城镇社会保险政策的反再分配效应——基于省际面板数据的经验研究，本文主要内容关键词为：社会保险论文,城镇论文,效应论文,面板论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，对我国社会保险政策的反再分配效应，已有学者进行了一些研究，但仍有许多问题未加以解决。首先，研究多集中在社会保障制度对城乡收入差距的调节方面，较少对社会保险制度对城镇居民收入分配差距的调节效果进行研究。其次，经验研究十分不足，无法对理论研究假设进行充分检验，少数的经验研究模型也存在一些问题。再次，对社会保障再分配存在的问题的分析不够全面，特别是制度本身存在的问题没有分析透彻。本文首先从理论上分析了我国城镇社会保险政策反再分配效应的制度根源，然后用相关的计量模型证实这一反再分配效应的具体根源，最后提出对策建议。
一、我国城镇社会保险政策反再分配效应的制度根源
1.就业关联式的社会保险排斥非正规就业劳动者和其他人群
我国目前主要实行的是面向劳动者的就业关联型的社会保险，这种保险也在促进着收入差距。首先，就业关联式的社会保险有利于正规就业者参保，对于其他非正规就业人群（如自谋职业者等）缴费基数较高，不利于非正规就业劳动者参保；而一般情况下，非正规就业者相对于正规就业者则是低收入群体，因此无法有效调节贫富差距。其次，没有渠道将非就业的其他人群（如家庭妇女等）纳入到社会保险体系中，而他们显然是低收入甚至是贫困人群。就业关联型的社会保险只覆盖那些就业的劳动者，而将贫困人群排除在外，被认为是社会保险的非普遍性与窄覆盖面现象。从这个意义上讲，就业关联式的社会保险也导致了反再分配问题的根源。
从我国社会保险体系的覆盖范围来看，仍然存在较大程度的漏损，并没有达到制度设计所要求的覆盖程度。目前真正能享受社会保险的主要是国家机关和事业单位工作人员、国有企业和城镇集体企业职工等，对在非正规部门就业的低收入人群和流动劳动力覆盖程度很低。国家统计局数据显示，2008年末全国参加城镇基本养老保险、基本医疗保险、失业保险的人数分别为21891万、19996万、12340万人，计算覆盖率分别为72.5%、66.2%、41.0%。尤其要引起注意的是，没有加入社会保险体系的恰恰是最需要得到保障的低收入人群。在未被社会保险覆盖的人群中，大部分是乡镇企业职工、进城农民工、私营个体企业雇员以及非组织化就业人员等，人数在2.6亿左右。这从一个侧面反映出我国社会保险体系目前的主要缺陷以及对居民收入分配调节力度的弱化和不足。
2.个人账户制影响社会保险的公平性
我国基本养老保险和基本医疗保险实行的是“社会统筹与个人账户相结合”的制度模式。社会统筹即政府按照社会统一的标准，依法将分散的资金通过统一的方式集中起来，为全社会共同所有，其基金统一调度，统一分配，统一使用，任何企业和个人不能占有。而个人账户正相反，其所有权归属个人，其他人不能侵犯，其基金来源是在实施社会统筹的同时，政府部门依法在社会保险管理机构为每一个参保者建立独立的专用账户，用于记录个人缴费信息，同时积累提存的个人账户基金。个人账户中的基金由于其权益明确划归个人，不存在社会互济的可能，因此其不具备再分配的功能，它发挥的主要是强调自我负责的强制性储蓄和保险功能。个人账户的优势是有利于增强参保者缴费的积极性，同时建立自我负责、自我保障的理念，能够有效应对未来人口老龄化的：中击，并且由于个人账户是附着在参保者本人身份上的，从而有助于劳动者的自由流动。但是在收入分配差距方面，个人账户不仅不能起到缩小的作用，反而会扩大收入分配差距。这是因为个人账户完全由个人自主缴费，而缴费又与个人收入成正比，个人账户缴费率越高，人们之间的收入分配差距就越大。此外，由于个人账户基金与个人收入有正相关关系，在当前城镇居民基本工资收入差距较大的前提下，由此筹集的个人账户基金也就相应存在较大的差距，这实际上是加大了本来就较大的初次分配的收入差距。可见，个人账户的反再分配作用导致经过社会保险的再次分配，我国居民收入差距包括地区差距和国有经济内部不合理的行业差距、部门差距反而进一步扩大了。
3.机关事业单位劳动者与企业劳动者保障模式的二元化影响公平性
