气候变化国际政策发展动向和展望，本文主要内容关键词为：动向论文,气候变化论文,政策论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全球气候变化是人类迄今面临的最重大的环境问题，也是21世纪人类面临的最复杂的挑战之一。气候变化主要是由人类活动引起的，解决气候变化问题的根本措施是减少温室气体的人为排放，增加对温室气体的吸收或埋存。为此，在过去的近20年里，国际社会展开了积极的行动，包括由联合国组织谈判制定气候变化框架公约、区域间政府组织制定减少温室气体排放的国际政策等。这些国际谈判和行动是促进全球采取协调行动减缓气候变化、实现稳定大气温室气体浓度共同目标的基础和保障。
应对气候变化国际谈判发展历程
1988年，世界气象组织(WMO)与联合国环境规划署(UNEP)共同组织成立了政府间气候变化专门委员会(IPCC)。1990年IPCC发表了第一次气候变化评估报告，确认了人类正面临着气候变化的威胁。同年12月，联合国大会成立政府间谈判委员会，组织谈判制定《联合国气候变化框架公约》。表1列出了气候变化公约谈判过程中的一些重大事件。
气候变化公约缔约方会议(COP)是《公约》的最高决策机构，而京都议定书的缔约方会议(MOP)则是京都议定书的最高决策机构。京都议定书的缔约方会议与气候变化公约的缔约方会议同期举行。1995-2006年，《公约》共举行了12次缔约方会议，举行了两次京都议定书缔约方会议。1995年在柏林举行的第一次气候变化公约缔约方会议上，通过了著名的“柏林授权”，决定启动新一轮谈判以制定一项议定书，为发达国家规定2000年后的定量减排温室气体义务和相应的时间表；该授权同时还决定不为发展中国家引入除《公约》义务以外的任何新的义务。经过历时两年多的谈判，1997年在日本京都召开的气候变化公约第三次缔约方会议上，通过了《京都议定书》（以下简称“《议定书》”），为发达国家规定了具有法律约束力的量化的温室气体减排或限排指标，规定在2008-2012年期间，《气候变化框架公约》的38个附件1国家的二氧化碳等6种温室气体的人为排放量应该在1990年排放水平基础上至少减少5%，其中美国削减7%，欧共同体及欧盟成员国减8%，日本和加拿大各削减6%，俄罗斯等东欧国家则被允许维持在1990年排放水平上。
1998-1999年的谈判主要是就实施京都议定书的细则进行，重点内容包括京都议定书中的清洁发展机制、联合履行和排放贸易具体实施规则的谈判、遵约实施程序的谈判、发达国家可以利用碳汇履行义务的谈判等方面的内容。2000年的COP6因各方分歧严重没能就实施《议定书》的灵活机制、碳汇利用和遵约机制等主要议题达成一致，会议宣告失败。这是COP会议第一次未能够就谈判问题达成协议，无果而终。会议决定于2001年召开续会，继续就未能够解决的问题展开谈判。2001年6月，美国总统布什宣布美国将不批准《议定书》，国际社会共同应对气候变化的努力受到了极大打击。
在此背景下，在2001年7月举行的COP6续会上，除美国之外的国际社会经过艰苦努力，终于就《议定书》实施所涉及的核心问题达成一致意见，即《波恩政治协定》。2001年11月，COP7通过了关于《议定书》实施规则的一揽子协议，即《马拉喀什协定》。
2001年，IPCC发表了其第三次气候变化评估报告，进一步深化了人类社会对气候变化问题的认识，为采取进一步的国际行动提供了必要的信息。2002年，COP8通过了《德里宣言》，重申了应在可持续发展的框架下应对气候变化的原则。2003年，COP9在意大利米兰召开，会议通过了关于造林和再造林CDM项目的程序和模式。2004年，在布宜诺斯艾利斯召开的COP10通过了《气候变化适应和相应措施的布宜诺斯艾利斯工作计划》，将适应气候变化问题提到了前所未有的高度。
