完善与发展民族区域自治制度的思考，本文主要内容关键词为：制度论文,民族区域自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实践已经充分证明，民族区域自治是解决我国民族问题的一个正确途径，在中国必须坚持民族区域自治制度。但从目前的情况来看，民族区域自治的运行机制中仍存在一些问题，必须进一步完善和发展民族区域自治制度，才能更好地发挥它的优越性。
一、自治机关自治权的完善
自治权是民族区域自治的核心，在民族区域自治制度中具有极为重要的地位和意义。1984年颁行民族区域自治法时，根据民族区域自治建设新的形势需要，对自治权进行了补充和完善，有力地促进了民族区域自治地方经济和社会的发展。当前，随着市场经济新体制的逐步确立和民族自治地方经济和社会的发展，自治法规定的自治权，需要进一步落实，也需要进一步修改和补充，充实其实质性内容，使其真正成为民族地区经济社会发展的动力和源泉。
（一）民族自治地方自治权的规范问题
80年代初由宪法和自治法规定的民族自治地方的自治权，特别是经济权限，在建立社会主义市场经济体制的进程中，有不少一般地区已同样享有。因此，在社会主义市场经济体制下，民族自治地方应该有哪些与一般地区不同的自治权，才能保障民族自治地方各项事业的发展，这要从民族自治地方政治、经济、文化等方面的特殊性去研究，去探索，重新进行具体、准确的规范，其自治权力应该参照对经济特区的优惠政策，加上对民族自治地方的优惠，以能够最大限度推动民族地区社会生产力的发展为标准。
（二）进一步完善变通权
宪法和自治法规定，上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或停止执行。这是一般行政地方所没有的变通权，这对于民族自治地方从本地方实际出发正确贯彻执行上级国家机关的决议、决定、命令和指示，促进经济文化的发展具有十分重要的意义。但在实施过程中，这一自治权较难执行，往往是民族自治地方上报后，上级机关既不否定也不同意，长期不批复。为了适应改革开放发展市场经济的需要，有利于民族自治地方更快发展和对官僚主义作风的制约，对这项变通权应作些补充规定，使其具有较强的操作性。可考虑在自治法这一条款后增加对上级国家机关批复的时间限制，如果上级国家机关拖延答复或者不予答复如何执行亦应作一补充规定。
（三）进一步完善财政自治权
民族地区财政自治权的建立和完善，是民族区域自治制度的客观需要，有助于自治地方政权的建设，是民族地区改革得以顺利进行的根本保证，是加速民族地区经济发展的现实要求。
从当前民族地区经济较落后、财政产出能力低的实际情况出发，为了保证民族自治地方经济发展有一定的财力支持，缓解民族自治地方各级财政所面临的压力和负担，自治法修改时，能否考虑完善如下五方面的财政自治权：第一，赋予民族地区举借内外债的权力。第二，赋予民族地区减免共享税的自治权。第三，扩大民族地区管理地方税种的权限，赋予民族地区开征和停征地方税种，减免地方税，调整地方税税目和税率的自治权。第四，赋予民族地区对上级拨付的各项专款资金和专项补助，在规定的用途内有调剂安排使用的财政自治权。第五，在总结我国多年实行民族地区财政政策的经验和教训的基础上，尽快建立与民族区域自治制度相适应的民族自治地方财政体制。建议民族自治地方与中央财政的分配关系，按分税体制办，不再在财政体制以外向自治地方抽资金。税收方面，可参照发达国家开发落后地区的经验，实行“级差税制”，并对民族地区的基础产业、支柱产业采取税收的倾斜政策，以利于造就自治地方财政的支柱财源。
（四）进一步完善经济管理的自治权
经济管理自治权是自治权中的重心，也是保证自治地方经济富有内在活力和发展特色的关键所在。
1、在自治法规定的原则和前提之下，如何安排管理本地方的经济建设事业，采取什么政策措施促进经济发展，怎样改革本地方的经济管理体制等具体问题，都应由自治机关来自主决定。也就是说自治机关调整生产关系，改革经济管理体制，只要不违反法律规定和脱离社会主义原则，上级国家机关必须尊重自治机关的决定，尊重自治机关的自治权。
