南非公务员制度改革及现状，本文主要内容关键词为：南非论文,制度改革论文,公务员论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
南非的公务员制度渊源于英国的文官制度，其第一个法案是1885年的开普公务员法，发展至今已有100多年的历史。新南非成立前， 南非的公务员制度经过长期的不断完善与发展，已形成了一整套的制度体系，不但继承了英国文官制度的传统，还形成了自己的特色。种族隔离时期，南非的公务员制度也烙上了种族歧视的不平等、不公正烙印，新南非的建立迫切要求改变这种情况，以使之适应新形势的需要。
一、旧公务员制度的局限性
自1885年南非颁布第一个公务员法始，已制定多个公务员法案并对其进行了多次修订。由于南非政府在公务员制度上也贯彻种族歧视政策，再加上种族隔离时期南非的不稳定政治状况，因此南非公务员制度虽经过长期发展已日趋完善，但到20世纪80年代它的局限性在新形势下日益暴露出来。旧制度成了建设新南非的障碍。
1995年南非颁布的公务员改革白皮书指出，旧制度留给新南非的主要遗产是：缺乏代表性；缺乏公正性；低效的运转；臃肿的机构；缺少责任感与透明度；中央集权的和严密控制的管理风格；职员的不称职；低的报酬和职员的工作目的不明确；缺少职业精神和职业道德标准；相互冲突的劳工关系等。
事实上，旧公务员制度最大的缺陷是其以种族歧视为特征的制度。旧南非在公务员制度上也实行种族歧视政策，在招录、工资、晋升、奖惩以及社会福利等诸多方面对非白人，甚至对讲英语的白人也进行限制、排挤。它推行“职业保留制”，提出在公职部门实行“文明劳工”政策。这一政策经过一系列法律、法令的制订、颁布而法律化。南非白人政策将大量阿非里卡人吸收进公务员队伍，从而使白人构成了公务员队伍的主体，并且高级职位均由白人充任。这样在公务员制度内部形成了不公正的倒金字塔型：高居塔顶的是阿非里卡人，其次是操英语的白人，再次是印度人、有色人，最下面是黑人。白人人数最多，工资和职位最高；黑人人数最少，工资和职位最低。据统计，在1989年的857 名高级公务员中，只有2名是黑人，6名印度人，6名有色人，其余皆为白人。在 10万个高级职位中，80.5%为白人占据。〔1〕90 年代初非白人已占南非军队人数的51.7%，但在军官以及预备役军官中只占5%。 警察队伍也是这种情况，80年代在黑人约占一半的警察队伍中，黑人警官只有50多名，其中校官仅两名。〔2〕工资上也实行歧视。1981年南非白人、 有色人、亚洲人与非洲人在政府及行政机构中月均工资依次为：786 兰特、307兰特、575兰特、208兰特。〔3〕这一种族歧视的特征不能反映南非多民族的代表性，也缺乏公正性。除此之外，长期以来南非公务员制度已形成僵化体制：机构臃肿、人员冗余、高度集权而且人浮于事、缺少效率、腐败盛行。据统计，，1994年南非拥有公务员118.75万人，其中中央一级74.64万，“黑人家园”22.07万、非“黑人家园”22.04万。〔4〕这一队伍当中既有相当多的素质不高的白人， 也充斥着大量的只领高工资而不上班，只享权利不尽义务的社会特权阶层，这种情况构成了南非公务员制度的一大弊端。同时，由于种族歧视制度的实行以及南非社会的持久动荡，南非公务员制度某种程度上已违背了西方公务员制度的一些普遍原则，如：公开考试、择优录用；以实绩定奖惩；法制化；国家利益至上等原则。另外，性别歧视盛行也是南非公务员制度的一大特色。提高女性在公务员队伍中的比重是南非新政府的一项任务。
二、改革的需要及目标
1993年的南非全民大选以及临时宪法的颁布，是新南非诞生的重大标志。临时宪法是南非第一部非种族主义的民主宪法，它首次赋予南非全体公民，不分种族与性别，均享有同等的政治、经济与社会地位的权力。1997年生效的南非新宪法再次肯定了临时宪法的这一特性。宪法是南非的最高法律，它是新的公务员制度建立的基础。宪法规定全体南非公民享有平等的权利、就业机会均等。临时宪法与1996年宪法都设专章对公务员制度做了原则规定。其基础原则是：公务员的非党派性以及公正、平等的原则；以职业为中心，忠实地执行现政府政策；提高管理效率；增进公务员队伍的广泛代表性等。这些规定都是新公务员制度建立的法律依据和指导方针。
