摆脱村“两委”职权划分中的二难困境——对青县模式的思考，本文主要内容关键词为：青县论文,职权论文,困境论文,两委论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D267 【文献标识码】A 【文章编号】1008-1747(2009)08-0058-04
2008年，全国农村又有17个省份进行了新一轮的村委会民主选举。新一届村委会、村党支部又面临着一个悬而未决的老问题：如何处理两者之间的关系及矛盾。十余年来，各地进行了大量制度创新，产生了解决两委矛盾的许多模式，如广东省顺德市和山东省威海市首创的“一肩挑”、河北武安市首创的“一制三化”、河北青县首创的“青县模式”等。这些模式在实际运行中对农村工作起了很大的推进作用，但也暴露出了一些问题。我们有必要对这些模式进行一番深入反思，以期探索更合理的治理结构。在上述几种模式中，青县模式有其鲜明的特点，近几年得到了学术界、主管部门的较高评价。这个模式的直接贡献在于提出一个新的思路去破解长期以来困扰农村治理的一个难题：如何明确划分两委职权，从而解决两委矛盾。它更深远的理论意义在于提出了一套制度框架来规范国家和农村社会的关系，为“自治权”和“领导权”的博弈提供了一个制度平台。相比而言，“一肩挑”和“一制三化”都没有较好地解决两委职权划分问题，因此在理论和实践中遇到较大困难。
一、两委矛盾的根源
众所周知，两委矛盾有两个层面的原因：人事冲突和制度冲突。人事冲突的原因非常简单：村支部与村委会是由不同的人员组成，人员之间在工作思路、工作方式上必然存在差别，在社会关系、利益关系上往往还存在矛盾，这导致他们在工作中难免发生一些摩擦。如果摩擦不能得到化解，而是不断激化，就会导致双方的冲突逐步升级，演化为工作中的相互拆台，使个人矛盾以“两委”冲突的形式表现出来①。人事冲突在任何组织内都可能存在，一般都能通过人事调整来解决。两委之间人事冲突的困难在于，村党支部和村委会权力来源不同，彼此不存在传统的隶属关系，当出现人事冲突时，村支部无权像实施村民自治前一样，在乡镇的支持下“拿掉”村委会干部；而村委会干部更无权撤销村支部成员。双方旗鼓相当，又缺乏外在权威的有效调节，于是难以化解。
除了人事冲突方面的原因，两委矛盾还有着深层的制度性原因，具体有三点：
第一，两委职能不同。由于村支部由上级任命、党员选举产生，按照民主集中制运行，遵循“下级服从上级”的党内纪律，所以，其主要职能是贯彻落实党的农村政策，实现国家在农村管理方面的意志。村委会由村民大会选举产生，所以，其职能是根据村民委托对村内公共事务进行管理。可以说，村支部是政府意志的代表，村委会是村民群体和农村社区的代表②。当政府意志和村民群体利益比较协调一致时，两委关系就可能比较和谐，而当政府意志和村民群体的利益不太一致，甚至有冲突时，村支部和村委会就可能发生矛盾。
第二，两委之间的职权范围存在“交集”。如果两个有着不同目的的组织共同面对一个管理对象，但在职能、权限等方面没有做出明确的划分，存在管理范围上的“交集”，组织间的冲突就不可避免③。遗憾的是，村庄中的两个管理组织：村支部和村委会各自的职权范围并未被相关法规作出明确划分，在实践中也很难作出明确划分，这就导致双方在职权范围上存在很多“交集”。对村中的很多事情，村支书和村主任都要管，由于双方职责不同、目的不一，所以可能在做同一件事时，不但形不成合力，而且会互相“顶牛”。
