论美国国会的弹劾权，本文主要内容关键词为：美国国会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年克林顿总统弹劾案早已尘埃落定，但其漫长的弹劾程序，争吵不休的法律依据以及硝烟弥漫的党派斗争，引起人们对美国民主制度尤其是弹劾机制本身进行深入的思考。本文试图对美国国会弹劾权的宪法依据及其历史渊源，二百多年来国会对弹劾权的实际运用和发展以及美国国会弹劾权的作用及其局限性，进行系统和整体地探讨。
一、美国国会弹劾权的宪法根据及其历史渊源
美国宪法第2条第4项规定：总统、副总统及合众国一切文职官员因叛逆罪、贿赂罪或其他重罪及行为不检罪而遭弹劾并被判定有罪时应予撤职。第1条第2项规定：众议院拥有弹劾之全权。第3项规定：参议院拥有审判一切弹劾案之全权。因审判弹劾案而开会时，参议员应进行宣誓或作代誓之宣言。在合众国总统受审时，最高法院首席法官任主席。任何人非经出席参议员2/3同意不得被定罪。弹劾案之判决以撤职及剥夺其担任或任何享受合众国荣誉职位、委任职位或领取报酬的职位之资格为限；但被定罪人仍可作为依法起诉、审讯、判决及惩办之对象。第2条第2项规定：总统有权对危害合众国的犯罪行为发布减缓和赦免令，但弹劾案除外。美国宪法制定者们认为，大不列颠是他们设计美国弹劾体制的楷模。[1]
弹劾作为一种宪法程序可追溯至14世纪的英国。当时英国议会的组织形态、会议程序、议事规则和政治职能已基本确定，议会取得了立法、税收、批评和监督政府等权力。同时，议会与王权的斗争也日趋激烈。由于英国传统中国王被认为不可能犯错误，因此议会只能通过弹劾那些犯有破坏法律罪或执行国王不受欢迎的命令的国王的宠臣和亲信并予以制裁的手段，使之对议会负责，并制止国王的擅权专制行为。如1376年拉蒂默案件，英国下院集体上诉，控告王室总管拉蒂默犯有走私、非法借贷、窃持民众和渎职罪，上院对此进行了审判，结果拉蒂默被逐出王宫，处以罚款，并被永远剥夺担任公职的权利。[2]拉蒂默案件在英国历史上首次确立了由下院控诉，由上院审判的弹劾程序的法律构架，成为英国弹劾制度的奠基石。10年后，议会又弹劾了宫廷大臣、大法官萨福克伯爵迈克尔·德拉波尔等5人，他们或被处死，或被监禁。15世纪中叶后，弹劾被搁置不用。到了17世纪，议会又重新把它作为打击和惩罚王宫大臣的一种手段。如1640年，议会弹劾了国王宠臣斯特拉福德伯爵托马斯·温特沃思，指控他企图推翻英格兰和爱尔兰的古老法律，犯有叛国罪，并判处死刑。1678年，议会在审理丹比伯爵一案时作出决定，国王的赦免权不能阻止议会对其大臣的弹劾。至此，英国弹劾制度逐步形成了以下一些特点：(1)在弹劾程序中，议会下院充当原告，对被告提出弹劾(公诉)，上院贵族担任法官进行审判；(2)被告即被弹劾者既可是王宫大臣，也可是平民商人；(3)弹劾罪既包括刑事犯罪也包括非刑事犯罪，即政府大臣和法官们不仅因为判国罪、贿赂罪、企图推翻国家根本法、实行独裁和专制受到弹劾，而且也因为严重渎职和行为不检受到弹劾；[3](4)若弹劾罪成立，被告不仅被剥夺永久担任公职的权利，还将受到带有刑事判决性质的处罚，如被处死、流放、监禁和罚款等。
