论我国可持续农业的正式制度安排，本文主要内容关键词为：可持续论文,正式论文,制度论文,论我国论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图法分类号】S—01
可持续农业是一种不造成环境退化、技术上适当、经济上可行、社会上能接受的农业。可持续农业主要强调了人类自身发展同农业生态生产能力之间的协调，这种协调充分贯彻了持续性、发展性、公平性和共同性的可持续原则。就农业生态而言，持续性强调农业生态生产基础不遭到破坏；发展性强调农业生态应该由低级的生态群落向高级生态群落演进，以不断提高农业生态的生产能力；公平性强调不能因某种农产品的生产而破坏其他农业生物种群的生长，保证农作物和生物的多样性。就人类发展而言，持续性包括人类自身繁衍的持久性、消费水平的持久性和收入分配公平的持久性；发展性强调随着农业生态生产能力的不断提高，人类的消费水平也应不断提高，消费结构得到不断优化；公平性则强调人类在对农业资源的利用、农产品的消费占有及收入分配上尽可能实现公平，特别要考虑贫困人口应得到更多的发展机会。就农业发展的协调途径而言，一是要求建立结构完善、功能齐全、高效发达的市场体系；二是要建立起资源与环境管理、生产管理、市场管理和消费管理的完善高效的制度体系。
一、经济活动的外部性不足以解释和解决农业发展中的不可持续性问题
由于经济活动的外部性是农业发展中资源环境问题形成的基本原因之一，所以经济学对可持续农业中生态问题或资源环境问题的探讨基本围绕着外部性来解释。西方经济学认为，资源环境问题是经济活动的外部性所引起的，而且经济活动的外部性直接源于公共资源的存在、市场的缺陷和经济活动的分散性等方面。首先是由于产权的界定所造成的“公共资源（或公共财富）”的存在同私有化生产之间的矛盾。只要存在公共资源，人们就会努力通过使用乃至滥用公共资源来获益。根据这一论点，人们一般通过资源产权的私有化、公共资源的有偿使用以及加强资源利用的规划和行政管理等措施解决资源环境问题。其次是由于市场机制存在缺陷，不能将生产过程中的副作用纳入成本，从而形成了外部不经济性，将外部性所造成的损失以环境质量下降和资源衰退的形式转嫁给社会公众。再次是经济活动的分散性导致的外部不经济性，因为社会的经济活动是分散进行的，各生产者主体在利益上各有其自身的独立性，因而出于自身利益考虑，生产者不可能自觉地将生产的副作用纳入成本。
显然，西方经济学仅从经济活动的外部性入手不足以解释和解决农业发展中所存在的不可持续性问题，因为除了农业中存在着不可避免的公共资源、市场缺陷和农业生产的分散性外，尚有众多的因素如收入分配的不公平和贫困的广泛存在、人口增长引起的消费规模的膨胀、不适宜的消费水平、不合理的消费结构等，都会导致可持续农业各个系统间以及可持续农业系统同其外部环境间的运行失调，而这种失调最终会导致可持续农业系统目标无法实现。事实上，种种导致系统目标不能实现的障碍都可通过可持续的合理制度安排和适宜技术选择加以解决。
二、制度安排和技术选择原因所导致的我国农业不可持续的种种问题
由于我国可持续的农业制度供给呈极端短缺状况，加之许多不可持续的农业技术的选择与应用，使我国发展和建立可持续农业所面临的不可持续性问题异常严峻，这些问题在农业系统内部和农业系统同其外部环境间的作用关系上均有突出表现。
从农业系统内部来看，我国农业面临的不可持续性问题概括起来主要有六个大的方面。第一，农业自然环境资源日趋短缺，生态环境状况趋于恶化；第二，农业资源配置不尽合理，效率低下，浪费严重；第三，农业生产者收益得不到保证，分配不尽公平，贫困问题依然很严峻；第四，农业市场发育程度低，不能满足可持续发展的需要；第五，农业消费上存在结构不合理、水平高低悬殊等众多问题，不适宜可持续农业的建立；第六，农业管理信息不完备。
