各级政府间财政关系的国际研讨与经验借鉴，本文主要内容关键词为：财政论文,关系论文,经验论文,政府论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由财政部全国财政干部培训中心、东北财经大学和世界银行经济发展学院联合举办的“中国各级政府间财政关系高级政策研讨班”，于1994年9月中旬在大连举行。参加研讨班的中方专家，来自我国财政部、税务总局、中国人民大学和东北财经大学等单位；外方专家，来自世界银行、国际货币基金组织和美国、德国、印度等国家；30名学员主要是财政部门的高级官员和财政理论界人士。中外专家和学员一致认为，在我国新的财政体制运行了半年多之后举办这样的研讨班，是十分必要和及时的。大家围绕着各级政府间财政关系这一主题，从多种角度和侧面进行了介绍、交流和探讨，取得了良好的效果。
一、支出划分问题
许多专家认为，无论在发达国家还是在发展中国家，各级政府间财政关系中诸多问题的焦点都落在了支出划分上，因而支出划分所反映和体现的，便是各级政府间的责权划分问题。按照经济效率的要求，应该由中央和各级地方政府根据居民的偏好并以尽可能低的资源耗费，来分别提供不同层次的公共产品和服务。当然，由于各个国家之间在历史、立法以及社会发展状态诸方面存在着差异，因而在支出划分上存在着共性的同时，也必然会有一定的不同之处。其中，由立法所决定的政体形式主要有三种：单一制、联邦制和邦联制。单一制强调国家的集中决策，联邦制形式实行更多的分散决策，而邦联制则是授权中央权力机构来协调各个主权成员的决策。一般来说，在大多数发展中国家，主要采取单一制；在许多工业化国家，则实行联邦制；而除了若干个经济联盟之外，几乎没有哪个国家采取邦联制的形式。
专家们在分析集权和分权模式的基础上，进行了支出划分理论的分析。西方财政理论普遍认为，政府具有资源配置、收入分配和稳定经济三大职能。划分支出范围，从某种程度上讲，就意味着将这几种职能在各级政府之间进行划分。有的专家指出，收入分配和经济稳定的职能具有全国意义，地方政府在这两方面所起的作用是微小的，要想使收入分配和稳定经济的政策真正奏效，就应该由中央政府在全国范围内运用这一政策，而地方政府则可以在资源配置方面发挥更大的作用。提供难以受市场左右的公共产品和服务，是政府配置资源职能的重要组成部分。地方政府是地方性公共产品的最佳提供者。这是因为，各个地区居民之间对一定的区域性公共产品的偏好程度是各不相同的。由此决定着不同地区居民对这种公共产品的需求量也存在着差异。与中央政府相比较，地方政府行使职责的背景有所不同，因而两者的行为目标也会有所不同。分级管理条件下的地方政府是代表本地区居民利益的，它在了解本地区居民的消费偏好方面处于较佳的地位，这会有助于使地方政府更好地执行地方性经济政策和提供区域性公共服务，从而达到资源的合理有效配置。相比较之下，中央 政府几乎无法将来自某一地区的税收与该地区的利益切实地结合起来。因而，若由中央政府负责将来自某一地区的税收用于为该地区提供相应的公共产品的话，那么，由于这种征税和支出要经过若干个层次的预算过程，并且，中央政府要应付许多个地方对公共产品的需求，所以就容易造成某一地区居民的公共服务偏好与实际受益之间的差异，从而不利于资源的合理有效配置。
外方专家在与中方专家和学员共同探讨支出划分理论的同时，还介绍了美国、德国、瑞士、日本等发达国家和印度、印度尼西亚等发展中国家的各级政府间支出划分情况。从许多国家支出划分的共性来看，属于中央负责的，一般是受益范围为全国性的公共产品，如国防、外交、货币发行、财政政策协调、地区平衡、全国性交通等；州和省主要负责社会秩序、环境保护、教育、卫生、社会保险以及区域性基础设施等事务；在划分州和省以下地方政府的支出职责时，更多地是考虑到规模经济、消费者偏好、外溢性和地方政府财政能力等因素。按照这一要求，该级政府的支出范围主要是治安、消防、道路、教育、住房、环境保护等等。应该说，这样的划分方式在实践上印证了支出划分的理论。
二、税收的划分
作为政府间财政关系中的又一个要素，税收划分直接涉及到税收收入的归属方式和征管办法。有的专家认为，税收划分应当主要体现两个原则：一是税收行政效率，二是财政需要。按照这样的要求，对流动性要素课征的税种，如公司和个人所得税、多环节销售税（像增值税）、具有全国意义的政策性税种和累进性的具有再分配意义的税种，应当划分给中央政府；州和省级政府可以征收受益性税收如工薪税、车辆税、营业注册税、印花税和特许权使用费等，也可以征收以居住地为基础的税收，如销售税、国内消费税、附加所得税等等；州以下地方政府的税收可以包括房地产税、地方道路税、集市贸易税、人头税、特许税和使用者收费。