18世纪末，随着英国君主立宪政体和责任内阁制的确立，国家权力重心从国王转向议会，议会可通过不信任投票推翻内阁，弹劾制度逐渐在英国销声匿迹。然尔，弹劾制度的精神——“把弹劾视为立法机构手中驾御政府中行政公仆的缰绳”，[4]已深入人心。随着英国移民大量迁往北美殖民地，弹劾机制在北美大陆生根发芽起来。殖民地各州议会将之与殖民地的特点以及各自现实需要相结合，把弹劾作为殖民地议会与以英王和英国议会为代表的宗主国进行政治斗争的工具，将弹劾的对象仅限于犯有过错的公职人员；鉴于殖民地政府的司法权主要掌握在宗主国英国手中，弹劾罪仅限于非刑事犯罪，弹劾处罚仅限于免除犯罪官员的公职并永远不再担任公职。美国独立后，弹劾作为独立革命传统的一部分，载入北美13州中8个州的新宪法或法典。[5]
1787年制宪会议在讨论建立美国弹劾机制时，代表们借鉴了英国和殖民地议会的历史经验。在讨论弹劾的目的时，会议确认，弹劾是立法机构防止行政部门侵权的重要制约手段。在讨论弹劾的对象和弹劾处罚时，代表们主张借鉴英国和殖民地议会以及早期各州宪法中的有关规定，将弹劾的对象限于政府公职人员：即总统，副总统及合众国一切文职官员，弹劾的处罚以撤职及剥夺其继续担任公职之资格为限，但被定罪者还可能受到普通法律的控告和处罚。在讨论弹劾程序时，有人建议模仿英国和殖民地议会的样本，赋予众议院弹劾之全权，赋予参议院审判之全权。反对者担心国会同时拥有这两项权力有使行政权过分依赖于立法权的危险。还有人主张由最高法院主持审判，反对者认为，鉴于被告受弹劾制裁后可能还将受到普通法律的控告和处罚，由最高法院审判将可能使同一被告受到同样一些法官的双重审判。最后，代表们达成了妥协：由参议院审判，但判决需出席参议院2/3议员的同意，作为对无辜者予以保障的补充条件；在审判总统时，由最高法院首席法官任主席以防止参议院随意处置总统。在讨论弹劾罪时，会议确立了一条原则：即“属于担任公职人员失职所造成的犯罪，换言之，即对某种群众委托的滥用或背离。依其性质，最宜称之为政治性的，因为这种犯罪主要涉及对社会本身的直接危害。”[6]但在确定其具体罪行时，会上争论激烈。有人认为指那些“不良或腐败行为”或“渎职或玩忽职守”，但这些表述含糊不清，容易产生争议，后经讨论，将弹劾罪界定为“判国罪”和“贿赂罪”。然尔，此界定又过于狭窄，许多重大而危害国家的行为不能包括在内。因此，乔治·梅森建议采纳当时北美13州中6个州宪法中使用
的“管理不当”(maladministration)一词，作为补充。詹姆斯·麦迪逊对此表示反对，认为此词仍然含糊不清，主张代之以英国弹劾制中独有的术语“重罪和行为不检罪”(high crime and misdemeanor)。“重罪和行为不检罪”首次出现于1386年英国议会弹劾萨福克伯爵迈克尔·德拉波尔案，议会指控其“建议国王授予那些妨碍公正执法者以自由和特权”，“为那些不称职者谋取职务”以及“挥霍公共财物”。1680年，议会又以“重罪和行为不检罪”指控首席法官斯克罗格斯“威吓证人并诋毁其声誉”、“口出恶言以及酗酒”。1786—1795年议会弹劾沃伦·黑斯廷斯案，其间正值美国制宪会议开会时机，议会以“重罪和行为不检罪”指控这位驻印度总督“严重管理不当，贪污腐败”。总之，美国学者认为，历史上英国议会使用的“重罪和行为不检罪”主要指政府官员贪污腐败、滥用职权、玩忽职守、侵犯议会特权以及背离公众信任而给国家造成损失的行为。[7]“重罪和行为不检罪”虽然在制宪会议上借助于代表们当时对英国弹劾制度的熟悉和了解得到了大家的认同，但其自身缺乏准确的界定为后来美国国会使用弹劾权留下了争吵不休的话题。
二、美国国会弹劾权的实际运用和发展
