论政策决策的民主化与科学化，本文主要内容关键词为：化与论文,民主论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政策决策的民主化与科学化的内涵及其相互之间的关系
传统观点认为，党和政府是人民的“代言人”，政策决策主要应该是党和政府的事情，党和政府及各级行政首长理所当然地被视为政策决策的主体。客观上，我们党和政府的政策决策和从事一切工作的出发点都是在为国家求生存发展，为人民谋利益。因此，这一观点也几乎为社会所一致认同。
然而决策民主化的涵义则不是这样，在社会主义国家里，它首先强调政策决策的主体是人民群众；其次，政策决策必须能够真正体现出人民群众的意志、利益、愿望与要求；第三，在前两者的基础上，党和政府的每一项决策、特别是重大的决策，必须坚持一切从客观实际出发，一切从群众利益出发，尊重群众的首创精神，尊重群众的实践经验，吸取人民群众的聪明才智，在民主协商的基础上进行；第四，重大政策的决策必须经过民选机构（如我国的人民代表大会）的审定与认可。只有这样，才能使决策状态达到最佳，并获得最优的政策。
政策决策的科学化是指决策体制的科学化和对决策程序的科学遵循。首先，政策决策能力的高低取决于“政策制定体系整体功能的发挥，以及各构成部分功能的实现”〔1〕；第二， 任何一项决策都必须依据决策活动过程的内在规律，依据科学的程序和决策客体的性质来进行，任何超越这一原则的思维和行为方式都必将导致决策的失误及至对政策执行造成危害。决策制度化、程序化是决策科学化的最基本的原则，决策科学化的这一原则要求：1.建立健全的决策体系；2.一切从实际出发，准确把握决策客体，反映客观规律；3.运用科学的方法从两个或两上以上的备选方案中，比较抉择出优化的方案；4.整个决策符合法律所规定的程序并依此来进行；5.进行反馈控制与追踪决策等等。
政策决策的民主化与科学化是紧密关联、相互依存的有机整体，民主化是科学化的基本前提和可靠保证，只有建立了一个民主的、宽松和谐的环境，决策过程中的科学原则才能得以实现。可以说，民主作为一种生产力，它是和决策科学化的精神实质不谋而合的。另一方面，决策科学化又是决策民主化的必然要求，是决策民主化的最终目的和归宿，只有确立了科学化的决策原则，才能够使民主化的功能得以聚集、整合起来。因此，民主化和科学化是决策过程中一个问题的两个方面，不能顾此失彼，失之偏颇，只有两者的综合，才能进行理性的决策。
二、实现政策决策民主化与科学化的现实意义
第一，实现政策决策的民主化与科学化是“政治决策时代”的客观要求。二战以来，时代的重心倚向了和平与发展，随着科技的进步、经济的繁荣与文化的发展，人类所面临的社会问题日益增多，各种矛盾纵横交错。由此，各国政府需要解决的问题和矛盾也随之增多和复杂，无论是在发达的资本主义国家，还是在发展中国家，政府活动的范围都大大扩展，政府的功能逐渐辐射渗透到社会生活的各个领域。这种情况，使得政府决策的范围空前扩大，地位突出，作用增强，并成为政治生活的主要内容。一位青年政治学者称当今的时代是“政治决策的时代”。
在“政治决策的时代”，政策决策单纯依靠政府或个别行政首长来进行，往往不能准确把握住问题的实质，有时甚至会根据错误的判断作出错误的决策，进而产生灾难性的后果。而这无疑会对社会利益或价值的进取产生消极的影响。“一个国家的政策正确，就会走在民办的前列，为人类创造奇迹；政治决策失误，就可能使本国人民遭受罹难。”〔2〕