从外方专家的介绍来看，美国联邦政府的财政收入主要来源于所得税，其中三分之二来自个人所得税。联邦的税收收入并不直接分配给地方政府，而是由国内税务局负责管理。由于州一级也拥有宪法所赋予的税收立法权和征收管理权，所以各州之间在税收收入种类方面存在着一定的差异，但州一级的税种基本上是以销售税和所得税为主，并且辅之以其他若干税种。许多州和地方政府也针对与联邦政府相同的税基，按照自己的税率征收个人和公司所得税。与许多国家的情况相同，美国州以下各级地方政府征收的间接税主要是财产税和使用者收费。在德国，税收的立法权全部集中在中央，各级政府间的税收划分是由宪法确定的。德国主要的联邦税收是消费税（其中对石油、矿产品、烟草和酒的征税占重要地位）。联邦还有权对所得税征收附加税。州的主要税种有汽车税以及净财富税。市政府除了征收地方营业税外，还征收财产税和用户费。德国在税收划分上实行共享税和专享税共存、以共享税为主的方式，这在联邦制国家中算作是一种特例。属于共享税的有工资和所得税、公司税以及增值税。地方营业税虽然不是正式的共享税，但也是由各级政府进行分享。在发展中国家，印度将一些税基广的税种，如关税、个人及公司所得税、酒税之外的消费税划归中央政府，其它税收的立法权也都集中在中央，从而加剧了邦政府在财政上的从属地位。邦政府的主要税收有：销售税、土地收入和农业所得税、对土地和建筑的征税、酒税、车船使用税、对奢侈品和娱乐活动的征税、印花税等。在印度尼西亚，大宗收入全部归中央政府控制。这些税收包括个人所得税、企业所得税和主要的间接税（增值税、消费税、关税）等。甚至通常由地方政府管理的财产税也要由中央进行管理。具有特许开采权的来自某些自然资源（如石油、矿产、森林）的收入，尽管要分给下级政府一部分，但仍然归中央政府筹措。而且，在印尼也不实行税源共享和地方附加的办法。印尼的地方政府有权征收近40种税，而实际上省政府主要依靠两种税：机动车辆税和过户登记税，这两种税约占省级财政收入的90%左右。地区一级政府的财政收入主要来自六种税，即旅馆和饭店税、路灯税、娱乐税、广告税、营业登记税和屠宰税，这些税收约占地区财政收入的85%左右。
三、横向和纵向失衡与政府间转移支付
在论及政府间转移支付制度问题时，有的专家指出。当一级政府面临着财政赤字，而其他级次政府却出现盈余时，这就意味着纵向财政失衡的存在；当比较富裕的州和省、地区出现财政结余，而不太富裕的州和省、地区面临着财政拮据的状况时，就意味着横向财政失衡问题的存在。在有些情况下，富裕的省份能够提供较高水准的公共产品和服务，而不富裕的省份却难以提供最基本的公共产品和服务，这也应该被看作是横向财政失衡的一种表现。过度的财政失衡是有害的。如果由于支出和税收划分不当而致使某一级政府长期处于预算盈余状态，那么，或者会促使地方政府采取减税的措施，降低居民的税收负担，或者可能促使该级政府过度消费乃至浪费。前者是造成各地方政府间税收竞争的重要动因，后者则进一步加剧了低效率的状况。这些都有导致资源不合理流动的可能。
当谈及转移支付的实践时，不少专家都提到了澳大利亚的财政均等化经验。在这个地广人稀的国家，各州之间在自然资源禀赋、人口密度、经济结构和经济发展程度诸方面存在着不小的差异。然而，各地居民均可以享用到水平相同或相近的公共产品和服务。从很大程度上讲，这是得益于联邦政府的财政均等化方法。均等化制度的设计，首先要考虑到各地公共产品的人均标准水平，然后求得各州的人均均等化补助需求额，最后，再结合均等化计划的成本，制定并实施全国性的均等化方案。澳大利亚财政均等化的特点在于制度比较健全，方式多样化，而且补助的数额较大。德国也实行均等化的方法，它主要是通过各个州之间的再分配来实现的。它的基本做法是，首先测算各州的税收能力指标数值，然后，求得财政均衡指标数值。当某一个州的税收能力指标数值低于财政均衡指标数值时，该州便有资格得到补助性支出。反之，则将自己财力的一部分转移给应该得到补助的州。
从发展中国家的情况来看，印度的政府间转移支付制度已实行了近四十年的时间。目前，中央政府对邦政府的转移支付约占中央财政收入的40%左右。近年来，邦政府经常性财政支出中自有财源的比重有所下降，税收返还在其财政收入总额中的比重上升，说明邦政府对中央政府的财政依赖有所增强。在各个邦人均所得水平不同的情况下，联邦政府的转移支付制度确实调节了各个邦之间在公共产品供给水平上的差异。在印度尼西亚，也存在着中央对地方政府的大量的转移支付，地方政府财政收入的三分之一是来自其本身的收入，其他的财力都是靠中央补助解决。印尼的政府间转移支付分为一般补助和特殊补助，其中，中央政府更注重运用特殊补助的方式，以力求达到特定的政策目标。
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