2、应放宽投资、金融、外经贸等方面的自治权。第一，在自治法中明确规定，中央对民族地区的投资比重高于非民族地区，对于民族地区自筹或引进资金，投资方向符合产业政策的，国家要放松规模限制；对民族地区重大投资项目，要及时列入国家计划，给予支持；并对民族地区上报项目实行优先审批制度。第二，扩大投资审批权。第三，放松民族地方贷款规模控制，加大政策性贷款规模。第四，对民族地区采取较为宽松的金融政策。第五，适当放松进出口管理，对非有关国计民生的商品进出口，由民族地区自行审批。
（五）完善资源开发的自治权
民族地方资源的开发应照顾自治地方群众利益，带动民族自治地方的发展和繁荣。这是宪法和自治法明文规定的，但目前在实施照顾民族自治地方利益，照顾当地少数民族生产生活诸方面仍存在不少问题。究其原因，这些都是准用性、委任性法律规范，对资源开发的权力实际上仍有赖于特定国家机关的赐予。因此，在对自治法进行修订时，应当明确对于自然资源丰富，但没有得到合理开发的民族地区，除国家投资开发外，允许和鼓励地方以各种形式（包括引进外资）进行开发，并要明确哪些属于自治机关管理的可开发的资源。只有这样，才能使自治机关在开发资源的操作上有其自主性和灵活性，也才能调动自治机关管理和保护本地方自然资源的积极性。
此外，为了保障民族地区和少数民族的利益，以促进少数民族和民族地区的经济发展，建议在修改自治法时，应明确规定在自治地方开发资源，兴办企业，征用土地、山林和移民给予合理的补偿，并在资源开发中给予地方利润、税收上的定额返还，并提取一定的收成，作为发展当地的经济和文化的资金；在民族自治地方办的企业，其产品应依法向在资源所在地的国家机关缴纳税费；建设中的遗留问题谁建设谁负责，在民族自治地方办的企业，企业应该利用自身的经济、技术、人才优势，支持和带动当地的经济发展。
二、自治权行使的保障
（一）加强上级国家机关正确有效的领导和帮助
民族区域自治权是一种自上而下授予的特定法权。我国实施民族区域自治的经验和教训充分表明，上级国家机关的正确有效的领导和帮助，是各自治机关得以用好、用够、用活自治权的十分重要的保证，是理顺国家利益与自治地方利益的重要一环，是完善民族区域自治制度的重要内容。
1、切实尊重自治机关的自治权，制定具体政策时，要照顾到少数民族和民族地区的实际。民族自治地方既有与其他地方存在内在的共性，又有各自的“族情”和“区情”。李鹏同志在1990年的全国民委主任会议上就指出：“在贯彻党和国家的大政方针的问题上，全国必须统一，但要注重研究民族的特殊性和地区的特殊性，在制定具体政策时，要照顾到少数民族和少数民族地区的特殊性。”但在实际生活中，对民族地区改革的特殊性和特殊问题缺乏认真深入的分析研究，一些改革政策和措施对民族地区的经济基础、产业结构、技术管理等方面的问题考虑不够，缺乏分类指导，往往是“一刀切”，并且这些政策措施的刚性较强，甚至明显违反民族区域自治法也强制执行，致使民族地区的自治权和自主权得不到充分保障；上级国家机关作出不适合或不完全适合民族自治地方实际情况的规定，当自治机关从实际出发采取一些特殊政策和灵活措施时，往往又受到上级部门的不必要和不合理的干预。这些都挫伤自治地方实施民族区域自治制度的积极性和改革创新的内在热情，进而影响当地改革开放的进程，不利于民族区域自治制度的完善与发展。
上级国家机关应把坚持国家统一领导和保障自治地方行使自治权有效地结合起来，充分尊重和切实保障民族自治地方的自治权。在对自治地方的领导上，坚持党的实事求是的路线，上级国家机关关于自治地方的具体政策措施及决议、指示、命令应当充分考虑不同民族自治地方的地区特点和民族特点，考虑各民族自治地方的经济和社会发展状况，分类指导，而不能千篇一律，简单划一。此外，新出台的改革措施和政策、法规都必须注意与自治法相衔接，并认真清理从中央到各级政府、部门中违背自治权的措施政策和法规，确保自治地方自治权利的充分行使。