从农业系统同其外部环境的相互作用关系来看，我国农业所面临的不可持续性问题也可概括为六个方面。第一，长期倾斜的工业化和城市化发展战略，使农业部门的大量资本转入非农部门，农业部门无法形成自我发展能力；第二，工业和城市发展中的不合理因素造成农业资源短缺加剧，突出地表现在工农业之间、城乡之间争地、争水等资源之争上；第三，工业和城市发展中的不合理因素已经使农业环境遭到严重污染；第四，农业生产资料工业和农产品加工业不发达，布局不合理；第五，不平等的城乡发展制度不利于缩小城乡收入差距；第六，可持续农业自由贸易的国际化条件尚不具备。
因此，以可持续原则为基本依据，对我国农业的现行制度进行必要的改革，使之有利于我国农业系统内部以及农业系统同其外部环境间呈完全的协调发展状态，便是目前我国可持续农业制度安排的基本任务。
三、我国可持续农业的正式制度安排问题与建议
农业管理从管理对象来划分，包括农业资源与环境管理、农业生产管理、农业市场管理和农产品消费管理。相应地农业管理制度便有农业资源与环境管理制度，农业生产管理制度，农业市场管理制度和农产品消费管理制度。但依据制度的传统定义和制度的影响与管理效力的大小，可将农业管理制度划分为三个部分，即：正式的农业法律法规制度和农业经营管理体制，非正式的农业生产、经营、交易和消费等方面的惯例、习俗、常规和行为准则等管理制度，以及介于正式和非正式的农业管理制度之间的农业规划和农业政策等管理制度。显然，进行可持续农业制度安排的探讨，必然涉及到与上述三个部分相对应的制度安排探讨，限于篇幅，本文着重探讨我国可持续农业的正式制度安排问题。
（一）农业全方位的可持续法律法规制度建设
农业的法律法规制度由于具有强制约束和稳定性较高的特征，因而成为农业目标实现的最基本的保障。对可持续农业而言，必须有符合持续性、发展性、公平性和共同性原则的农业法律法规制度来约束，目标才能实现。
1.加快农业基本法和农业各个领域的配套基本法及专门的法律法规建设
我国农业的基本法，即《中华人民共和国农业法》，已于1993年颁布实施。这一基本法是我国农业发展的根本大法，包括了总则、农业生产经营体制、农业生产、农产品流通、农业投入、农业科技与教育、农业资源与农业环境保护、法律责任和附则共九章内容。总的来说，我国农业基本法对除农产品消费外的其他各个领域的基本法律约束都做了相应的规定。由于我国人口规模巨大、增长速度快，消费结构不断高级化，如何将农产品消费的适度规模、适宜水平和合理结构体现于我国的农业基本法中，使农产品消费符合我国可持续农业的基本要求并有基本法律法规可以遵循，就是目前我国农业基本法建设的主要任务。
在农业发展各个领域内的配套基本法律法规（下文称配套基本法）建设呈不平衡状态。农业自然环境资源管理方面的配套基本法建设较全面，包括《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国环境保护法》等。农业社会经济资源管理方面的配套基本法建设非常薄弱，目前尚没有农业劳动力、技术和资本等的配套基本法，只有《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国科学技术进步法》等相关的法律规定。我国于1993年7月2日通过和发布的《中华人民共和国农业技术推广法》仅是农业技术推广的专门法律规定，并非关于农业技术研究、开发、推广和应用的基本法律规定。农业生产领域目前除渔业生产的《中华人民共和国渔业法》外，其他种植业、林业和畜牧业等生产领域尚没有可资借鉴的配套基本法，至于涉及农民收益保障和收入分配公平的问题除《农民负担费用和劳务管理条例》这部专门法律规定外，也没有其他法律法规可循。
农业市场体系是我国社会主义市场体系的组成部分，农业市场领域法律法规制度建设自然是我国市场经济法制体系建设的一个部分。所以规范农业市场主体、维护市场秩序及规范宏观调控的法律法规目前主要通过整个市场经济在这些方面的法律法规建设来约束。如规范市场主体的《公司法》、《合伙企业法》、《合资、独资企业法》（目前缺少股份合作企业法）等；维护市场秩序的《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《反不正当竞争法》（目前缺少《反垄断法》）、《反倾销法和反农产品补贴法》（1997）、《证券交易法》、《经纪人法》、《广告法》、《抵押担保法》和《期货交易法》等；规范宏观调控的法律法规有《中国人民银行法》、《商业银行法》、《税法》、《对外贸易法》等。由此可以看出，通过对规范农业市场主体、维护农业市场秩序及规范农业宏观调控的法律和法规制度进行专门建设，对农业市场的良好运行无疑会起到积极的作用。