第三，两委之间、村支书和村主任之间互不隶属也是造成双方矛盾的制度根源。实施村民自治后，《村组法》赋予村委会法定的自治权，村委会干部由村民选举产生，从法律关系上，村支部失去了对村委会的支配权，此时职权上的“交集”就会带来彼此的“争权”以及背后的“夺利”。在两委冲突中，村支部与村委会往往各执一词，大相径庭。村支部倾向于认为，村民选举的村委会，与村党支部争权，试图架空党支部，危及村支部的领导核心地位。另一方面，许多村委会主任层层上访，呼吁各级领导帮助他们解决受村支部排挤有职无权的问题和法定权益受到侵害的问题，轰动一时的山东省栖霞市57名直选村官要求辞职事件就是这种情况的突出反映④。
总体来看，两委矛盾的形成既有人事方面的原因，又有制度方面的原因，后者又包括职能不同、职权重合、互不隶属三个方面。针对这几个造成两委矛盾的原因，许多地方政府设计了相应的解决方案来化解矛盾。
二、“一制三化”和“一肩挑”的局限性
为了解决两委矛盾，各地在实践中形成了几种解决方案，其中“一制三化”和“一肩挑”是非常有代表性的两种，在实践中的影响很大。
“一制三化”由河北武安市首创，其核心内容是明确并规范了村支部对村委会的领导方式、领导制度，使两委之间“旗鼓相当”的局面发生倾斜，使村委会不再具备向村支部叫板的制度依据。单从解决两委冲突上来说，“一制三化”效果显著。据报道，武安市实施“一制三化”后的农村再未出现过两委内讧的现象。从某种程度上说，“一制三化”是把上级党委和政府的关系模式移植到了农村治理中。然而，这就带来一个很大的问题：村民民主选举出来的村主任只是“二把手”，他们的民主选举热情必然受到伤害。同时， 《村组法》的权威性不免要大打折扣。
“一肩挑”由广东顺德和山东威海首创，产生了“顺德模式”和“威海模式”，它们都是把两委职权交给一套人马，由一个人担任村支书和村主任职位。实施一肩挑后，两委之间的人事冲突、职权冲突自然都迎刃而解。当然，这里的“一肩挑”并不简单是传统体制下的一人兼任党委书记与行政首长，而是在“两票制”基础上发展而来的新管理模式：兼任村支书、村主任的干部并不是由上级直接任命，而是要经过选举才能产生，其他两委成员也用同样的方式产生。仅仅从人事角度看，“一肩挑”确实杜绝了两委矛盾的逻辑基础。但是，两委之间还存在制度性的矛盾：它们权力来源不同，运行机制不同，承担职能不同。让一个人既做村支书又做村主任，一套人马既发挥村支部作用，又发挥村委会作用，可能带来其他严重问题：
第一，在“二选联动”中，可能对村民民主选举原则或者党内民主原则造成伤害。如果先选村支部，再选村委会，就面临这样一个问题：不论是两票制，还是“两推一选”，都不能保证党员推选出的村支书肯定能当年选为村委会主任。推行“一肩挑”必然需要乡镇在村委会选举中“做工作”，而这就对村民的民主选举权力构成伤害，在村民中形成“村支部吃掉村委会”的印象。如果先选出村委会，再选村支部，也不能保证当选村主任必然能够被党员大会推选为支部书记。硬性推行“一肩挑”必然需要动用组织的力量，而这就对党员的党内民主权利造成伤害（如果当选村主任不是党员，那就要首先把他发展为党员，再进而通过党员大会把这名特殊的新党员选举为支部书记），这又会给村民造成“村委会吃掉村支部”的印象，党对农村工作的领导权会由此削弱。
第二，实现“一肩挑”后，一套人马承担起两个不同的职能：作为村委会，要代表农村社区的利益，管理农村公共事务；作为村支部，要代表国家和执政党的意志，贯彻党的农村政策。虽然农村管理事务没有城市复杂，农业税取消后，农村的工作量更是大大减少，一套人马可以承担起全村的政务和村务。但是把两种不同的角色集中到一个人、一个机构身上就会给其带来极大的制度运作空间。村庄负责人一方面可以借助农村社区代言人的身份对抗国家权威，另一方面可以靠国家意志代表的身份排斥普通村民对村务的民主管理、民主监督。例如，在很多地方已经发现这种情况：以权谋私的“一肩挑”村官，面对乡镇的批评说自己是民选出来的村主任，面对村民的非议说自己是上级党委任命的村支书。目前的法律法规很难应对这种局面，很难对这些“一肩挑”村官进行监督。许多实行“一肩挑”的地方也都承认这个问题，并希望通过“加强建章立制工作，进一步完善农村基层民主监督制度，对这些‘独头’进行制约。”但是，与大刀阔斧推行“一肩挑”的声势相比，相应的“建章立制、加强民主监督”工作却相对迟缓。针对这种局面，徐付群不无忧虑地指出：有关方面还没有考虑好对“一肩挑”的村官如何监督、如何制约的问题，而“一肩挑”的村官们却挑着担子上路了⑤。