美国宪法中有关弹劾条款的制定远未给国会弹劾权划上圆满的句号。事实上，宪法只是对此作了原则性规定，对弹劾及审判的具体操作程序、弹劾的对象即“合众国一切文职官员”的范围以及弹劾罪中的“重罪和行为不检罪”等均未作出解释和说明，这些都留给了国会在弹劾实践中寻求答案。因此，每一次弹劾起诉和审判，都成为国会弹劾制度的有机构成部分，是对宪法弹劾条款的补充和注脚。据统计，1789—1998年，遭众议院弹劾、参议院审判的共有16人，其中总统2人(1868年安德鲁·约翰逊和1998年威廉·克林顿)，内阁部长1人，参议员1人以及法官12人。其中只有7人(全部是法官)被审判定罪并被免去公职，其余9人则因对其指控不能成立而被宣判无罪。[8]此外，还有许多已提出弹劾动议但未获众议院表决通过的案例。所有这些弹劾实践，都用事实回答了宪法相关条款未能说明的几个问题。
(一)关于弹劾的对象——“合众国一切文职官员”的范围
1797—1799年弹劾参议员威廉·布郎特案，众议院指控布郎特与英国合谋，为英国征服西班牙领地策划一次军事远征，并通过了弹劾决议，但参议院在审判中以14对11票裁定对此案无司法管辖权，因此解除众议院的弹劾指控，弹劾到此终止。[9]布郎特案确立了参议员不属于文职官员范围的先例。至今虽然尚未出现众议员遭弹劾案件，但根据类似的逻辑推理，众议员也应不在文职官员之列。从宪法第2条第2项有关总统任命权的条文明确将最高法院法官列入合众国官员之列，以及历史上12例法官遭弹劾和审判来看，法官属于文职官员之列。虽然1876年弹劾陆军部长威廉·W·贝尔纳普案表明，弹劾已触及内阁部长，但“文职官员”的外延界限仍然有些模糊不清。有人认为它应该与宪法有关总统任命的合众国官员的范围相一致，但这种观点尚未从弹劾案例中得到完全认证。此外，众议院司法委员会1833年裁定，地区法官因任期仅4年且随时可被总统免职，不属于宪法意义上的文职官员之列。1926年该委员会裁定，哥伦比亚特区专员是地区官员而非合众国官员，因而可免遭弹劾。[10]
(二)关于众议院提出弹劾和参议院进行审判的具体程序
由于弹劾程序较少使用且每次弹劾的情况都不一样，实际上并不存在统一的程序规则。众议院的弹劾程序大致通过以下几种方式启动：(1)议员提交的弹劾动议；(2)总统的来信或咨文；(3)来自州议会或大陪审团的弹劾指控；(4)送达议会的备忘录中提出的弹劾指控；(5)众议院司法委员会授权进行全面调查的决议；(6)独立检查官向国会提交的调查报告。1813年众议院司法委员会设立之前，有关弹劾的事宜均交为此设立的特别委员会处理。此后，弹劾程序大多数通过司法委员会启动。在接到弹劾指控后，委员会将展开调查，决定是否传唤和询问证人。如果调查结果证明弹劾指控成立，委员会将向众议院报告其弹劾决议。若众议院通过了弹劾决议，则起草弹劾条款。自1912年以来，司法委员会在报告其弹劾决议时，同时附上弹劾条款。众议院既可采纳委员会决议报告和弹劾条款，也可对其进行修改并决定是否进行弹劾。若弹劾决议案和任一弹劾条款获众议院简单多数通过，被指控者即遭到了弹劾。此后，众议院将弹劾案送交参议院审判并选派其代表作为公诉人出席参议院的审判。选派代表既可通过以简单多数票选举产生，也可对附有代表名单的决议进行表决，或由议长决定。全体众议员可出席参议院审判，但只有众议院代表才是正式代表。