2005年11-12月在蒙特利尔举行了《京都议定书》生效后的气候变化公约第11次缔约方会议(COP11)暨京都议定书第一次缔约方会议(MOP1)。国际社会对这次会议推动国际气候变化政策的发展给予了厚望。作为东道国的加拿大政府也为筹备这次会议做了大量的工作，并在会议期间为达成协议在各方之间积极斡旋，付出了巨大的努力，会议终于取得了圆满成功。会议决定按京都议定书第三条第九款的规定启动附件一缔约方（发达国家和经济转轨国家）2012年后温室气体减排指标的谈判，并成立了“不限名额特设工作组”（以下简称“工作组”）组织这项谈判，会议同时决定召开旨在促进履行公约现有义务执行的长期行动对话。这是一次历史性的会议，为推动新一轮气候变化国际谈判以制定新的气候变化国际政策打开了新的局面。2006年5月，特设工作组在波恩举行第一次会议，正式启动发达国家在京都议定书下第二承诺期减排温室气体义务的谈判。2006年11月，COP12及MOP2在肯尼亚首都内罗毕举行，会议照顾了非洲的要求，启动了“内罗毕清洁发展机制行动计划”，会议同时还决定在2008年启动审查京都议定书第九条关于京都议定书是否能够充分实现气候变化框架公约目标，从而启动谈判包括发展中国家在内的新的减限排温室气体的国际制度。
国际气候变化政策主要发展动向
2007年以来，国际气候变化的发展出现了很多新的气象，可以归纳为下面几个方面。
（一）政府间气候变化专门委员会(IPCC)在2007年年底将发布其《第四次气候变化评估报告》，该评估报告将对推动下一阶段的气候变化国际谈判发挥重要作用。IPCC第四次评估报告将是继2001年发布的第三次评估报告之后又一个全球最权威的气候变化科学评估报告。2007年2月2日，IPCC发布了第四次《气候变化评估报告》第一工作组部分。该报告中指出，目前的全球平均地表温度比工业革命前升高了0.74℃；到21世纪末，全球地表平均温度将升高1.8～4℃，海平面将升高18～59cm。20世纪的100年是过去1000年中最暖的100年，而过去的50年又是过去1000年中最暖的50年；气候变暖的现象得到了观测事实的确认；该报告还特别指出，全球变暖90%的可能是由人类活动引起的。IPCC第二工作组报告于2007年4月6日发布，该报告用更多的科学事实和观测结果进一步确认气候变化已经对自然生态系统和社会经济系统产生了明显的影响，并将在未来数十年乃至几个世纪继续对农业生产、海平面上升、水资源供需、人类健康等方面产生更加严重的影响。第三工作组报告于2007年5月3日发布，报告认为，目前已经具有大量的减排温室气体的技术，如果这些技术能够得到广泛利用，将可以大量减少温室气体排放；报告认为越早采取温室气体减排行动，代价越小；报告还建议采取经济手段如税收和排放贸易等促进全球温室气体减排行动，以降低减排成本。2007年11月，IPCC将发布其综合报告。综合报告将在三个工作组报告基础上凝练而成。IPCC的系列报告将成为今后一段时间推动气候变化谈判、制定新的国际气候变化政策的科学基础。
（二）《京都议定书》下发达国家第二承诺期的谈判处于胶着状态。2005年京都议定书正式生效，这意味着以缔结国际条约的方式减缓温室气体排放、保护全球气候成为国际上的实际行动，意味着国际社会保护全球气候的努力和愿望得以通过缔结国际条约的方式付诸实施。随着京都议定书的生效，根据议定书的规定，2005年年底，缔约方会议通过决定启动发达国家在京都议定书下第二承诺期的谈判，并于2006年5月正式开始了这一谈判进程。这一谈判的核心内容是确定发达国家在第二承诺期的量化的减排义务问题。这是推动保护全球气候进程的核心内容。