对旧制度的改革不仅是新南非的必然选择，也是新南非实行《重建与发展计划》的需要。以曼德拉为领导的南非民族团结政府建立后，为了解决长期实行种族隔离政策而导致的南非社会的经济和社会不平等问题，该政府于1994年5月提出了《重建与发展计划》， 希望通过该计划建立一个“民主的、无种族歧视与性别歧视的新南非”，重新统一南非社会。政府作用的发挥对该计划的实现起着关键作用，因此对政府的改革也是该计划所列举的五大优先战略之一。计划要求公共部门从过去的种族隔离时代摆脱出来，提高对选民和全体南非国民的责任意识，实现政府组织与管理的现代化，建立一个高效率的、得力的、反应快而又有责任感的政府。1994年12月，南非不管部长杰伊·奈杜宣布：“在五年时间内争取做到使公共部门的人员构成反映全国的种族与性别的状况。”因此新南非民族团结政府组建后，立即着手对公务员制度进行改革，实行“就业机会均等”行动，谋求建立一个富有效率，能广泛反映南非多种族社会特征的新公务员制度，以满足新形势的需要。
对旧制度的改革必须基于宪法的原则规定以及《重建与发展计划》的需要，新的制度应反映民主、平等这一精神，纠正旧制度的缺陷，改变其不合理的成分。本着这一精神，公务员改革白皮书提出了改革的主要内容与目标：提高运转效率以满足基本需要；贯彻就业机会均等原则，提高黑人在公务员队伍中的比例，实现公务员队伍广泛代表性目标；加强制度建设和管理；提高公务员工资、改善其工作条件；促进有效的、合理的劳工关系；增进公务员的职业精神；实行民主化，防止独裁和专断；加强对人力资源发展的管理；强化对公务员的监督和评估。概括起来，改革目标主要有两个：提高效率和增进代表性。这也是改革的重点。
三、改革的进展与成绩
公务员改革的内容非常广泛，涉及诸多方面。南非新政府首先废除、修订旧公务员法中的不合理规定，制定新的公务员法及相关法令。歧视性规定的剔除是工作的重点。1994年南非制定了新的公务员法，体现了公正、平等的原则。不平等法令的废除也为新的改革提供了基础和法律依据。鉴于一个单一的、高效率的公务员队伍对《重建与发展计划》的重要性，南非政府随之着手解决的是对拥有120 万雇员的公务员队伍进行重建和统一。它一方面把前11个公共部门合并为一支单独的、统一的公务员队伍，并将前四个独立家园（特兰斯凯、博普塔茨瓦纳。文达和西斯凯）的公务员也统一起来；另一方面还制定法律，统一了公务员服务的条件和标准。旧部门的职能、组织人员转换到新的结构始于1994年，到1995年底，这一进程基本完成。与此同时，公务员工资、福利等条件和标准的统一也在进行中。1994年5月1日，相应的调整措施开始实行。其中之一是统一退休金制度。政府成立了由雇佣双方参加的方案小组，讨论决定成立一个单一的政府雇员退休金基金，由其统一管理并使政府雇员的退休金与津贴合理化。1995年南非又达成了1995/1996 年度的公务员服务条件的协议。协议规定自1995年7月1日起实行新的工资增长机制，并将最低工资定为每年1.32万兰特。为了从法律上加以保证，南非先后颁布了公共部门劳工关系修订案，公共部门管理修订案以及公务员行为法案，劳工关系法案首次赋予公务员罢工、集体谈判等权利。
增进公务员队伍的广泛代表性是南非政府特别关注的一个问题。南非政府提出了在公私营部门实行“就业机会均等”行动的政策，以期更多地吸纳黑人进入公务员队伍，改变旧队伍中白人占主体的状况。该行动要求公私部门最大限度地吸收黑人，同时宣布白人公务员若愿意可自行申请提前退休。1995年3 月颁布的公务员行为法进一步为该行动提供了全国性标准和条件的广泛政策框架。按这一标准和条件，中央和省各部门分别对其人员组成进行了分析，并决定采取何种措施以取得其部门内部的广泛代表性目标。截止到1995年10月30日，1282名申请退休者中有997名得到批准。