参议院弹劾审判程序规则直到1868年审判约翰逊总统时才确立。1935年，参议院通过了一项新的审判规则。据此，审判中原告和被告双方都可以提供证人和证据，被告可拥有辩护律师，有权代表自己作证，有权进行交叉询问。若总统或副总统接受审判，依宪法由最高法院首席法官主持审判。至于由谁主持审判级别较低的官员，宪法未作明示。根据惯例，一直由副总统或参议院临时议长主持。主持审判的主席负责发布命令传唤证人出庭作证，主持审判前全体参议员的口头宣誓，负责询问证人，并就不同参议员书面提交的问题向证人提问，有权就有关证据方面的问题作出判决，除非他将有关问题交付表决或有参议员要求表决，其判决有效。事实上，凡涉证据是否可被采纳的大多数问题都交付参议院表决。审判期间，所有参议院的命令和决定均以唱名投票决定，除非秘密会议，也不经辩论。在决定被告是否有罪时，允许每位参议院在秘密会议中有15分钟辩论时间。然后，全院分别就每项弹劾条款投票表决。依宪法规定，若有任何一项弹劾条款获2/3多数通过，则判决被告有罪。若所有弹劾条款未获2/3多数通过，则宣布被弹劾者无罪。参议院还将根据宪法要求投票决定免去被判定有罪者的公职，以及是否剥夺其将来担任公职的资格。
一般而言，面临弹劾的官员提出辞职将结束弹劾程序，因为弹劾的主要目的——免其公职的目的已经达到。如1873年弹劾联邦法官马克·H·德拉海案，1926年弹劾联邦法官乔治·W·英格利希案以及1974年众议院准备弹劾尼克松总统案。然而，辞职并非是阻止弹劾的绝对有效的方法，1876年3月陆军部长贝尔纳普在众议院即将对他进行弹劾之前辞职，也终究难逃遭弹劾和审判的厄运。1803—1804年弹劾联邦法官约翰·皮克林案表明，弹劾程序并不因议会休会而终止。[11]1986年弹劾法官哈里·E·克莱本案，1989年弹劾法官艾尔西·L·黑斯廷斯案以及1989年弹劾法官沃尔特·L·尼克松案表明，弹劾程序可在刑事判决程序结束后进行。
(三)关于对构成弹劾罪的“重罪和行为不检罪”的界定
迄今16例国会弹劾和审判的案例表明，“重罪和行为不检罪”主要涉及下列三方面的行为：(1)超越职权，侵犯或削弱政府另一部门的权力。1797年弹劾参议员布郎特案，众议院指控其无视宪法有关外交行为的条款，参与损害美国中立的阴谋活动；企图驱逐总统合法任命的印地安事务官员，因而侵犯了总统的行政权。1868年弹劾约翰逊总统案，众议院指控其未经参议院建议和同意罢免了陆军部长斯坦顿的职务，违反了国会通过
的《官员任职法》，侵犯了国会的权力。1974年众议院司法委员会就“水门事件”通过了针对尼克松总统的3条弹劾条款，其中2条就是滥用职权和藐视国会。若不是尼克松畏惧弹劾而在众议院弹劾表决前辞职，将难逃遭众议院弹劾并受到参议院审判的厄运。(2)严重失职。1803年弹劾法官约翰·皮克林案，众议院指控其在法庭审判中品行不端、酗酒、脾气暴躁以及出口伤人。1873年，众议院以工作行为不检、法庭内外酗酒的个人恶习，弹劾另一位法官马克·德拉海。1804年，众议院以玩忽职守、违背其口头誓言、以专制和不公正的方式对待被告而弹劾联邦最高法院法官塞缪尔·蔡斯。1862年，众议院以其支持南部州脱离联邦，未辞去联邦法官职务就担任南方联邦法官为由，弹劾韦斯特·H·汉弗莱斯，参议院判决有罪，免其公职并剥夺其将来担任公职之资格。1926年，联邦法官乔治·W·英格利希被指控在工作中徇私枉法，独断专行而遭弹劾。(3)利用职权谋取私利。以往的弹劾案表明，有两类以权谋私行为受到弹劾：一类是联邦法官利用职权进行打击报复；另一类则是利用职务之便谋取个人私利。1830年，联邦法官詹姆斯·H·佩克因滥用藐视法庭罪，对公开批评其判决的律师进行打击报复并将之投进监狱，遭到众议院弹劾。1903年，联邦法官查尔斯·斯韦恩受到众议院弹劾，理由之一也是滥用藐视法庭罪，将2名律师和1名当事人投进监狱。1876年陆军部长贝尔纳普因利用职务之便接受贿赂，遭众议院弹劾。1912年罗伯特·阿克博尔德案，1926年乔治·W·英格利希案，1932年哈罗德·劳德巴克案以及1936年霍尔斯特德·里特案，都因涉及利用职务之便谋取个人私利而遭到弹劾。[12]