第二，政策决策的民主化与科学化是建设社会主义市场经济的内在要求。我国正处于社会主义市场经济体制建设的过程中，市场经济同时也是国际环境的一个大背景。市场经济本质上是一种竞争型经济，只有充分发动群众，相信群众，尊重群众，使群众参与到决策中来，集思广益，最大限度地发挥群众的力量和智慧，实现决策的民主化与科学化，且决策的民主化与科学化的程度越高，在激烈的市场竞争中，做出的决策取胜的把握才能越大，否则就会出现“一棋失误，全盘皆输”的局面。
同时，市场经济条件下的社会化大生产，专业、分工化、合作化是它的一个基本特点，因而，它是作为一个有机联系的整体而存在和运作，任何一项决策的失误，都有可能引起一连串的连锁反应，产生严重后果。只有在充分发扬民主的基础上，遵循科学的程度，不断地做出科学的决策，才能减小甚至消除这种风险，促进社会主义市场经济的协调发展。
第三，多元利益结构的社会条件下，实现决策的民主化与科学化，可以有效调节各种社会矛盾。随着改革开放的深入进行和社会主义市场经济体制的最终确立，政府职能将逐步转换。政府职能转换的一个直接后果将导致社会结构、产权结构以及各种利益群体的纷纷涌现。在国家的社会生活和政治生活中，这些因素的介入，必定会对政府和社会提出更多的要求，同时也会产生大量的社会矛盾。只有实现决策主体的多元化，进行民主化与科学化的决策，才能充分发挥政府宏观调控的职能，有效调节各种社会矛盾，促进经济和社会生活健康有序的发展。
第四，实现政策决策的民主化与科学化，有利于消除集权体制下滋生的腐败现象，重塑政府形象。集权体制下，决策权力高度集中，决策者往往因受自己的利益观和价值观的影响，特别是当决策者一旦受到社会不良风气的影响而自身又不能加以抵制的情况下，决策权力所具有的公共性往往容易蜕变为公共权力的私有化，从而做出的决策也仅满足于个人或小集团的利益而危害大多数人的利益，导致腐败。腐败行为的产生，直接影响到政府在公众心目中的形象。实现政策决策的民主化与科学化，使决策权力科学化、社会化，恢复决策权力的公共性，可以有效地扼制这一现象，达到消除腐败，并重塑政府形象的目的。
第五，实现政策决策的民主化与科学化，有利于促进政策决策的研究工作深入开展，加强政策科学理论工作者队伍建设，进而推动政策科学的发展。政策科学是一门新兴的学科，在我国，政策科学理论研究工作尚处于初始阶段，这是我国社会主义现代化建设进程中的一个不利因素。“没有革命的理论也不可能有革命的运动”〔3〕。 科学的行动需要科学的理论作指导。长期以来，我们忽视了政府科学的理论研究，从而使我国的政策科学的理论滞后于经济的发展。实现决策的科学化、民主化，有利于形成“百花齐放”、“百家争鸣”的理论氛围，使理论研究生机盎然，调动理论工作者的积极性，加强理论工作者队伍建设，促进政策科学向“高、精、尖”的方向迈进。
三、现有条件下，影响决策民主化与科学化的不利因素及弊端
影响决策民主化与科学化的因素很多，一般说来，主要的因素有三个：决策体制、决策者的素质、决策的程度和方法。其中，决策体制是一个最根本的因素。在社会主义初级阶段，在我国建立社会主义市场经济体制的过程中，影响决策民主化与科学化的不利因素及其弊端主要有以下几个方面：
（一）决策体制
我国正处于从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，在很大范围内，仍然实行高度集权的决策体制，集中化的决策权力结构是与层级控制的金字塔形的等级制组织体系相联系的。不可否认，集中化的决策权力使政策制定者具有更大的能力实现其目的；存在整体考虑的可能性；存在着把稀有资源协调运用的可能性等特点。但这种决策权力的高度集中，其最大的缺陷在于用单一的政策标准去应付一个复杂的、多元性的社会。集中化的决策权力结构，在某种程度上说来，是与决策的民主化与科学化相矛盾的，其本身存在许多不可克服的弊端：1.国家领导人决策失误造成社会遭受巨大损害的可能性；2.决策过程中获取信息的困难增多；3.不利于地方政府创新意识的挖掘；4.决策的迟滞与缓慢；5.决策僵化的缺乏适应性。创新、灵活、适应性是政策富有生命力的根本源泉，而集中化的决策体制则在很大程度上扼杀了这种创新、灵活和适应性。