据1994年12月9日南非《星报》报道，南非广播公司计划在1995年裁员730人，占其工作人员的15%，同时将为黑人提供500个职位，以实现到1997年底其黑人雇员占50%的目标。1994年政府还对1.1万个职位进行了公开招聘，据报道，约有200万人申请这些职位。从目前情况看，“就业机会均等”行动贯彻得还不错。1995年第一季度约有6000名白人公务员辞职，其中大多为提前退休，同期黑人公务员增加6076人。〔5〕据南非公务员委员会统计， 南非中央部门的白人公务员已减至217203人，减少了3750人，黑人公务员中央一级已增至227498人，省一级为583034人。〔6〕统计显示，1994年的9至12月，白人公务员减少了7232人，黑人公务员增加了6932人。〔7〕 统计可能有偏差，但大致反映了行动的进展。黑人大量进入公务员队伍的同时，政府各部门的高级职位也基本由黑人充任，结束了黑人只担任低级职务的历史。
政府在大量吸收黑人进入公务员队伍的同时，鉴于黑人长期以来缺乏教育和行政工作经验的局限性，也加强了对黑人公务员队伍的培训。一方面政府对旧的教育体制进行了改造，使黑人能够接受全面的、平等的教育，提高文化水平；另一方面还将黑人送到行政学院和相关教育机构进行培训深造。1995年南非建立了南非管理与发展研究院（SAMDI），它负责公务员的培训以及研究工作。该院下设四个中心：行政管理发展中心、中层管理发展中心、公共管理技能与公共管理体制中心、研究中心。1995年，南非管理与发展研究院同英格兰行政学院开展了合作，以应付其面临的公务员培训的挑战。在加强培训的同时，南非还大量吸引高素质人才进入公务员队伍，它先后施行了三个旨在吸引高技术人才的总统计划：杰出人才计划、年轻人计划和高中生计划，这些计划还得到了联合国教育培训计划与南非学生实习基金的支持。
此外，为了保证公共部门的完整性，以及保证其在任何时候都能履行其职责，能够忠实地执行旨在提高其服务的政策，1994年末南非公布了公务员行为法草案。该法对公务员的行为方法做了规定，为公务员行事提供了法律依据。1995年初，南非又颁布了公务员改革白皮书，白皮书提出了如下内容：各部门为贯彻就业机会均等政策，各自提出一个部门目标；建立较少独裁的组织结构和要求更多地协商与配合；建立交流的动力机制与代表性的新管理风格而不是旧的控制与指示；制定公务员行为法案；将公务员委员会从公职部门独立出来以增强其独立性。根据白皮书，1995年5月南非设立了公职与行政部长办公室， 将其从公务员委员会办公室分离出来。为了保证白皮书的贯彻执行，1996年初南非建立了总统评估委员会。该委员会由12名成员组成，负责对实施白皮书的公共部门进行总体评估。评估内容包括：部门费用评估；服务条款评估；计划制度评估；管理和决策评估；信息技术评估；工资法案评估；效率和效能评估等。另外，为加强对公务员的管理， 消除腐败， 南非还于1995年 2 月成立了调查公职人员不正当行为委员会。 该委员会负责对1993年4月27日至1994年9月30日期间前南非公共部门的服务条件和标准进行评估，以及对录用、合同及晋升的评估和调查。在管理上，南非成立了属于内阁的公职与行政部以及向国民议会负责的独立的公务员委员会，前者负责管理，后者负责监督和仲裁。公务员委员会的独立性和作用得到了很大的增强。
经过几年的努力，南非旧公务员制度得到了相当程度的改造。改革后的公务员制度运转效率大大提高，黑人所占比重也显著提高，人员臃肿现象也有改观。曼德拉政府对公务员的工作和效率也表示相当满意。
四、改革的困难与前景
公务员制度的改革虽然取得了一些进展，但困难和障碍仍很多，新的公务员制度的最终、完全确立尚需付出很大的努力。