三、划分两委职权的“二难困境”
“一制三化”和“一肩挑”模式的缺点主要是没有在村民自治的背景下解决两委职权划分问题，“一制三化”把上级党委和政府的关系模式移植到农村，从表面上明确了两委的各自职权，规范了两委关系。但是，村支部和村委会的关系与上级党委和政府的关系并不相同。政府组成人员是由上级党委提名，人民代表会议选举产生的；而村委会委员是通过村民直选产生的，并且被《村组法》赋予了管理村庄公共事务法定权利。“一制三化”把村委会置于村支部的直接领导之下，不免与村民自治制度的精神不合，在一定程度上回归到农村传统“一元化领导”体系中。“一肩挑”模式则是通过“两委合一”回避了两委之间的职权划分问题，把两委职权都集中到一套人马、一个人身上。当乡镇要求和村庄自身需求一致时，这一制度的运行会比较顺畅；但是当乡镇要求和村庄自身需求不一致时，“一肩挑”的干部将处于非常尴尬的地位：作为村支部应当服从上级党委的安排，作为村委会应当维护农村社区利益。此时村干部的工作很可能陷入瘫痪，或者走入一种危险的“双面机会主义”：凭借国家代表的身份排斥村民的民主管理；凭借农村社区代表的身份抗拒国家权威。同时，“一肩挑”还存在难以监督村官等困难。
一些学者指出，解决“两委矛盾”的根本途径是明确两者的各自权限，杜绝两者职权重合的现象[6]，让两委在各自的轨道上运行。但这是一个非常困难的理论与实践问题。许多基层政府和管理部门虽然力图明确划分两委职权，但总是陷在“大事”和“具体事务”的文字区分上，不能明确指出村支部应该管的“大事”究竟是哪些。事实上，村庄的重大问题无非是：集体资产的经营管理、土地承包、宅基地审批、社会治安等。如果把这些《村组法》规定由村委会负责的事务都收归村支部“讨论决定”，那么村支部的“领导权”得到了保障，村委会的“自治权”却不免受到损害；如果把这些事项列为“非重大问题”，主要由村委会负责管理，村支部不能“讨论决定”，那么村委会的“自治权”得到了保障，村支部的“领导权”却不免落空。这就是困扰两委职权划分的二难困境，这一困境也反映了国家意志和农村社区利益协调上的二难困境：从一方面讲，实行村民自治是《宪法》的规定，是中国共产党在新的历史时期的重大选择，是对全国人民的庄严承诺，这要求国家必须保护村民的民主选举权利，尊重他们选举出的自治机构，尊重自治机构代表村民作出的选择。从另一方面讲，中国作为现代化进程中的后发国家，必须引导农村社会的发展途径，在农村贯彻国家的意志，这就要求国家必须在农村有坚强的行政组织。由于国家基层行政组织和村民自治组织的管理对象都是村庄，自治组织权力的扩大似乎不可避免地意味着国家基层行政机构权力的缩小；国家基层行政权力的扩大也似乎意味着村民自治机构权力的缩小。
四、青县模式及其意义
河北青县提出的村级治理模式提出一套划分两委职权的新方案，为解决上述二难困境提供了新的思路：这个方案不是从职权范围的角度划分两委职权，而是从权力运作程序的角度划分两委职权。青县模式的内容如下：
（一）村民代表会议由虚变实，经村民会议授权后，村民代表会议在村治中代行村民大会的权利，对授权范围内的村务工作具有最终决定权，对村委会的工作进行民主监督，对造成重大工作失误或不称职的村委会成员提出罢免建议，依法罢免。