农产品消费领域既没有《农产品消费法》这样一部配套基本法，也没有多少可资借鉴的专门的或相关的法律法规，是农业各领域中法制建设最薄弱的环节。对我国来说适度的消费规模、适宜的消费水平和合理的消费结构是我国农业可持续的最基本要求，所以必须通过制订《农产品消费法》、《食品工业法》、《农产品储备法》、《粮食节约法》及其他农产品消费方面的法律和法规对我国农产品的消费加以约束。
由此可以看出，加快我国农业各个领域与农业法相配套的基本法律法规和专门的法律法规建设，是今后相当长一段时期内我国可持续农业法律法规建设的重要任务。
2.加快我国农业自然环境资源合理利用与保护的专门的和相关的法制建设
我国农业自然环境资源利用与保护的专门的和相关的法律法规制度虽已不少，如专门的法律法规制度有《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国耕地保护条例》、《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》、《中华人民共和国自然保护区管理条例》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《土地复垦规定》等近20部，相关的法律法规制度有《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《城镇国有土地使用权出让转让条例》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国铁路法》、《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国乡镇企业法》以及众多的土壤、水体、大气污染防治等的法律法规等。若从可持续农业角度衡量我国目前的农业自然环境资源利用与保护的法律法规制度，可以说还存在着制度体系不健全和法律法规规定不完善的问题。这种不完善和不健全主要表现为：
首先，一些极端短缺的农业环境资源保护、合理利用和更新的法律法规建设仍缺乏和不足。如《土地资源使用审批法》、《耕地使用审批法》、《耕地占用补偿法》、《水源保护法》、《水资源节约使用法》、《海洋资源开发基本法》、《海洋产业法》、《大陆架与专属经济区法》、《海岸带法》、《海域使用管理法》、《海洋自然保护区条例》、《森林迹地恢复法》、《植树造林法》、《湿地保护法》、《国家基本建设征地法》、《荒地资源开垦法》、《废弃土地复垦法》（原有土地复垦规定应废除）、《农业生态环境保护条例》、《动植物物种资源国内外交换条例》、《种植养殖及野生生物资源管理条例》、《农业资源综合利用法》等，今后加快这些法律法规制度及其实施细则和条例的建设，是我国农业自然环境资源得以保护和持续利用，维护农业生态生产能力的基本保障。
其次，已有的部分基本法律和法规还缺乏具体操作的实施细则和实施条例，如前述水土保持法实施条例就是水土保持法的具体实施操作依据，水生野生动物保护条例就是野生动物保护法关于水生野生动物保护的具体实施操作依据。而目前大部分法律法规还没有实施细则和条例，只有有了实施细则和实施条例，农业自然环境资源合理利用和保护的法律法规才可能付诸实施。
再次，绝大部分已有法律法规条款中缺少反映在市场条件下农业自然环境资源利用、保护的可持续原则，包括“有偿使用”原则、“谁污染谁治理、谁破坏谁恢复、谁开发谁补偿”原则和“排污收费、总量控制”原则等。