我国机关事业单位与企业社会保险制度改革不同步，机关事业单位人员和企业职工实行不同模式的保障制度，基金筹集、待遇计发和调整办法都不同，导致了不同群体劳动者之间的反再分配问题。
首先，在待遇水平上，保障水平最高的是政府机关中的公务员，而最低的是企业职工，不同群体的保障水平差距大。在养老保险方面，人力资源和社会保障部数据资料显示，2000年至2004年的5年间，全国企业职工的退休金以年均6.31%的速度增长，机关和事业单位职工的退休金增长速度分别是13.45%和11.67%。2004年，全国企业退休职工退休金人均为7831元，事业单位的职工退休金为14644元，机关单位的职工退休金为15932元，企业与机关的退休金每人月均相差650元，到2006年，这种差距扩大到千元。而到现在，二者差距平均相差1倍。在这种二元化的政策下，企业退休人员的养老保险待遇与机关事业单位退休人员的待遇产生了巨大差距。
其次，在基金筹集方面，机关事业单位现行的制度模式为现收现付制，没有独立的保险基金，也没有基金积累，是传统计划经济体制的产物。机关事业单位人员个人不缴纳养老、医疗保险费，费用全部由国家财政和单位负担，却在同等或更高层次上享受保险待遇。当他们转移到企业工作时，其工龄视同养老保险缴费年限，个人从未缴费却和其他企业职工一样同等享受退休待遇。这种“不缴多得”的保障政策，使得机关事业单位人员与企业职工的收入分配拉开了差距，不利于社会公平。
4.社会保险统筹层次低导致互济功能减弱，地区差距扩大
目前，我国的养老保险基金实行省级统筹，失业保险基金和医疗保险基金实行市级统筹。省级或市级统筹在一定的时期发挥了积极的作用，但由于各地经济发展水平和社会保险水平不同，各地区、各行业间的社会保险负担不均，而省级或市级统筹的互济能力较弱，从而加剧了经济发展和收入分配的不平衡。另外，地区分割的社会保险体系不能真正分散社会保险基金的风险，社会保险基金收支不平衡矛盾将进一步显现，不利于社会保险基金的保值增值。根据国家统计局数据计算，2008年基本养老保险基金人均支出最高的三个地区分别是西藏（22352元）、北京（19736元）、上海（17865元），最低的三个地区分别是江西（10150元）、黑龙江（11156元）、湖南（11203元），最高的三个地区和最低的三个地区平均相差1.84倍。2008年基本医疗保险基金人均支出最高的三个地区分别是西藏（1844元）、青海（1825元）、上海（1810元），最低的三个地区分别是江西（437元）、吉林（618元）、河南（687元），最高的三个地区和最低的三个地区平均相差3.14倍。2008年失业保险基金人均支出最高的三个地区分别是北京（52185元）、上海（31708元）、贵州（16467元），最低的三个地区分别是吉林（3486元）、青海（5020元）、黑龙江（5247元），最高的三个地区和最低的三个地区平均相差7.30倍。
二、我国城镇社会保险政策再分配效应的经验研究
（一）建立面板数据模型(Panel Data Model)
1.变量与数据
本文通过建立基尼系数与社会保险覆盖率等若干因素之间的变量模型，来检验我国城镇社会保险对城镇居民收入差距的影响效果。模型的因变量是城镇居民收入差距，本文用“城镇居民基尼系数”（以下简称基尼系数）这一指标来体现。模型的自变量包括养老保险覆盖率、医疗保险覆盖率、失业保险覆盖率、人均国内生产总值（以下简称人均GDP）、城镇登记失业率（以下简称失业率），其中前三项指标表示城镇社会保险的发展情况，人均GDP表示各地区的经济发展水平。变量如表1所示。
由于研究数据既有横截面数据（不同省份）又有时间序列数据（不同年份），因此应通过建立面板数据模型(Panel Data)进行分析。本文利用EViews5.0软件中的Pool分析方法，建立面板数据模型。
2.建立模型：考察对收入差距的影响
建立固定效应模型：
(1)
进行模型检验，发现失业率、失业保险覆盖率和医疗保险覆盖率三个自变量的相伴概率值(Prob.)较大，非常不显著，首先考虑剔除这些变量，再进行二次模型建立。经过逐个剔除相伴概率值不显著的变量，得到最终的模型：
进行模型检验，该模型经过调整，决定系数(R-squared)较前一模型有所提高，达到0.8329，说明模型的拟合优度较高，F检验通过，各个因素的影响在α=0.05的条件下是显著的，该模型效果较好。模型估计结果如表2所示。