对公务员制度的改革以及“就业机会均等”政策的贯彻，南非各界的态度和反应是不同的。对旧制度改革的首要障碍来自旧体制中的保守势力。这些保守势力是旧体制中的当权保守派南非白人公务员。在新旧体制转变、“就业机会均等”政策贯彻实施之际，他们面临着失去多年来享有的既得利益的威胁。面对被解雇、降职以及来自黑人的激烈竞争，很容易使他们产生不满和抵触情绪。由于新旧南非的转变是在旧的为白人所把持的官僚制度下进行的，南非政府对公务员制度的改革持小心谨慎态度，尽量避免因步伐太大、进程过快以及措施过激而导致公务员队伍的不稳定，进而影响到国家的稳定。对“就业机会均等”行动，反对党国民党以及一些右翼白人团体竭力反对，认为这是一种新的种族歧视，因为依照这一行动，大量的富有行政工作经验与技能的白人公务员将被排挤和解雇，而许多无此方面经验和技能的黑人将被录用。一些极左翼白人团体对这一改革进行了或明或暗的抵制。白人公务员在此计划执行之初比较积极，但两年后的今天他们已变得很消极，已没有起初的那股热情。南非公务员联合会针对公务员阻碍《重建与发展计划》实施的指责，指出“问题并不在于官员，他们已经适应新民主，并愿意为新政府服务，包括《重建与发展计划》”，问题在于“对公务员管理外行的部门政治首脑们正被那些对公务员的职责与纪律一窍不通的顾问们牵着鼻子走”。〔8〕
黑人们对“就业机会均等”行动开始也是持赞成主张的。据统计，62%的白人反对该行动，而70%的黑人支持该行动，另外59%的印度人亦反对该行动。〔9〕很明显， 改革的受益者是黑人，不过近年来黑人的态度也有所改变，反对或不满的人增加了。主要原因是改革的受益面太小，只有少数黑人得益，再加上改革的步伐不大以及实际效果不明显，许多黑人特别是受过高等教育的黑人大学生已对此产生不满与厌倦情绪。他们认为目前的公务员制度改革的进展只反映了黑人在其中起着装点门面的作用，这特别表现在黑人担任中高级职务上，而实际上黑人在其中的地位和作用并未发生实质性的变化。
改革的困难还体现在精简机构、裁减冗员以节约经费、减少开支上。1994年南非政府对1.1万个职位进行公开招聘， 最后实际录取的只有几百人，绝大多数是在内部进行了调剂和消化。裁员进展不大，特别是省一级冗员现象非常普遍，处理起来也特别棘手。实际上新南非政府成立后，由于担心大量裁员可能带来政治后果以及巨大的安置费用，政府雇员数量是有增有减。因此，实现裁减10万的目标尚需时日。庞大的公务员队伍运转费用，以及对被解雇者的安置费用、工资的增加，这些使公务员的工资开支占了南非政府开支的40%，这是一个沉重的包袱。人才流失以及人才短缺也是政府面临的一个问题。新南非成立后，随着公务员制度改革的推进，许多白人公务员被解雇或提前退休，还有许多白人高级公务员离开政府部门到私营企业任职或出国，这造成了大量富有行政工作经验和技能的公务员流失。同时，新录用的黑人公务员却缺乏必备的经验和技能，文化水平相对较低，而政府对他们的培训工作还不能一下子完成。因此，公务员人才的流失和短缺在一定程度上也影响了政府机构的运转及效率。据外国专家分析，到2000年南非至少需要15万高级行政人员，但届时南非仅能提供5万。〔10〕 目前工资问题也特别尖锐，它是现政府和公务员队伍之间的一大矛盾。该问题已在南非引发多次公务员罢工，政府也同各行业的公务员组织进行了协商、谈判，但始终未找到一个好的解决办法。政府雇员的频频罢工不能不影响到政府机构的运转，而提高工资对于财政困难的南非新政府来说又不易办到。真可谓是“任重而道远”。
注释：
〔1〕Marina Ottaway,South Africa; the struggle for a New Or-der,the Brookings institution,Washington,D,C,1993.P.217.
〔2〕参见杨立华等著：《南非政治经济的发展》， 中国社会科学出版社1994年版。第51、53页。
〔3〕颜芙：《南非印度人》，第117～118页表。
〔4〕南非《商业日报》，1994年9月7日。
〔5〕〔6〕南非《商业日报》，1995年10月24日。
〔7〕南非《公民》报，1995年7月25日。
〔8〕南非《商业日报》，1994年9月20日。
〔9〕同上，1997年1月3日。
〔10〕同上，1995年4月20日。
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