双重属性，是经济改革亟待扫清的最后壁垒，也是政治改革的突破口[24]。预算制度改革的目标是提升公共预算权力法治化水平。依法治权语境下的控权是以限权为基础的，限权就是强调公共权力的有界性，将预算权以法律条文的形式规定下来，可以减少权力自由裁量的空间，杜绝权力部门超越职权范围的行为。从法律制度来看，自1995年《预算法》开始颁布施行，其中并无具体的有关预算公开的规定。直至2008年5月1日起正式施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》(第十条)中才涉及公开政府财政预算、决算报告的要求，并且作为依法重点公开的政府信息。从内容来看，其作用的对象是政府信息，而财政预算信息仅是政府信息的一个组成部分，因此，《中华人民共和国政府信息公开条例》对预算公开仅仅是构建了一个简单的制度框架，预算公开的针对性并不强，缺少细致、具体、具有操作性的规定[25]。《预算法》明确提出，财政预算公开是推进政务公开的重要内容，并且明确规定了财政预算公开的主体。同时，从法律的高度上明确规定财政预算公开的具体内容。 诚然，完备的法律体系无疑是法治的基本前提。经过30多年的法制建设，中国特色社会主义法律体系已经基本建立，但有法不依、执法不严、违法不究现象依然存在。日本学者川岛武宜在研究日本法治进程后得出结论，“说法律生活的近代化，决不只意味着引进近代国家的法制进行立法”，更重要的是“把这种纸上的‘近代法典’变成我们生活现实中的事实”[26]。“信权不信法”“信访不信法”以及部分司法人员法律意识弱化、执法理念偏差动摇了群众对法治的敬畏，损害了法律的权威和法律信仰。所以，树立法律意识和规则意识，依然是公共预算权力配置与运行法治化进程中的一项重要内容。 (二)提升公共预算权力运行的程序性 由于受到多元利益主体和多样行动者的影响，公共预算过程充满了复杂性、博弈性和政治性，同时由于公共行政人员的自利性和自由裁量权，预算权力运行的公开化常常被打折扣。另外，公共预算信息的公开是公众对政府活动进行监督、控制和问责的前提，预算信息公开是政治透明的表现，是公共财政的本质要求，是人民群众参政议政的重要渠道，也是制约和监督权力、预防和治理腐败的重要举措。诚然，一个没有预算的政府实际上就是一个“看不见的政府”，一个“看不见的政府”当然也不可能是一个负责任的政府。但是，即使有了预算却不公开，也仍然是一个“看不见的政府”。因此，在整个预算循环过程中，无论是预算编制、预算审批，还是预算执行和预算监督等环节，其权力运行的过程也都必须是公开透明的。 预算信息公开，不仅是公民的权利要求，而且是建立责任政府、实现良政善治的前提。我国正处于建设社会主义法治社会的关键时期，政府的职能也正在向服务型和责任型转变，迫切需要政府各部门将其财政收支预算进行及时、客观、全面的公开和披露，提高公共财政与公共预算的透明度和可信度。法治和人治的重要区别在于其对过程和结果的侧重点不同，人治往往强调结果，而忽视过程是否合理合法。法治不仅仅关注公共权力运行的结果，同时也关注公共权力是怎样得到的结果。法治思维还重视程序正义，正义不仅仅应当被实现，而且还有以规定的合理合法的程序来实现。 公共权力运行如果只关注结果正义，忽视程序正义，会造成公共权力的无序运行，公共权力持有者先设定预期目标，然后不择手段地完成目标，最终取得的结果也往往是非正义的。美国著名公法学者肯尼斯·卡尔普·戴维斯提出：“我们应取消大量不必要的裁量权，而且与现在相比，我们还要采取更多的措施限定、建构和制约必要的裁量权。这里的目标并不是要找到限定、建构和制约的最大程度，而是各种情境下每一项权力的最佳范围。”[27] (三)落实公共预算权力公开的问责制 财政预算权力运行的公开化，对于保障公民对财政预算的知情权、参与权和监督权，促进公共预算过程的法制化、民主化、科学化，具有重要的意义。公共预算既是对政府权力的约束、规范和控制，也是对公民基本权利的保障。从这个意义上说，财政民主主义是预算监督和国家审计的基础。我国《宪法》第四十一条明确规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”可见，公民对于公共预算权力运行过程的知情权、参与权和监督权是宪法赋予公民基本权利的重要组成部分。 但是，如果没有对政府预算权力的控制和约束，没有公共预算权力运行的公开化，实际上就不可能有对公民权利的切实保障。“公民权利可以从很多方面界定，就公共财政而言，最重要的公民权利是与预算相关的权利，即通过预算保障公民对公共支出的知情权、发言权和监督权，以及在最终意义上控制公共支出决策的权利”[28]。保障公民在预算过程中权利的基本路径是扩大公民参与，实施参与式预算，实现民主问责和公共问责。 公共预算是政府施政的重要工具，公众参与是民主的基本要求。公共预算为公众参与提供了载体，而公众参与也能够使公共预算更为公正、透明、有效。参与式预算是20世纪90年代以来基层政府治理的最新实践之一，旨在通过举办讨论会等方式，使预算过程透明化、公开化，让社会公众参与资源分配，决定各种社会政策优先次序，并对公共支出进行监督。法国政治思想家托克维尔在其《论美国的民主》一书中曾指出，美国之所以能持久地保护民主，除了权力制约权力以外，公民权利是起了很大的作用的[29]。美国著名政治学家罗伯特·达尔则认为，民主政治的最核心因素不是权力对权力的制约。在这些因素中，发挥关键作用的是社会团体、企业和公民个人。“某一社会先决条件在程度上的增加，在加强民主方面，可能远比如何特殊的宪法设计重要”[30]。2005年，浙江省温岭市的新河、泽国两镇首先尝试参与式预算形式，采用民主恳谈法收集预算编制意见，经过整理形成有效的建议，形成了在预算编制之初，就能够有公众参与实质性审查监督的“参与式预算”模式。在预算的具体操作环节上，把预算由政府部门内部产生决策，变成真正公开的程序。浙江温岭的“民主恳谈”的参与式预算改革值得学习，其基本做法为：一是政府预算草案预先公布；二是民众与代表对话；三是民众旁听预算审议；四是代表采纳民意[31]。《预算法》明确赋予各级人民代表大会对政府预算的审议、批准和监督权，并对监督程序做了明确规定。党的十八大报告明确要求：“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”同时，在公共预算过程中，要“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。标签：法律论文; 预算法论文; 公共权力论文; 预算执行论文; 预算调整论文; 法治政府论文; 预算控制论文; 财政制度论文; 法治国家论文; 人民民主论文; 公共财政论文; 时政论文; 财政预算论文; 财政学论文;