所以，以农业资源“有偿使用”、“谁污染谁治理、谁破坏谁恢复、谁开发谁补偿”和“排污收费、总量控制”为原则，对已有的法律法规进行全面的审查，将不符合可持续利用原则的条款加以剔除，将可持续的使用原则贯彻到相关条款之中，并加快对我国极端短缺的农业自然环境资源合理利用与保护的法制建设和各种法律法规的实施细则和实施条例的建设，是我国可持续农业法律法规制度建设不可缺少的组成部分。
（二）加快农业经营管理制度与体制的建设
1.充分利用市场机制和宏观调控完善农业环境资源的各项管理制度
在传统的计划体制下，我国农业环境资源实行公有制基础上的计划管理，“资源无价、资源产品低价和资源加工产品高价”的价格扭曲管理和行政划拨等管理手段的运用，造成我国农业资源需求的急剧膨胀和资源的严重浪费，资源配置效率极其低下，从而影响了农业生产者收益的提高和整个国民经济的发展。改革以来，我国在资源管理中进行了引入市场机制的有益尝试，取得了积极的效果。而要在2010年基本形成完善的社会主义市场经济体制，我国可持续的农业环境资源管理必须建立在市场机制基础之上。充分利用市场机制和宏观调控机制，建立起符合市场运行规律的农业自然资源管理制度，就成了当前可持续农业正式的制度建设的核心内容之一。本文认为，下述几方面是我国可持续农业资源与环境管理不可缺少的制度安排。
第一，利用先进的监测技术和手段，实行农业自然环境资源的定期普查制度、动态监测制度和数据化、信息化管理制度，建立动态监测网和数据信息系统，为农业自然环境资源的开发利用提供科学的决策依据，并开展农业环境资源的有偿信息服务。第二，完善全方位的农业资源产权制度建设，实行所有权和使用权的完全分离，充分利用市场机制实行资源的有偿使用制度和资源产权流转制度，积极培育农村土地等各种资源的产权市场。第三，在农业自然环境资源利用的可持续指标体系、评价指南和评价模型建立和完善的基础上，对农业资源利用的各项规划方案和实施政策进行可持续影响评价，逐步实施可持续影响评价制度，以减少决策失误，从而维护农业资源的可持续利用。第四，逐步开展农业自然环境资源的价格评估，实行农业自然环境资源核算制度，并将资源核算纳入国民经济核算体系，逐步实行农业自然环境资源的资产化管理。第五，继续实行农业自然资源的保护区制度，将严重受到威胁的各种农业生态系统和耕地、水源等短缺资源划区进行保护，并对某些地区的短缺资源（如华北地区的水资源）实行区域性资源使用许可证制度，同时对农业环境中污染物质的排放必须实行排放总量控制和排放许可证制度。第六，建立起世界上最严格的土地和耕地管理和审批制度，实行土地和耕地资源使用的总量控制、用途管制和区域管制相结合的管理制度以及将土地和耕地资源的审批权集中于中央和省级人民政府手中的审批制度，才有利于我国土地和耕地资源的合理利用和保护。
2.继续完善农业生产经营体制
我国农业基本法对我国农业生产经营体制作了明确规定，由于受农业生产经营主体（主要是农户）的数量多、规模小和分散性分布等特征的影响，我国农业土地资源被分割成无数的小块，农业生产经营主体实际经营的土地规模非常小，加之我国城市化、工业化以及农村非农产业的发展不足，使大量的农业劳动力集聚在本来就很小的农业土地资源上为生。同时受农业土地资源承包期（农村土地制度改革之初，规定承包期为15年，新的农业法虽未明确规定承包期，但目前实际执行的是30年）的制约和农村人口增长所带来的对土地资源的进一步分割，使得承包制并不稳定。其结果是，兼业农户有了一定发展，农业土地市场不能正常发育，农业土地专业化生产和规模经营不能实现，农业土地生产率和劳动生产率受到影响，从而影响了农民收入水平的提高、国家整体农业发展进程和农业对整体国民经济发展的支持等。
从可持续农业角度考虑，将市场机制引入农业资源的配置，提高其配置效率应是我国农业生产经营体制改革的基本方向。所以，今后在对我国农业土地资源产权分割和明确界定的基础上，一方面要积极大力地培育农村土地资源产权市场，使农业土地资源产权流转起来，在适度集中农业土地资源和资源分配相对公平的基础上，推进农村土地资源的专业化和规模化经营，提高农业生产效率。另一方面积极推进我国城市化、工业化和乡村非农产业的发展，使大批剩余劳动力转移出去，从事城乡非农产业。
