农村居家养老服务的SWOT分析及其发展战略选择，本文主要内容关键词为：发展战略论文,农村论文,SWOT论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F328 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－7071(2014)02－0094－04
人口老龄化是当代世界所面临的重大社会问题之一，中国的老龄化水平在1999年已超过了10％，老龄化已成为21世纪中国的基本国情。国家统计局2010年第六次全国人口普查结果显示，农村60岁及以上的老年人占农村总人口的15.4％，比全国13.26％的平均水平高出2.14个百分点[1]。农村人口老龄化不仅使中国农村传统的家庭养老、机构养老面临挑战，还催生了农村居家养老模式。农村居家养老的核心是发展农村居家养老服务，这不仅是社会养老服务体系的重要组成部分、《中国老龄事业发展“十二五”规划》的重要内容，也是解决当前农村老龄化问题的理想选择。然而，农村居家养老服务在不断发展过程中出现了供需失衡等问题，因此需要进一步认清农村居家养老服务的内部情况和外部运行环境，选择具有针对性的发展战略，以实现农村居家养老服务的均衡可持续发展。
一、农村居家养老服务的SWOT分析
农村居家养老服务由生活照料、医疗护理和精神慰藉等内容构成，与传统家庭养老、机构养老相比，既有自身的优劣势，也有外部环境带来的机会和危机。本文运用SWOT分析法，从优势、劣势、机会和面临危机四个层面客观描述农村居家养老服务的内外部环境要素。
(一)优势分析
农村居家养老服务旨在建立一个支持家庭养老的社会化服务体系，是家庭养老与社区服务的有机结合。其优势在于：(1)整合养老资源。养老资源不仅指传统的养老资金，还包括养老生活中所需的各种资源。柴效武认为，养老资源是政府、社会、社区、家庭等养老主体所拥有的能够对养老事业带来实际效用，并有助于其发展的一切资源[2]。首先，农村居家养老服务突破了传统家庭单一供给主体的能力局限，强调政府、社会、社区和家庭等多元养老主体共同参与农村居家养老服务[3]。其次，农村居家养老服务通过整合政府的制度资源、社会的人力资源、社区的设施资源和家庭的亲情资源，构建为老服务的社会支持网络。(2)符合养老意愿。农村居家养老服务不会将老人束缚在敬老院、养老院，而是让老人居住在家或熟悉的社区中享受养老服务。居家养老的农村老年人可以享受上门服务，还可以到农村居家养老服务中心享受社区及社会提供的养老服务，具有便利性强、舒适度高、自由度大的特点，符合农村老年人“落叶归根”的传统养老观念[4]。(3)降低养老成本。在“未富先老”的农村社会，只有开发出与农村老年人消费水平相适应的养老服务产品，才能从根本上实现养老服务的福利性。而农村居家养老服务就具有低成本优势：一方面，农村居家养老不需要建设供老人居住的院舍，还可以利用闲置的校舍、空房等资源建设农村居家养老服务中心，从而降低硬件建设成本；另一方面，农村居家养老服务的专兼职人员主要是经过培训的当地农村妇女，志愿者队伍主要由低龄健康老年人构成，就地取“才”式的服务队伍建设，既解决了就业问题，又降低了软件建设成本。随着养老成本的降低，农村居家养老服务费用也会相应降低，使中低收入水平的农村老年群体也能消费得起居家养老服务，实现农村居家养老服务的社会福利最大化。
(二)劣势分析
中国农村居家养老服务仍处于试点起步阶段，老年人对养老服务的利用频度相对较低，农村居家养老服务供给与老年人的养老需求还存在一定差距，具体表现在：(1)服务内容单一。随着生活水平的提高，农村老年人对服务的需求由物质层面扩展到精神层面，由生理需求延伸到社会需求。然而，受资金和管理经验限制，农村居家养老服务中心呈现出服务内容单一化倾向。而且由于农村居家养老服务的信息反馈机制尚不健全，导致需求信息不能及时、准确、有效地传递给服务供给方，造成养老服务供需错位[4]。(2)专业人才短缺。由于农村居家养老组织缺乏吸引、培养和使用专业服务人才的有效机制，一方面受地域条件限制，城市人不愿意到农村去；另一方面，农村当地从业人员存在文化程度低、专业技术差等问题。面对农村老年人对专业化养老服务的强烈需求，农村居家养老服务的工作人员还存在数量不足、水平不高的问题[5]。(3)行政色彩浓厚。农村居家养老服务工作目前主要由民政部门负责管理，横向上，没有与其他部门形成有效的分工合作机制，社会组织所拥有的养老服务资源也没有得到有效利用；纵向上，基层组织作为各项工作的落实机构，承担着过多的行政职能，无暇监管居家养老服务的运行[6]。