由于美国政府对一直没有表态改变对京都议定书的立场，同时发展中国家也没有表现出积极的迹象能够像发达国家那样采取量化的减排或限排行动，作为推动气候变化谈判火车头的欧盟，采取了等待、观望和拖延的战术，希望其他缔约方改变立场后，再具体谈判实质性内容，从而使新的议定书能够让更多的国家实施减排行动。因而，关于京都议定书第二承诺期义务的谈判在短期内难有重大突破。到2007年5月，这一谈判举行了3次会议。从这3次会议可以看出，这项谈判困难重重、举步维艰。目前，这项谈判还在就确定发达国家承担义务的方法学、发达国家的减排潜力、减排温室气体的代价等问题进行讨论。实际上，发达国家在京都议定书下第二承诺期的谈判将是未来几年气候变化国际谈判的重中之重，将对国际社会应对气候变化的努力产生重大影响，国际社会对此也给予了高度和广泛的重视。
从某种意义上说，气候变化国际谈判比WTO谈判更重要，因为它关系到全人类的生存和发展问题，也涉及到各国经济和社会的长期发展。
（三）要求发展中国家也在京都议定书下采取具体的温室气体减排或限排行动的呼声和期望不断提高，发展中国家受到来自发达国家要求承担温室气体减限排义务的压力增大。2006年在内罗毕召开的气候变化框架公约缔约方会议，其议题之一就是讨论关于所有国家采取应对全球气候变化的行动，但是在讨论时重心却变为讨论发展中国家采取保护全球气候的行动。在这方面，发达国家尤其希望中国、印度、巴西、南非等排放量较大、人口较多的发展中国家能够参与减、限排行列，因此，无论是发达国家的媒体、公众，还是发达国家领导人，在各种场合，经常讨论的都是如何能够说服发展中国家共同参与全球温室气体减、限排行动。在气候变化公约谈判的各有关议题上，发达国家更是希望能够充分利用可以利用的机会，推动谈判发展中国家承担减、限排义务。例如，欧盟提出在国际航空和国际航海领域，不区别地要求所有飞机和轮船都采取减排行动；在审查京都议定书第九条关于京都议定书对于实现联合国气候变化框架公约的目标是否充分时，也希望成为启动发展中国家参与减限排义务的依据。这使得发展中国家在参与气候变化公约谈判时，不得不小心翼翼，严防死守。实际上，这破坏了谈判气氛，损害了互信关系，无助于提高谈判效率。
（四）欧盟已经作出正式决定，提出了到2020年进一步减排温室气体的目标。2007年3月8日至9日在布鲁塞尔召开的欧盟春季首脑会议上，气候变化和能源政策成为首脑会议的焦点问题。欧盟各成员国领导人在会上一致同意承诺到2020年将欧盟温室气体排放量在1990年基础上至少减少20%，可再生能源在能源中的比例提高到20%，以及能源效率将在1990基础上提高20%，通常称为三个20%。欧盟将坚定地执行这些政策和措施，不论其他国家如何做，也不论京都议定书第二阶段的义务谈判是否能够成功。如果其他发达国家能够参与类似的承诺，欧盟将考虑减排30%。挪威提出到2050年，将通过国内行动和在国外购买减排量指标如CDM项目产生的减排量的方式，100%减少温室气体排放，成为一个没有排放量的国家。
（五）美国保护气候的政策和立场在发生一些微妙的积极变化。美国虽然没有批准《京都议定书》，不承担议定书规定的减排义务，但美国民主党在2006年的国会中期选举获胜并在2007年在国会成为多数党后，美国国会已经通过了一系列保护全球气候的议案；美国加州已经通过立法，要求加州的企业承担温室气体减排义务；美国还有一些其他州都也都采取了积极的减排温室气体的政策和措施。美国民众对减排温室气体的支持率非常高。
（六）与美国相反，加拿大和日本的气候变化立场则发生了一些消极的变化。加拿大在2006年政府换届后，在参与保护全球气候的立场方面向美国靠拢，出台了一些新的对保护气候而言是倒退的政策，从原来积极推动保护气候的国家变为一个非常消极的国家，招致很多外界批评，尤其是来自非政府组织的批评。日本政府也在观望，在看美国是否会参与下一阶段的减排承诺，在看发展中国家是否会参与，已经不像过去那么积极推动保护全球气候了。