2、把与自治法相对应的行政权下放给自治机关，并制定相应的配套行政法规。自治法赋予民族地方的自治权是法律上的权力，具体在行政上如何行使，还要由行政法律来规定，但是由于现行体制的制约和一些思想认识上的原因，与自治权相对应的行政权没有下放给自治机关，相配套的行政法规当然也无法制定出来。这个漏洞，使得一些部门可以从本部门的观点出发，甚至为了维护本部门的利益，利用手中的行政权阻碍和限制自治权的实行，不尊重自治权和违反自治法规定的现象屡有发生。因此，要进一步完善民族区域自治制度，切实保障自治权的充分行使，必须进一步调整好上级国家机关与自治地方的关系，把与自治权相对应的行政权下放给自治机关，并及时制定相配套的行政法规。
（二）进一步加强民族区域自治的法制建设
加强民族区域自治法制建设，是坚持和完善民族区域自治制度的重要手段。民族区域自治法制建设的目标是使民族区域自治的各个环节都能做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。当前，最重要的就是抓紧做好民族区域自治法的修改，自治法的实施细则及民族自治地方自治条例、单行条例的制定工作，进一步建立和健全同实施民族区域自治法配套的法规体系和监督机制。
1、做好民族区域自治法的修改工作，使其进一步适应社会主义市场经济体制的需要。自治法颁布以来，各方面的情况有了很大的变化，自治法的有些规定已经同整个国家和民族自治地方的现实情况不相适应，需要根据已经变化了的新情况，对民族区域自治法进行必要的修改和补充，进一步完善和扩大自治机关的自治权，并把改革开放以来特别是近几年来中央和国务院给予民族地区的优惠政策，吸收到自治法中。修改后的自治法条文要与社会主义市场经济体制相衔接，并使之具体化、量化，增强它的可操作性。使自治法在建立社会主义市场经济体制过程中，既能够从国家的整体利益出发，又能保障自治地方的自治权和经济利益。
2、尽快推动五大自治区自治条例出台。五个自治区自治条例（草案），由于中央有关部门和自治地方的权益关系尚未理顺，至今仍未能出台。建议中央建立一个具有权威性的领导小组或协调小组，加强对制定自治区自治条例工作的领导，根据我国经济体制改革和民族区域自治制度的要求正确处理好中央与民族自治地方的事权关系，理顺中央各部门与自治地方的利益关系这一重大问题，并同有关部门协商，请他们围绕自治法的贯彻落实和自治条例制定问题，拿出具体措施，尽快推动五大自治区条例出台。
3、建立和健全实施自治法的监督机制。第一，在自治法中增加有关监督条文，明确规定民族区域自治法实施的监督主体，监督渠道；明确具体地规范哪些行为是违反民族区域自治法的行为，并明确规定违反自治法的行为向谁投诉，如何裁决，如何惩处。第二，对民族区域自治法实施的监督，除了国家权力机关的监督，即全国人大及其常委会以及地方各级人大常委会实施监督外，还可以采取有关国家机关监督，政策监督，群众监督的形式，同时应考虑自治法的行使如何纳入我国司法制度加以保障的问题，例如，对违反自治法的具体行政行为，法院有权利决定撤销或部分撤销，并要求行政机关重新作出符合自治法的行为。第三，在自治法中明确规定：各级机关制定的法规、条例、规定、指示，有关民族问题的内容，凡与宪法和民族区域自治法条文相违背的一律无效，所引起的纠纷由各级人大常委会作出仲裁，并追究法律的责任。
（三）加强自治机关建设，进一步发挥自治地方实施民族区域自治的主体作用
我国的民族自治地方的自治权是通过自治机关来行使的，能否依法行使好自治权，自治机关的建设至关重要。
1、深化自治机关的行政体制改革，贯彻精简、统一、高效和政企分开的原则，转变职能，理顺关系，精兵简政，提高行政效率，增强自治地方政府的活力，确保自治机关特殊职权的充分行使。
2、花大力气，培养一支宏大高素质的干部队伍，特别要培养一大批具有较高政治素质和理论修养，具有较高领导能力和领导艺术的跨世纪的少数民族干部和建设人才，保证自治的充分行使，保证自治机关主体作用的发挥。
3、增强自治意识，把自治权与改革开放紧密结合起来，致力于自治地方的发展。
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