从最终的模型可以看出，养老保险覆盖率、人均GDP对基尼系数的影响均是正向的，即养老保险覆盖率越大、人均GDP越大，则基尼系数越大，收入差距越大。
（二）数据结果分析
1.经济发展水平在一定程度上促进了收入差距的扩大
我国收入分配差距研究学者陈宗胜认为，我国经济发展过程中的收入分配差距符合库兹涅茨倒U理论，即在经济发展前期阶段收入分配差距呈增加的趋势。目前我国正处于经济发展的前期阶段，所以在进入经济发展的后期阶段之前收入分配的差距呈增加的趋势。这一点反映在数据中表现为经济增长（人均GDP）对收入分配差距（基尼系数）有正向影响，即人均GDP值越大，基尼系数值越大，表明我国经济发展与收入分配差距正处在倒U的上升时期。
但从人均GDP的值(0.002738)可以看出，我国人均GDP与收入分配的正相关程度不是特别大，也就是说经济发展水平的迅速提高还不会带来收入分配格局的严重恶化。从另一个角度看，我国收入分配差距迅速恶化并已达到国际公认的警戒红线，主要不是由经济发展导致的，背后还隐藏着许多其他因素，它们才是收入差距不断扩大的主因。
2.养老保险体系反再分配问题较显著
经验研究显示，目前养老保险体系的反再分配问题较医疗保险和失业保险要显著的多。高收入者从这个体系的受益大于低收入者从中的受益。
从养老保险覆盖率的值(0.000921)可以看出，虽然其数值较小，说明我国现有的养老保险制度体系对我国的收入分配格局的影响不是很大，但其数值为经济增长对收入差距影响数值的1/3，表明依然不能忽视。特别是养老保险覆盖率与基尼系数成正向关系，表明我国的养老保险制度不但无法改善收入分配不均的状况，而且加剧了收入分配差距的扩大。
3.医疗保险和失业保险再分配效果不明显，反再分配问题尚不显著
根据模型结果，目前我国医疗保险体系反再分配问题并不显著。但即便如此，医疗保险也没有显示出正向再分配的显著效果，由此可以判断其制度安排方面还是有种种问题，从而导致其再分配功能无法有效发挥。而失业保险再分配效果并不显著，说明我国失业保险制度安排上也存在一定的反再分配问题，并没有起到有效的再分配效果。
三、结论与建议
本研究的结论是：不论社会保险制度是更加注重公平还是坚持以效率为导向，社会保险确立的根本目的都是为了帮助穷人。如果我们的社会保险制度没有使得贫穷者变得富有，甚至将贫困人群排除在外，这都绝对有悖社会保险的基本理念。因此，在社会保险政策方面应坚持“基本社会保险注重公平，补充保险注重效率”的原则，在基本社会保险领域坚持公平第一，兼顾效率。
本研究提出如下政策建议：
1.扩大社会保险覆盖面，向制度外群体倾斜
社会保险应该具有普遍性，其对象应是全体社会成员，其制度应能够覆盖各种群体，因此我国社会保险覆盖面应不断扩大，努力将目前制度外的各类群体囊括进社会保险体系，特别是农民工、非正规就业人员以及城镇居民等。社会保险“扩面”除了能够达到社会公平的目标外，还有以下几点好处：首先，社会保险的覆盖面宽，可以保证社会保险基金的来源渠道广泛，基金收入有稳定来源，从而保证基金发放时的支付能力；其次，依据“大数法则”原理，社会保险覆盖面广，参保人数多，就能够保证该制度体系的抗风险能力。否则基础不稳，范围不广，就会经不起市场经济波动的风险；最后，不断强调社会保险的“扩面”工作，也是为了加强劳动者合法权益的保障，从而为构建和谐社会起到稳定和促进的作用。
在制订具体政策时，要根据不同群体的特点制订有利于其参保的办法，如进城务工人员、城镇个体工商户、灵活就业人员以及城镇居民的养老、医疗保险参保门槛应设计得较城镇职工更低，从而有利于将其纳入基本社会保险范围内。对于城镇困难群体的医疗需求，应做好医疗救助的相关工作，保障困难群体的就医权，同时制订资助困难群体参加基本医疗保险的办法，努力探索基本医疗保险与医疗救助的衔接模式。在城镇各类群体中全面推行失业保险制度，充分发挥失业保险促进就业的功能，特别是积极帮助和促进困难群体的就业。
2.扩大社会统筹比例，缩小个人账户份额