应该指出，所有这些弹劾实践都是从具体案例出发，从各自不同的角度对“重罪及行为不检罪”进行诠释和注解。由于缺乏统一而准确的定义，其中充满了党派争吵和政治斗争。
三、美国国会弹劾权的作用及其局限性
弹劾是美国宪法制定者们设计的一种宪法性补救措施，他们希望国会拥有弹劾权以实现立法机构对行政和司法机构公职人员严重损害宪政制度的行为进行约束和制裁。两百多年来，国会弹劾和审理的案件为数不多，经弹劾和审判最终被定罪者更是屈指可数。但是，事实表明，国会通过使用弹劾权对维护美国宪政制度所产生的作用及其影响是不容忽视的。这主要体现在两个方面：
首先，对总统及其行政部门官员侵犯立法部门权力的行为进行了有效的约束和遏止。1868年安德鲁·约翰逊总统因违反国会《官员任职法》，侵犯了国会的权力而遭到弹劾。尽管最终参议院宣判其无罪，但其影响在于“将来任何总统在国会两院认为重要的尤其是政治性的措施上与众议院简单多数以及参议院2/3多数议员意见相左时，没有一位总统是安全的。”[13]1974年尼克松总统因“水门事件”在众议院启动了弹劾程序，查明其犯罪证据确凿，准备以防碍司法罪、滥用职权罪和藐视国会罪提出弹劾，以及参议院审判可能定罪的形势下辞职，说明国会的弹劾权具有足够的威慑力。
其次，对联邦法官的严重失职、渎职以及以权谋私等不良行为进行了有效的约束和制裁。由于宪法规定法官行为良好可终身任职，弹劾是对其不良行为进行惩治即免其职务的唯一手段。因此，迄今为止遭到国会弹劾和审判的大多数是法官，其中被审判定罪乃至被剥夺将来担任公职资格者全都是法官。国会通过对法官不良行为进行弹劾、审判和制裁，有助于惩治司法腐败，维护法官“坚定、一贯尊重宪法所授之权与人权”的品质以及“司法独立”的宪政原则。
然而，两百多年来的弹劾实践也证明，无论是弹劾机制本身还是国会行使弹劾权的过程，都存在不少缺陷和弊端。
首先，就弹劾机制本身而言，宪法对弹劾罪的规定过于笼统，尤其是“重罪及行为不检罪”缺乏明确的界定，制宪会议也没有留下与此有关的会议记录，这些缺陷为后来弹劾的法律依据一直摇摆不定和党派政治的介入留下了空隙。事实上，后来众议院确定弹劾罪的过程常常是总统与国会、国会内部两大党派为此展开各说其是、唇枪舌剑的混战。1974年众议院准备弹劾尼克松总统时，众议院司法委员会就主张从宽解释“重罪及行为不检罪”，将之作为国会对尼克松总统滥用职权、藐视国会行为进行政治斗争的武器。尼克松总统的辩护律师则主张从严解释，认为“重罪及行为不检罪”限于实质性的刑事犯罪行为。1998年弹劾克林顿总统案中，众议院共和党人以克林顿在莱温斯基绯闻案中撒谎和隐瞒真相指控其犯有作伪证和妨碍司法等“重罪及行为不检罪”。白宫总统新闻秘书麦柯里则认为“总统的行为还不够弹劾罪的标准”。实际上，历次争辩的结果往往取决于双方政治实力的对比，正如共和党众议员杰拉尔德·福特所说：“弹劾罪就是众议院任何一次简单多数议员在历史某一特定时刻自以为是的罪行。”[14]此外，宪法有关弹劾程序的规定也比较简单，缺乏具体的实施规则。如前所述，众议院的弹劾启动和起诉程序没有固定统一的规则，它是历次弹劾实践的混合物，也是党派斗争和妥协的产物。如1998年弹劾克林顿总统案中有关是否公布克林顿作证录象和特别检查官的调查报告，是否对总统展开无限制的弹劾调查等程序问题，都取决于议员按党派划线投票的结果。1868年参议院弹劾案审判规则的制定，也是制宪会议近80年后的事情。