（二）村民代表会议设立主席，由村民代表会议选举产生，提倡村支部书记通过竞选出任村民代表会议主席之职。党支部领导村民进行民主决策、民主监督、民主管理，通过村民代表会议这个载体，党支部实际掌握村庄的决策权和监督权。
（三）村委会是村务管理的执行机构，依照法律，独立负责地开展工作，执行村民代表会议的决策。
（四）尽量减少党支部与村委会的职权交叉重叠，强调权力制衡，防止暗箱操作。
由此可见，青县模式不是从职权范围的角度划分两委职权，指出哪些事务归村支部负责、哪些事务归村委会负责，而是从权力运作程序的角度划分两委职权。具体地说，每一个重要的村内事务都要先经过决策过程，再进入执行过程，前一个过程由村支部通过村民代表会议掌握，后一过程由村委会掌握。这样，对于村庄内的各种重要事项如土地承包、公共工程、宅基地审批等，两委都能够参与管理，但双方有都没有完全的权力：村支部只能通过村民代表会议进行决策，不能干预具体的执行过程；村委会只负责具体执行，不掌握决策过程。决策权和执行权的分离既有利于互相监督，又不会造成彼此矛盾。
青县模式的优点是显而易见的：（一）在选举方面，让村支书竞选村民代表会议主席，而不是村委会主任，这就保证了村委会选举的公正性，避免了“一肩挑”对村委会选举公正性的影响；（二）两委职权依照程序进行划分，既可以各司其职，又可以互相监督，既避免了两委“顶牛”，又避免了权力过于集中而难以监督的局面；（三）由村支部通过村民代表会议，实际掌握村务的决策权、监督权，提高了村民代表会议的地位，使“民主管理，民主决策、民主监督”落到了实处，解决了“后三个民主难以落实”的难题。
青县模式中的“党支部领导的村民代表制度”也为破解国家权力如何进入农村，如何处理“领导权”和“自治权”的关系问题提供了一条重要思路：不再企图从职权范围的角度划分哪些事务属于“领导权”，哪些事务属于应该放手的“自治权”；而是把“领导权”主要理解为“决策权”，把“自治权”主要理解为“执行权”。这样一来，国家的意志、党的方针政策就会通过村支部对村庄内的各项重要事务发生影响，而不是仅限于计划生育、义务教育等有限几项。当然，国家意志不能强行转变为村庄决策，必须通过村民代表会议的民主讨论。在讨论中，国家意志、村民群体利益、个别村民利益都在村代会这个制度平台上进行平等地对话、协商、博弈。这实际上为国家意志向农村渗透的过程提供了一个制度平台，既规范了国家行为，又引导了农村自治的进程——这是青县模式更加深远的理论意义。
当然，青县模式也有自己的缺点：村民代表会议在本质上是一个“民主自治机构”，其运作机制是“民主表决，少数服从多数。”而村支部是党的基层组织，强调严格的组织纪律，其运作机制是“民主集中制”。由村支书担任村民代表会议主席也面临着和“一肩挑”同样的选举困境：如果先选村支书，再选村代会主席，由于不能保证党员推选出的村支书肯定能当年选为村代会主席，这就必然需要乡镇在选举中“做工作”，而这就对村民的民主选举权力构成伤害；如果先选出村代会主席，再选村支书，不能保证当选村代会主席必然能够被党员大会推选为支部书记，这时就需要动用组织的力量，而这就对党员的党内民主权利造成伤害，同时也使上级党委对村支部的权威受到削弱。希望在今后进一步的实践过程中，这些缺点会逐渐得到克服。
注释：
①⑥徐增阳、任宝王：《“一肩挑”真能解决“两委”冲突吗》，《中国农村观察》2002年第1期。
②王春生：《现代化进程中农村党支部与村委会关系探究——中山市个案分析》，《社会主义研究》2000年第4期。
③安东尼·奥罗姆著，陈向明译：《政治社会学——主体政治的社会剖析》，上海人民出版社1989版，第97页。
④孙俊亭：《“村官”要求辞职的背后》，《中国社会导刊》2001年第5期。
⑤徐付群：《两委矛盾的出路——按照同一节拍舞蹈》，中国选举与治理网，2004年10月7日。