总的来说，在我国今后的社会保险改革中，应逐步提高社会统筹的比例，缩小个人账户的规模，以增强社会保险的互济功能和收入分配调节功能。由于我国目前企业的各项社会保险总缴费率较高，基本养老保险制度的改革可以在不减少个人缴费比例的同时缩小个人账户规模，即把个人缴纳的一部分基金连同单位缴纳的部分全部归入社会统筹账户。这样，参保者缴费时是按工资的一定比例，而社会保险基金支付时则按上年度社会平均工资的一定比例，从而对贫富群体进行收入再分配。对于养老保险制度，个人账户尚有存在的必要，而对于医疗保险制度，则完全可以取消个人账户，充分实现统筹和互济。在我国目前的医疗保险体系中，社会统筹与个人账户并存，由于个人账户的存在，医疗保险制度的再分配功能受到一定影响，互济功能不能充分发挥。而一旦取消医疗保险制度中的个人账户，单位与个人缴费完全划入社会统筹基金，则意味着个人医疗费用的支付风险完全由参保者共同负担，实现健康人与患病人之间、富人和穷人之间的互助和互济。因此，作者支持完全取消医疗保险中的个人账户。从目前来看，如果不能直接取消个人账户，可以先把单位缴纳的医疗保险费纳入社会统筹账户，增强医疗保险的再分配功能，最后再完全取消医疗保险个人账户。
3.提高社会保险统筹层次，实现全国统筹
社会保险基金在全国范围内实现统筹，有利于充分发挥社会保险体系的互济功能，有利于解决地区之间、企业之间和个人之间的负担不均，特别是平衡地区间的社会保险水平、缩小地区间的收入分配差距。社会保险统筹层次越高，政府进行统筹调剂等转移支付的能力和范围就越大。因此，我国应根据目前社会经济发展情况，及时提高社会保险基金的统筹层次。具体而言，养老保险的社会统筹目前已全部达到省级统筹，今后应尽快由省级统筹提高到全国统筹，养老保险缴费比例和给付标准等制度也应同步实现全国统一，从而避免因各地的经济发展水平不同而形成的养老金支付数额差异过大，导致地区间收入差距扩大。而医疗保险和失业保险则首先要全部达到市级统筹，然后再由市级统筹逐步过渡到省级统筹。由于各地经济发展水平的不同，各地区的基金支付能力存在一定的差异，在提高统筹层次以后，肯定存在部分地区较大的社会保险基金收支缺口。为了弥补经济发展水平较低地区的基金缺口，就需要政府建立起完善、规范、统一和公平的社会保险基金转移支付制度，对贫困和落后地区进行社会保险基金的转移支付，使各地的社会保险水平基本均等，从而在一定程度上缩小地区间的收入分配差距。但是必须注意一点，即全国或省级统筹的社会保险体系要更倾向于欠发达地区，努力提高欠发达地区的社会保险发展水平，使社会保险再分配的作用充分发挥，而绝不能为了本地利益阻碍基金的转移支付和互助互济。
全国统一的劳动力市场是市场经济不断发展和完善的必然要求，也是我国经济体制转轨的任务之一，社会保险体系的全国（或省级）统筹正符合了这一发展要求。为有利于劳动力在城乡、部门和地区之间的合理、自由流动，有必要在全国范围内建立统一管理、统一使用的社会保险个人账户。为便于管理考虑，统一的个人账户账号可以同身份号码相同，且终身不变。参保者在地区之间、城乡之间流动，其个人账户积累的社会保险基金可以随之转移，所有权依然归参保者。而当其流动到异地后，只要满足一定的条件，也可以自动享有获得部分统筹基金的资格。
4.加强社会保险法制建设，形成法治化、规范化的高效的社会保险运行管理体制
社会保险是政府提供的一种公共产品，是政府的重要职责之一，它往往需要依靠国家法律的强制力量来保证实现。我国一直以来在社会保险领域都没有一部综合、成熟、完整的法律，取而代之的是国务院及相关管理部门陆续颁布实施的一系列社会保险的行政法规和部门规章。这些行政法规和部门规章还很不够，有所欠缺，有的还是粗线条的。因此必须要加快社会保险的立法步伐，制定一整套完整的社会保险法律体系。当前最紧迫的是赶快审议通过《社会保险法》，同时发布相应的实施细则，增强社会保险制度的法律强制力。在立法时，还要明确提出社会保险的公平价值取向。此外，在立法的基础上，还应建立相应的社会保险司法监督保障机制，不断提高执法意识和水平，真正将社会保险纳入规范化、制度化、法制化的轨道，努力提高社会保险体系的运行效率，防止运行成本过高对社会保险基金的侵蚀，充分发挥其在缩小城镇居民收入差距中的作用。
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