（七）气候变化已引起全球企业和公众的高度关注和重视。2007年1月底的达沃斯世界经济论坛年会，有多达17个专题涉及到气候变化问题；2007年年会还把气候变化列为全世界应该关注的首要问题。在2005年的年会上，气候变化问题被列为全世界应该关注的第三重要的问题。此外，近年来世界各地气候异常现象非常突出，如2003年发生在欧洲的热浪、2006年和2007年全球普遍出现的暖冬现象，使普通公众也越来越关注和重视全球气候变化问题。
国际上所关注的气候变化的重点问题
目前，国际上关注气候变化的重点问题主要包括如下几个方面。
（一）未来气候变化国际制度，也即2012年京都议定书之后，应该有什么样的国际条约来替代京都议定书，或简单地把京都议定书的义务延续下去并对其中的减排指标做相应的更新。这是当前讨论最多、难度最大的议题，也是在所有气候变化问题中最核心的问题，更是高层官员甚至国家领导人关心的问题。根据气候变化公约缔约方会议的决定，当前应该就发达国家在京都议定书第二阶段的减排承诺进行谈判。但是，所有发达国家都希望发展中国家也要加入这个国际减排体系；欧盟虽然已经做出决定到2020年将继续减排，但是欧盟希望不是自己独自在行动，希望美国、日本、加拿大、澳大利亚和东欧国家都要采取相应的减排行动，同时希望发展中国家也要采取一定程度的温室气体减限排行动。而发展中国家认为，发达国家在京都议定书下的减排行动非常不尽人意，大多数发达国家的温室气体不但没有减少，还在大量地增加；发达国家目前完成减排任务主要是靠清洁发展机制等市场机制实现。因此，要求发达国家拿出更多的真正的行动，率先实现减排，真正实现温室气体排放不断下降的目标，从而发展中国家也能够在今后采用类似的技术，实现在促进经济和社会发展的同时，能够减少温室气体排放。
（二）气候变化的影响和适应问题。2002年COP8通过的《德里宣言》强调了应在可持续发展的框架下应对气候变化的原则，同时强调了要重视气候变化的影响和适应问题，因为气候已经发生变化，需要考虑采取适当的适应气候变化的行动。为此，2004年，COP1O通过了《气候变化适应和相应措施的布宜诺斯艾利斯工作计划》，把适应气候变化问题提到了前所未有的高度。2001年达成的波恩政治协定还建立了气候变化适应基金，帮助发展中国家适应气候变化的不利影响。目前，气候变化的影响和适应成为了气候变化谈判的主要议题之一。但是，由于气候变化影响的不确定性很大，而适应气候变化本身又需要巨额投入。同时，这项谈判深入下去将可能涉及适应气候变化的责任和义务分担等非常敏感的问题，因此，这项谈判进展非常慢。
（三）技术的开发、转让和应用。世界各国都强调，先进技术的研究、开发和应用是解决气候变化的最终手段。气候变化公约和京都议定书也都特别强调，向发展中国家转让先进技术，是帮助发展中国家参与国际气候变化减排的重要手段。但是，由于发达国家担心转让先进技术后会影响其国内产业和产品的国际竞争力，10多年来，总是以各种借口拖延这项义务的履行。虽然缔约方会议已经就技术转让问题作出过大量的决定，但真正实现发达国家向发展中国家转让先进技术以减排温室气体的案例，还没有在缔约方会议上展示过。时至今日，要求发达国家切实履行义务、向发展中国家转让先进技术，依然是发展中国家的不断诉求，也是气候变化公约和京都议定书谈判“不老”的议题。但每次谈判都非常艰难和激烈。很多发展中国家长期参加这项谈判的代表，都感到非常厌倦，但是又非常无奈。从这里也可以看出，技术确实是未来发展的竞争手段。发展中国家希望发达国家转让这些具有全球环境效益的技术，发达国家虽然在政治上承诺了，但是在行动上却拖延了十多年都不付诸实质性行动，至今也没有任何迹象会改变这种状况。而对于那些具有很好经济效益的技术，要发达国家转让就会更加困难了。