（二）决策者的素质
决策者的素质包括政治素质、思想素质、道德素质、文化素质等方面内容，而是否具有民主科学的精神和实事求是的作风又是影响决策者实现决策民主化与科学化的核心内容。从目前情况看，在一些机关中，政策决策还没有能够做到民主化与科学化。有的领导缺乏求真务实的态度，决策不搞实际调查研究，而是凭自己的经历、经验与体验，依照习惯和传统，采用简单类比的方法，尝试过去的老办法处理新问题。或是搞决策“拍脑袋”、遇到问题“拍胸脯”、出了问题“拍屁股”的三拍决策。也有的搞形式主义的“民主决策”，自己说出几个决策点子，其他人附和等。这些现象，严重阻障了决策民主化、科学化的顺利进行。
（三）政治文化环境因素
政治文化是在政治、文化与历史长期积淀的基础上形成的，支配和制约人类各种政治制度、政治规范和政治行为的政治观念体系。政策决策的民主化与科学化作为一种决策制度，必然要受到政治文化因素的影响和制约。第一，它构成了决策制度的生存和发展环境；第二，它影响决策主体的认知与行为模式；第三，它影响决策系统的运行。政治文化正是“通过自己功能的发挥，对决策制度起着规范、引导和调整的作用”〔4〕。
在我国，传统政治文化是影响和制约决策民主化与科学化的重要文化背景，而且这种影响是深层次的。我国数千年中央集权的君主专制史，造成了传统文化中专制与集权的倾向，集中化的政治权力不仅使统治者在使用政治权力时不考虑民众的意愿，同时，在这样的文化环境中，也造成了民众崇圣意识和臣民心理而缺乏平等意识和参与意识，这种倾向又内化于国民的民族性格之中，从而对决策过程中所出现的“家长制”等作风习以为常，并在心理上予以接纳。尽管中国历史上也曾有过开启民智的“五四”“启蒙运动”，及至中华人民共和国的建立冲破了封建传统的桎梏，但传统政治文化的影响至今仍束缚着人们的关脑，并对决策的民主化与科学化起消极作用。一方面，一部分决策者习惯于集权式决策的模式，我行我素；另一方面，社会公众不愿参与或不能积极参与政治，对政治抱冷漠的态度。传统政治文化因素将是阻碍决策民主化与科学化进程的一个重要的不利因素。
四、实现决策民主化与科学化的途径
（一）建立适应社会主义市场经济体制的新的决策机制，实现决策的民主化与科学化。
社会主义市场经济体制的建立，其内容至少包括四个方面：一是国家宏观调控下的资源配置市场化；二是产权明晰化；三是社会主义公有制前提下的利益主体多元化；四是经济运行法制化。从本质上说，决策民主化与科学化是与社会主义市场经济体制的内容相吻合的。1.市场经济要求发挥市场机制在资源配置上的基础作用，必须实行分级的自主决策；2.市场经济的自发性，又要求有效的宏观调控和实行统一政策；3.市场经济的风险性要求决策具有预见性、准确性；4.市场经济的开放性，要求决策者具有开阔的视野和全球意识；5.市场经济是法制经济，要求决策能实现制度化、程序化和法制化；6.利益主体和产权明晰化，要求讲究效益。这就要求建立适应这些要求的决策机制，具体来说：
第一，这一决策体制必须由集权型走向分析型，是一种层次决策体制。即由中央制定元政策，各级地方、各机构团体自主决策，实行“统一政策，分级决策”，给予各种利益主体自主决策的权利。第二，在这一体制下，必须加强中央政府和宏观调控，实行决策民主化与科学化不是无限制地走向分权，否则就无科学而言，在必要时，中央政府要实施宏观调控，以约束市场的无序化行为。
（二）完善决策的程序和方法，特别是要建立完善的决策反馈控制体系。