其次，由于上述弹劾机制本身的缺陷，加上宪法制定者为防止国会滥用弹劾权设置的众议院弹劾须过简单多数，参议院审判须过2/3多数方能定罪的高门槛，使得弹劾往往成为一漫长而复杂的调查、审议、弹劾和审判过程，消耗许多时间、精力和财力资源。1797年至1936年的13次弹劾案，从众议院弹劾启动到参议院审判结束，少者几个月，多者长达1年。[15]1998年克林顿弹劾案从调查到启动弹劾程序乃至弹劾审判，共计13个月。这种马拉松式的弹劾程序长时间地牵制了总统的精力，影响其处理和行使内政外交的权力和能力，国会也因专注于此而搁置了许多重要的立法工作。
最后，国会在使用弹劾权过程中产生的党派斗争及其将党派利益凌驾于国家和公众利益之上的行为，严重背离弹劾机制的宪政精神。宪法制定者在设计弹劾程序时就曾经指出，弹劾中“最大的危险莫过于使其裁决屈服于派别间相对力量的大小，而不取决于有无罪责的证明。”[16]事实证明，这种危险的确存在。1868年国会弹劾约翰逊总统案，实质上是一场彻头彻尾的党派斗争。当时国会共和党激进派不满民主党总统约翰逊战后重建南方的政策，双方发生了激烈的争吵。共和党凭借其占据国会两院多数席位的优势，以约翰逊违背国会通过的《官员任职法》为由，启动了弹劾程序。在众议院后来提出的11项弹劾指控中，10项都涉及约翰逊违反《官员任职法》。当弹劾进入参议院审讯阶段，由于副总统职位空缺，参议院临时议长成为约翰逊总统潜在的继承人，共和党参议员本杰明·F·韦德当时任参议院临时议长。当有人提出韦德与此案有重要的个人利害关系而反对其参加审讯时，韦德断然声明他看不出自己作为法官参加审讯有什么不对的地方。随后韦德参加了审讯并投了给约翰逊定罪的一票。当参议院首先就第11项弹劾条款进行表决的结果未获2/3多数时，共和党激进派为了重新动员和集结力量，使参议院休会10天，但最终仍以1票之差未能将约翰逊总统定罪。[17]1998年弹劾克林顿总统案又是典型的一例。国会共和党人因不满克林顿采取的“中间道路”政策以及出于对1998年中期选举和2000年总统选举政治战略利益上的考虑，利用保拉·琼斯诉克林顿性骚扰案，对克林顿展开了弹劾调查，并抓住克林顿作伪证一项，提出了弹劾动议。共和党议员打着“法治”的旗帜，强调“王子犯法与庶民同罪”，置多数公众的意愿于不顾，对克林顿步步紧逼。克林顿则借助于民意的支持，在“维护国家利益”上做文章，寻机轰炸伊拉克以打乱共和党弹劾的阵脚。从弹劾动议表决，到决定展开弹劾调查，司法委员会通过弹劾决议，众议院通过弹劾条款，再到参议院就是否终止弹劾审讯，是否传唤证人以及就弹劾条款逐条进行表决，整个弹劾程序的表决过程，均以党派划线，上演了一场硝烟弥漫的政治战争，使政治、司法与民意严重脱节。尽管参议院最终宣判克林顿总统无罪，但这场政治战争给美国总统职位、国会的威望、两党关系的发展、新闻媒体的公信度以及美国社会的道德价值观等产生了一系列的负面影响。
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