(三)机会分析
居家养老之所以成为一种适应国情、符合民意的养老模式，是因为它找到了解决这一问题的突破口，实现了各方利益的“多赢”。而农村居家养老服务广受农村居民青睐，则是由其外部机会所决定的。主要表现在：(1)养老服务需求剧增。随着子女外出务工以及居住距离的拉大，弱化了农村家庭养老功能，由此激发了农村留守老人对社会养老服务的需求。在农村养老服务网络目前尚不完善的条件下，越来越多的高龄老人、留守老人将陷入“养老风险”之中。而农村居家养老服务可以其低成本、高质量的服务来填补农村养老服务市场的空白。(2)城镇居家养老经验。通过城镇居家养老服务的实践，形成了政府主导下的社区提供模式、政府购买居家养老服务模式、居家养老服务模式以及“物业养老”模式，并都取得了显著成效。这一方面印证了居家养老服务是应对人口老龄化的必然选择，另一方面也为农村居家养老服务的发展提供了借鉴。(3)养老服务政策支持。2011年12月，民政部下发的《社会养老服务体系建设“十二五”规划》指出：“社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑。”2013年7月1日实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》第38条规定：“应当将养老服务设施纳入城乡社区配套设施建设规划，并就近为老年人提供服务。”2013年9月，国务院出台的《关于加快发展养老服务业的若干意见》中特别提到：“要切实加强农村养老服务，推进日间照料中心等养老服务设施建设。”这些政策从城镇开始，过渡到城乡统筹，最后出台专门针对农村的养老服务政策，逐步推动了农村居家养老服务事业的发展。
(四)面临危机分析
农村养老服务市场上有居家养老服务、机构养老服务和家庭养老服务三种方式，且三者之间存在此消彼长的竞争态势，因此农村居家养老服务开始产生受到其他养老服务挤占市场的危机。具体表现为：(1)家庭养老仍占主流。虽然家庭养老功能逐渐弱化，但受传统养老观念的影响，大部分农村老年人对“家”有着深厚的感情，家庭养老比例高达64.2％[7]。可见，家庭养老将会一直是农村主要的养老方式，并挤占部分养老服务市场。(2)专业化的机构养老。机构养老虽然存在高收费低服务、缺乏家居认同和亲情滋养等问题，但公办养老机构拥有资本优势和专业优势。由政府出资兴建与运营，不用自负盈亏，且具有价格优势，并且政府制定的优惠政策可以吸引专业护理人员加入，使其在竞争中处于有利地位[8]。(3)民办养老机构介入。民办养老机构依靠其多样化、高效率服务弥补公办养老机构在数量和质量上的不足，分割了一定的市场份额。这些竞争对手展开的市场份额之争，给起步阶段的农村居家养老服务既带来了挑战，也使其面临发展危机。
二、农村居家养老服务的发展战略选择
随着农村人口老龄化、家庭空巢化趋势的发展，很多农村老年人缺乏生活照料，日常医疗护理难以实现，精神上更无寄托。为了提高农村养老服务资源的配置效率，实现农村居家养老服务的健康持续发展，应选择以下发展战略：
(一)基于生活照料的S－O战略
生活照料是指老年人受身体机能衰退的影响，活动能力逐渐减弱，使其在日常生活中对他人的依赖性增加，需要他人照料[9]。农村留守老人作为人口流动的产物，其生活照料服务供不应求问题亟待解决。同时，在城镇居家养老服务的经验指导下，需要农村居家养老服务以其低成本、高质量的服务优势来提供生活照料。因此，选择S－O扩张型战略，以服务专业化来完善生活照料体系。
(二)基于医疗护理的W－O战略
医疗护理是指非治疗性的医疗保健，由于各种潜在的或现实的疾病所引发的康复保健过程中对护理的需求。农村居家养老的医疗护理服务存在服务内容单一、缺乏专业人才等劣势，然而，养老机构的专业护工收费高、家庭保姆知识技能缺乏、家人照护存在误区且康复设备原始化，导致了医疗护理从医院到家庭的断层，对医疗护理服务的潜在需求为其发展提供了机会。因此，选择W－O更新型战略，以养老产业化来发展医疗护理服务。