2005年7月，中国、美国、日本、印度、澳大利亚和韩国六国发表了《亚太清洁发展和气候新伙伴计划意向宣言》，这实际上是个联合技术研究和开发协定，它切中了中印等发展中国家对技术转让的需求，考虑了发展中国家对能源安全和能源效率的关切。2005年9月，中国和欧盟发表了《中国和欧盟气候变化联合宣言》，确定中欧将在低碳技术的开发、应用和转让方面加强务实合作，以提高能源效率，促进低碳经济。由此可见，无论是《亚太清洁发展和气候新伙伴计划意向宣言》还是《中国和欧盟气候变化联合宣言》，都特别强调了先进技术合作。不过，这些宣言是否能够得到真正实施，还需时日检验。从到目前为止的进展看，还不能够说让人满意，至少中国方面对此寄予很高期望，但是到目前为止并没有出现中国希望看到的先进技术的合作和转让。
（四）促进气候变化框架公约和京都议定书执行的谈判。目前在联合国气候变化框架公约和京都议定书下进行着激烈谈判的议题还有：京都议定书灵活机制如清洁发展机制和联合履行、提高发展中国家的能力建设以帮助发展中国家应对气候变化的努力、为发展中国家提供激励机制以帮助发展中国家减少毁林从而减少二氧化碳排放、国际航空和航海的温室气体排放问题、审查发达国家履行公约和议定书的情况等。这些内容对推动执行气候变化框架公约和京都议定书有直接的影响，成为每次谈判会议的常规议题，但是争论也非常激烈。
（五）探索新的气候变化合作机制。《京都议定书》是国际环境合作中具有里程碑性质的模式，但是，由于种种原因，探索新的气候变化合作机制被越来越多的国家关注。首先，《议定书》生效是各国在政治、经济、能源、环境等方面利益相互妥协的结果，并且占发达国家温室气体排放约40%的美国和澳大利亚没有批准《议定书》，所以，即使《议定书》所规定的各项目标能够实现，与稳定大气温室气体浓度这一气候变化公约的最终目标相比仍相距甚远。其次，附件一缔约方在履行现有减限排温室气体义务方面进展缓慢，有些国家甚至不减反增。加拿大和日本温室气体排放比1990年分别增加了24%和8%，意大利和西班牙的排放也迅速增长，俄罗斯等经济转型国家由经济滑坡导致的温室气体排放下降已触底，随着经济的恢复和发展，其温室气体排放将呈上升趋势。因此，附件一缔约方在承担新的减排指标方面将遇到巨大的国内经济阻力。再次，缔约方会议谈判，利益错综复杂，效率十分低下，达成每一个协议都需要经过马拉松式的长时间谈判，很多缔约方对此开始感到厌倦。
上述原因促使一些缔约方抛开缔约方会议，选择或双边或多边；或封闭或开放的新的合作，形成相应的协定。例如，美国在联合国气候变化谈判之外分别发起了“氢能经济国际伙伴计划”、“碳收集领导人论坛”、“甲烷市场化伙伴计划”、“第四代国际论坛”、“再生能源与能源效益伙伴计划”以及前述的《亚太清洁发展和气候新伙伴计划意向宣言》等；加拿大政府将20国集团财政部长会议的模式延伸到气候变化，探讨20国集团（20个排放大国）领导人会议的模式，形成一种国际气候制度。
联合国气候变化框架公约外的合作和动议，优点是简单易行，决策效率较高。但其弊端也显而易见：抛弃公约，涉嫌单边主义；涵盖范围褊狭；所确定的义务不具有法律约束力，其执行完全靠自觉行动。因此，对新的气候变化合作机制的探讨实际上是对气候变化框架公约和京都议定书的补充和推动，不可能替代气候变化框架公约和京都议定书。中国在参加这些区域组织时，也首先会声明这些合作不能够替代气候变化框架公约和京都议定书，而是促进公约和议定书的执行。
对未来气候变化谈判的展望