不可否认，由于历史的原因和我国多年在地区、产业、行业、城乡等发展政策上的过分向沿海地区、非农产业和城市倾斜等，目前在不同地区、产业、行业和城乡间收入差距已很大。缩小收入差距同样是我国建立可持续农业所不可缺少的。在以市场机制为基础完善农业生产经营体制的同时，必须通过国家经济的、法律的和必要的行政的调控手段，对不同地区、产业、行业和城乡间的收入差距进行调控，使之缩小，否则，可持续农业仍然不能建立。
3.进一步完善、满足可持续农业需要的农业市场流通体制
我国农业市场流通体制不符合可持续原则的核心问题有两个方面：一是农业生产资料中的主要投入品（化肥、农药、农膜、农用油品和农业机械等）由于供给不足，基本上属于国家垄断经营，对农业生产资料市场的发育有着一定的抑制作用；二是农产品市场流通中对一些主要农产品（粮食、棉花、油料和蚕茧）所保持的必要时的委托定价收购。这些情况都不完全符合市场经济条件下的价值规律、竞争规律和供求规律等，会明显影响农业资源的配置效率，进而影响可持续农业的建立。
今后，在对农业市场交易制度进一步完善的同时，国家应主要通过政策和投入等的支持，加快农业生产资料工业的发展，并通过规划、政策引导和技术进步调整化肥、农药、农膜和农用油品等投入品的生产结构，使高吸收率、低毒、易降解和低污染废弃物的优质品得到迅速发展，满足市场需求，取消专营专卖的垄断经营，使农业生产资料市场得到尽快发育和完善。农产品市场也要放开，使其自由流通，由市场形成价格，逐步缩小同工业品间的价格剪刀差。为保障农产品的供给和市场的稳定，国家可通过仓储设施、加工设施、保鲜设施及运输设施等农业基础设施的系统建设，全面建立各大宗农产品储备制度，通过储备的吞吐，保障农产品的供给和市场的稳定。同时通过建立农业生产的风险基金制度，调控由市场和非市场因素所造成的风险损失，以保障农民收入的正常提高。
不能否认，农业市场流通体制也还有其他问题，不利于农业的可持续发展，如农业生产经营主体分散性同进入市场间的矛盾问题，市场交易中农户同交易对象（国家委托的农产品收购机构和农业投入品经销机构）间在交易谈判时的不平等以及市场信息不完全导致的供需上的过度调控等，都会影响农业资源配置的效率。只要有完善的符合市场规律的法律和法规约束，加上政府的强有力调控，可持续的市场流通体制就能建立起来。
4.探索可持续农产品消费的管理制度和体制
在传统的计划体制下，由于农产品供给的严重短缺，农产品的消费管理直接处在政府的计划配给管制之下，所以是一种纯粹的计划管理。随着我国市场取向改革的进展，农产品的供给基本满足了人们消费的需要，消费水平和消费结构的变化直接受收入水平的影响，总的消费规模的变化则受人口规模和消费水平的影响，总的来说这种变化受市场机制的调节。由于我国人口形势同我国的农业资源与环境间呈尖锐的逆向运动矛盾，决定了我国必须在控制人口增长速度和总规模的基础上，选择适宜的消费水平和合理的消费结构。特别是在我国耕地资源极端短缺的情况下，必须对农业自然环境资源的未来变化趋势、食物消费水平及消费结构的变化趋势进行科学合理的论证，以未来我国人口实现替代水平时，农业生态的总生产能力还能满足我国总人口规模消费需要时的农产品消费水平和消费结构为基点，确定今后农产品的消费水平和消费结构的变化，再以此为基础确定我国居民整体的消费规模、消费水平和消费结构。
因此，未来适度的消费规模、适宜的消费水平和合理的消费结构的变化状况，是我国农产品消费管理制度确定的基本依据。而要实现这种可持续的消费模式，国家势必要运用经济的、法律的和行政的调控手段与调控机制，对居民收入进行有效的和适度的调控，以符合我国可持续农业对农产品的供给状况。所以，通过一定时期的探索，就能逐步总结出适合我国可持续农业发展需要的农产品消费管理制度。事实上，许多国家和地区对消费的管理都很重视，我国也可以借鉴其经验，必要时在农业管理部门设置专门的农产品消费管理和研究机构，对全国农产品的消费进行科学研究和管理指导。
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