对《土地管理法》修订草案总则的几点意见，本文主要内容关键词为：土地管理法论文,总则论文,修订草案论文,几点意见论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《土地管理法》修订草案公布于众，并让全民参加讨论，这是我国立法史上的又一里程碑。纵观草案的总则部分，笔者觉得问题颇多，特提出以下几点意见，供立法参考：
第一，立法目的的表述欠妥。草案第1 条规定：“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，制定本法。”这里有两个问题：一是逻辑问题。从该条的立法精神分析，“维护土地的社会主义公有制，促进社会经济的可持续发展”是终极目的，而“加强土地管理，切实保护耕地”则是初始目的，按逻辑关系，初始目的应该在前，终极目的应该在后。二是词语内容重复。一段不足60字的文字，竟有两处重复即两处有“保护”一词，另外“维护”也有“保护”之义，意思重复。建议将该条修改为：“为了加强土地管理，切实保护耕地，合理地开发、利用土地资源，提高土地使用效率，维护土地的社会主义公有制，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，特制定本法。”
第二，土地概念的范围不准确，没有将海涂、海底山脉等海洋国土包括在内。根据草案第2 条的规定：我国的土地包括国有土地和集体土地两方面，结合草案第1条的精神， 这里的土地仅指土地资源这个陆地部分，似乎将“海洋国土”排除在外。从目前国际化发展趋势上看，要维护国家领土完整，有必要加强对“海洋国土”的管理，而要做到这一点，可行的、明确的选择是将“海洋国土”纳入土地管理（确切讲应是“国土资源管理”）的范畴，以增加国人的海洋意识。故此，建议对草案第2条进行重新考虑，写上“海洋国土”的条款。当然，目前， 要用一个确切的“词语”来概括“海洋国土”并非易事，但不可视而不见。
第三，“单位”与“转让”两词有待更改和解释。草案第2条第3款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。该条有两个明显的不足：一是这里的“单位”一词意思含混不清，有可能产生歧义，而且整个草案找不到任何有关“单位”解释或说明的条款。对此，应在第6章附则中加以说明：这里的“单位”是指公司、 企业、事业单位、机关、团体。二是这里的“转让”一词含义过于偏窄，包括不了“转让”之外的其他形式如出让、出租、抵押、租赁、承包等，所以，可将“转让”一词改成“移转”，并界定“移转”的法定含义。由此建议把该条修正为：“任何单位和个人不得侵占土地、不得买卖或者以转让等形式非法移转土地。”或者改成：“任何公司、企业、事业单位、机关、团体和个人不得侵占土地，不得买卖或者以转让等形式非法移转土地。”或者改成：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法流转土地。”这里的“流转”与“移转”具有相同的含义，包括出让、转让、租赁、出租、抵押、承包等内容。
第四，土地用途分类缺乏科学性。草案第4条第3款规定：“按照土地资源状况或者土地利用总体规划，土地分为农用地、建设用地和未利用地。”该条有两点值得研究：一是“或者”二字让人左右为难。因为这是一选择项，其结果可能是对该条的分类是否科学、可行产生疑惑：以土地资源状况为标准，土地可分为农业用地和非农业用地，或者为已利用土地和未利用土地两大类；以土地利用总体规划为标准，土地可划分为农业用地、建设用地、绿化地、预留地、未利用地等，或者农用地、耕地、基本农用、建设用地、未利用地，或者为农业用地、工业用地、商业用地、服务业用地与开发复垦地等，都可以根据需要来作划分。所以，这里的“或者”应改成“和”字，以说明该分类是根据土地资源状况和土地利用总体规划综合作用后所作的“人为”划分。二是对“农用地、建设用地与未利用地”的标准，人们无从把握。实践中，有关农用地、建设用地与未利用地的概念五花八门，至今没有一个统一的意见。所以，草案应对此予以说明。根据以上两点意见，不妨将该款改为：“按照土地资源状况，土地可分为已利用土地和未利用土地，已利用土地又分为农业用地和非农业用地；按照土地利用总体规划，土地可分为农业用地、非农业用地、预留地和未利用地。”或者改为：“按照土地资源状况和土地利用总体规划，土地分已利用地和未利用地，已利用地又分为农用地、非农业用地与预留地。”另外，在第6 章附则中应增写如下条款：本法所称农用地是指直接用于农业的土地；非农业建设用地是指营造建筑物、构筑物和其他造成原土地条件难以恢复的土地；未利用土地是指农用地和建设用地以外尚未被人类开发利用的土地。
第五，奖励条款不全面，操作性差。草案第7 条规定：“在保护和开发土地资源，合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。”该条三个方面有待商讨：一是没有突出“保护耕地重点”的条款，这显然与当前我国人地矛盾日益尖锐的需求不相协调。二是只奖励从事“科学研究”的单位和个人，没有规定也对“技术推广”的单位和个人给予奖励，这显然是不全面的，不利于土地科技成果的转化。三是由人民政府奖励，怎么奖励，由哪一级人民政府奖励，没有说清楚；而且，是否允许“人民政府”以外的“单位和个人”实施奖励行为，该条例避而不谈。据此，拟将该条修正为：“各级人民政府对在保护和开发土地资源、合理利用土地、切实保护耕地以及从事土地科学研究，进行土地科技推广等方面成绩显著的单位和个人，给予适当奖励，具体办法由国务院或省、自治区、直辖市人民政府制定奖励办法。”“任何单位和个人都可设立奖项，以奖励前款成绩显著的单位和个人。”
第六，适用范围无从知晓。草案总则共有7条规定， 但均没规定本法适用范围问题。从草案第3条第4款、第6条第1款看，也只能勉为其难从反面来理解适用范围的内容。这样的结果，当然是无助于执行、落实土地管理法了。特别是在市场经济飞速发展的今天，不明确具体地界定法的适用范围，肯定是不合时宜的。为此，建议在总则增加一条作为“第2条”：“本法适用于我国境内的一切土地， 包括国有土地和集体土地。”或者改成：“在中华人民共和国境内从事农业、非农业建设而使用土地以及开发复垦土地的单位和个人，都必须遵守本法。”这里的“土地”，草案应予以法定解释。