在政府决策的过程中，科学的程序和方法的遵循是政策具有有效性、科学性和政策制定效率化与法制化的一个重要保证。在现实生活中，政策决策一般均不属于非程序化决策，非程序化决策具有极大的不确定性和复杂性，但并非说非程序化决策无程序可循。相反，愈是非程序化的决策愈要遵循一定的程序。一般说来，政策决策总要经过以下几个基本程序：1.问题的分析和议程的建立；2.政策的规划；3.政策的合法化；4.政策执行回馈、追踪决策。
其中，政策执行回馈和追踪决策是我们在实际决策的过程中经常忽视的问题，必须引起高度重视。而程序的科学遵循既符合决策科学化的要求，又有助于实现决策的民主化。
（三）建立与决策民主化与科学要求相适应的政治文化环境。
政治文化作为在文化、政治与历史长期积淀基础上形成的一种政治观念体系，是政治系统在观念上和心理上形成的对政治行为的特定取向模式，它构成了决策制度的政治文化环境，并直接影响和作用于一个社会的决策制度。因此，决策制度的改变，很大程度上要以政治文化的改革为其重要条件。这就要求我们必须为实现政策决策的科学化、民主化创造良好的政治文化氛围，构建一套较为完善的、适合我国现实国情的有利于决策科学化与民主化的政治文化理论，并使之深入人心。为此，首先要加强现代民主政治理论的宣传、教育和现代化的科学文化知识的传播，不断增强公众的平等意识、民主意识、参与意识，提高广大干群的政治觉悟、政治热情、科学技术水平和文化知识水平，提高社会各界对决策民主化与科学化重大意义和实现途径的认识水平，同时，坚决消除传统政治文化中不利于决策民主化与科学化实现的消极影响。
（四）提高决策者的素质。
决策者的素质是政治决策成败的重要因素之一。这就要求我们要努力提高决策者的素质，不断增强实现决策民主化与科学化的自觉性、能动性。依据现代社会的要求，决策者所需要的是积极创新的精神、公共服务的精神和实事求是的精神，需要的是更加开放的思维结构、渊博的知识，具备对政策问题进行分析与判断的能力以及民主宽容的品格等。因而，提高决策者的素质就是要从思想道德、知识水平、工作作风等方面全方位进行，不断加强思想教育、理论培训等工作，逐步将他们培养成适应现代社会要求的新型决策者。
（五）建立健全法律监督机制。
要实现决策的民主化与科学化还要建立健全法律监督体系，加强对决策工作和决策执行工作的考核、监督机制的建设，使决策主体和决策执行主体把权力和责任有机结合起来，增强其责任感，以减少决策失误。对那些不搞民主、科学决策而造成重大损失的决策者要从行政上、法律上追究其责任，对决策正确并给国家和人民做出重大贡献的决策者应给予奖励，以扬善抑恶、奖功罚过，鞭策决策者搞好决策工作。
实现政策决策民主化与科学化的途径还有很多，如建立决策参谋咨询系统，发挥专家智囊的作用等，但关键的一点，还要坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导，特别是邓小平的实事求是、一切从实际出发，一切以党和国家、人民利益为重的决策思想是我们实现决策民主化与科学化的基本原则。同时，在决策过程中，还要坚持“三个有利于”的标准。只有这样，才能真正地实现决策的民主化与科学化。
注释：
〔1〕
张成福：《大变革——中国行政改革的目标与行为选择》，167页、174页，改革出版社，1993。
〔2〕 李元：《现代政治学概论》，11页，黑龙江教育出版社，1993。
〔3〕 《列宁选集》，241页，人民出版社，1972。
〔4〕
王春福：《为实现决策民主化科学化必须消除传统政治文化影响》，《中国行政管理》，1994（8）。
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