(三)基于精神慰藉的S－T战略
随着农村经济的发展，老年人的需求不再停留在吃饱穿暖的物质层面，精神慰藉需求日益提高，与物质赡养相比，老年人很难凭借自身力量来满足这种需求。虽然家庭是老年人精神慰藉的主要载体，子女承担着不可推卸的精神赡养义务，然而，城镇化改变了四世同堂的传统家庭结构，还削弱了家庭养老功能。那些具有专业化优势的养老机构缺乏亲情滋养，致使很多农村老人陷入“精神赡养危机”中。此时，需要发挥农村居家养老服务在精神慰藉方面的天然优势，使居住在家或社区的老年人，既能享受来自家庭的亲情资源，又可以享受社区为其提供的心理咨询、疏导服务。因此，选择S－T联合型战略，以资源互补化来充实精神慰藉内容。
三、农村居家养老服务发展的对策及建议
农村人口老龄化、家庭空巢化趋势对农村居家养老服务事业的发展既是挑战更是机遇，在农村居家养老服务事业发展过程中，如何发挥优势，改善劣势，利用机会，规避危机，则显得至关重要。因此，基于上述战略选择，为实现农村居家养老服务均衡可持续发展，应从以下方面着手：
(一)加强服务队伍建设，促进农村居家养老服务专业化
居家养老服务专业化是老龄时代的要求，是一种道德实践活动，对从业人员的专业化道德、专业化技能、专业化形象等方面提出了更高的标准。因此，多层次的养老服务队伍建设是发展农村居家养老服务事业所必备的软实力。首先，建立以专业服务人员为主体的专职服务队伍。在国家政策支持下，通过建立人才引进长效机制，吸引老年学、护理学等专业的高校毕业生加入到农村居家养老服务中来。其次，建立以农村女性劳动力群体为主体的兼职服务队伍。兼职服务人员主要负责日常照料和居家养老服务中心的服务工作，所需技能少，经过简单培训后即可上岗。再者，建设以农村低龄老年人为主体的志愿者服务队伍。吸引低龄老年人加入志愿者队伍可发挥其余热，增强其社会认同感，还可以利用其相互熟悉的优势，为高龄老年人带来较高质量、较高效率的服务。
(二)培育农村居家养老服务产业组织体系，打造养老产业化平台
养老产业化属于产业经济学范畴，是以市场为导向优化养老资源配置、实行产业化经营的一种解决养老问题的办法，具有营利性特征，以及养老服务规模效应。产业组织作为农村居家养老服务的有效载体，具有不可替代性，因此实现农村居家养老服务的产业化，须建立与完善相应产业组织体系。农村经济的迅速发展为产业组织体系的构建提供了社会经济环境，然而，农村居家养老服务固有的行政色彩降低了其产业化程度，进而阻碍了农村居家养老服务事业的大规模发展。因此，宏观上，在保证农村居家养老服务社会福利性的同时，依据相关政策增加有偿、低偿服务项目以鼓励社会资本进入农村养老服务市场，弥补农村居家养老服务的短板；微观上，建立农村居家养老服务中心、托老所、医疗护理中心等经营性实体，以“医养结合”等模式扩展其服务功能和服务种类，不断壮大农村居家养老服务的发展规模，加快农村养老产业化进程。
(三)构建农村居家养老服务支持系统，实现养老资源互补化格局
农村居家养老服务作为公共服务的一部分，其服务类型包含福利性、公益性和营利性三种，因此，需要政府、社区和家庭的共同参与，构建“共担、互补、协调”的支持系统，形成养老资源的互补化格局。首先，政府支持。农村居家养老服务具有公益性，属于缺乏市场竞争的公用事业类别，政府有必要对其适度干预，在制定相关法律法规的基础上，加强对农村居家养老服务工作的质量评估和监督。其次，社区支持。农村社区作为连接家庭与养老服务的桥梁，是农村居家养老服务供给的平台。农村社区的家政服务中心、日间护理中心、医疗保健中心、应急救援中心和集文体、社交、日常生活于一体的综合服务中心共同构成了居家养老服务网络。再者，家庭支持。农村居家养老服务虽然可以缓解家庭养老压力，但仍然离不开家庭这一重要主体。在精神层面，农村老年人对家庭的情感依赖性很强，家庭作为老年人精神慰藉的主要载体，是其他任何养老模式都无法比拟的。在物质层面，鉴于政府对农村养老服务的财政投入有限，继续发挥好家庭的核心作用，是中国农村居家养老服务事业健康、可持续发展的重要基础。
［收稿日期］2013－11－22