审视目前的气候变化国际谈判形势，很多国家对未来全球保护气候的前途忧心忡忡。这其中，美国对2012年后是否承担义务的立场，对气候变化国际制度的前景影响最大。从最近欧盟领导人与美国领导人的对话看，双方领导人都同意气候变化是对全球的威胁，需要采取行动保护气候；美国还表示要积极参与2012年后义务的谈判。从这些情况看，美国的态度有些积极变化的成分，但是，美国还是没有明确表态要加入京都议定书，没有完全表态会参加2012年后的温室气体减排制度。再看看当前正在波恩举行的气候变化框架公约附属机构第26届会议，可以说是任何议题的进展都微乎其微，甚至倒退。似乎各国代表团已没有耐心再这样谈下去。参加会议的很多非政府组织、国际机构以及企业界的代表，也都发表了同样看法，甚至发表在书面上，呼吁各国代表拿出诚意和热情，推动气候变化谈判进程。
展望未来，可以预计，在推动全球保护气候、推动建立2012年后发达国家减限排义务方面，一定会困难重重，也可能需要经过多次反复；在涉及到发展中国家承诺具体义务方面，谈判将会更加激烈。
但是无论如何，全球气候变化问题的性质和特点，决定了以缔结国际条约的方式保护全球气候将是唯一的出路，这需要各缔约方有诚意，依照自己的能力和义务，真正履行相应的责任，这样才能有效地解决这个范围广、影响面大、持续时间长的全球环境问题。除此以外，将不会有其他更好的出路。因此，国际社会应该继续做出不懈的努力，推动保护全球气候的进程朝着这个方向发展。
如果2012年后发达国家承担温室气体减限排义务的国际制度谈判失败，则2012年后保护全球气候的国际制度将不复存在，这将会从根本上动摇全世界保护全球气候的决心和信心，保护全球未来的生存环境将无从谈起，这对全世界将可能是一个难以估量的巨大灾难。首当其冲，难以逃脱承担这种后果的政治责任的，将是发达国家及其领导人，他们将难辞其咎。
但是，从另外一个方面，也应该看到，目前保护全球气候正在日益升温。很多国家领导人、尤其是发展中国家的领导人，也已经对这个问题越来越重视，已经采取了很多具体的措施和行动减少温室气体排放。减缓温室气体排放以保护全球气候、采取相应措施以适应气候变化，已经成为很多国家政府的重要政策。从这个角度看，我们应该对未来能够建立更好的气候变化国际制度有充分的信心。
对我国未来气候变化对外谈判政策的思考
我国在气候变化谈判中面临着越来越大的要求做出某种减、限排承诺的压力。这种压力不仅来自发达国家，也来自部分其他发展中国家。这主要是因为我国经济持续快速增长，温室气体排放量也迅速增加，我国很可能在不久之后会成为全球最大的排放国。发达国家认为，如果我国继续按照目前这样的速度排放温室气体，它们做出的减排温室气体的努力是没有意义的，因为他们的减排量无法抵消我国的增加量。但是，如果处理不当，未做详细分析就贸然承担减限排义务，可能使我国面临非常困难的政治和经济局面，以及可能混乱的社会局面，如大幅度增加生产成本，因为减排需要而压缩能源工业和高耗能工业的发展等，这将可能对我国的国民经济系统的正常发展产生重大冲击，从而对国家的经济和社会发展带来严重的负面影响。这将不利于实现社会经济的可持续发展目标，这使我们面临着非常艰难的政策抉择。
面对这种形势，采取何种策略及相关行动参与国际气候变化谈判是我们当前面临的重大课题。有必要研究采取更加灵活和务实的态度，审时度势，制定未来新的全球气候变化谈判战略，提出明确的谈判立场和谈判政策。我们应该努力寻求的目标和方向是，我国的气候变化立场和政策，既能够为减缓全球气候变化、促进气候变化新的国际制度的建立作出贡献，又不会对我国的经济和社会的长期发展构成损害，还能够在国际上为我国赢得良好的声誉和形象。这是一道很难解的题，需要各方努力，共同破解这个难题。
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