抓住突破口 打开新局面——东北老工业基地改造的一个新思路，本文主要内容关键词为：突破口论文,新局面论文,工业基地论文,新思路论文,东北老论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
东北老工业基地面临产业结构亟待调整、资金严重短缺、工艺设备老化严重、大幅度上升、经济效益下降、体制转换滞后、国有企业活力不足、污染严重与环境恶化等诸多矛盾，改造的突破口在哪里？
从政策体系与战略措施方面看，东北老工业基地的改造，就业是突破口。
一、为什么要选择就业为突破口
东北老工业基地的改造问题不是一个今天才提出来的新问题，但“以就业为突破口”则是一个新思路。这个思路的提出不是偶然的，不是“有病乱投医”的盲目尝试，而是有着深入调查研究和理论分析基础的。
从实际情况看，在所有表层矛盾中就业问题最迫在眉睫。有关典型调查显示，155 万人口的本溪市实际失业人口已达13 万人， 另外还有1/3的企业冗员待剥离。这是一个非常严峻的形势。其严峻性不仅在于13万人下岗就牵扯到13万个家庭这样一个大的社会影响面，而且还在于后面“还有1/3职工待剥离”这句话。 这意味着如果我们不能在解决这一最尖锐矛盾上首先拿出办法，人民群众的切身利益和改革进程就会对立起来，老工业基地改造的各项政策和区域经济发展的战略目标就无法获得人民群众最广泛的支持。本溪的情况在东北老工业基地具有相当的普遍性。
从理论层次上看，工业化阶段的经济发展历来有两条基本思路，一条是物的扩大再生产优先，另一条是解决人的问题优先。因为解决人的问题，例如就业问题、收入提高问题、生活质量改善等问题根本上要依靠于生产发展，依赖于经济总量扩大，依赖于效益提高，一般战略中总是扩大再生产优先。人的问题服从于物的扩张。例如国际上发达国家在它们的工业化过程中，不论在理论上还是实践上，都始终是把资本积累、把资源获取、把技术变革、把管理改进、把结构优化、把产品升级等等问题放在首位。我国的工业化战略，从历史过程看，也基本延续的是这样一条思路。过去“先生产，后生活”的口号明显地反映了这一特征。深圳等特区型经济也是以物为核心的模式，首先解决生产要素的聚集问题，优惠政策围绕吸引资金展开。但是一般性不是一成不变的。在特殊情况下可以反其道而用之。一个例证是，在70年代后期我们曾下了很大力气主攻农业机械化，力图通过生产手段大规模改进解决农业发展问题和农民的生活水平提高问题。但这一努力并没有取得理想效果。80年代初，我们把农民的吃饭问题放在首位，以家庭承包责任制为突破口，结果是农村经济大发展，农业生产率大提高，农民生活大改善，同时农业机械化程度也有了较好的实现基础。中国有中国的国情，历史发展的不同阶段有各自的特点。在东北区域经济发展上，我们必须正视历史积累下来的特殊性，正视体制遗留下来的特殊性，正视在国民经济整体产业结构大调整过程的特殊性。东北老工业基地改造与再振兴面临诸多矛盾，这些问题主要是长期实行不合理的计划体制带来的。针对这些问题，我们已经采取了许多重要举措，例如调整产业结构、提高地方与企业积累能力、实行现代企业制度与“抓大放小”、资产优化重组、信贷资金向国有大企业倾斜、扶持支柱产业发展、促进规模经济、引进外资等等。而这些重要举措目前遇到的最大阻滞就是与劳动要素的利益矛盾。如果东北的大型钢铁企业通过技术改进、体制改革等使生产率达到或接近世界先进水平，现有大部分职工都要下岗，就清楚地表明了这一矛盾。人的问题不解决，企业就活不了，成本就下不来，效益就上不去，生产率就提不高。事实上近年来我国的国民经济整体的发展实践已经明显感到了这一点。因此，在东北老工业基地改造的问题上需要尝试新的思路。这就是以就业为突破口，从解决人的问题入手的发展与振兴之路。
二、以就业为突破口的实质是以改革为突破口
东北老工业基地和东北人民在我们国家过去的长期发展过程中作出过巨大贡献。东北的工人阶级队伍是一支集中中国产业工人精华的骨干队伍。但是，是不是因为过去的贡献，国家就应该把东北老工业基地的各种问题，至少是就业问题，或至少是国有企业职工的下岗问题统统包下来呢？这是不可能的，也是不应该的。以就业为突破口决不应理解为以国家给予各种优惠政策或提供工作岗位来“安置”就业为主要内容，它的内在含义应当是通过各种改革尝试彻底割断与“大锅饭”的体制联系，打破福利刚性和实现多劳多得；是在国家帮助下提高劳动者多方面劳动技能和就业竞争能力，促进劳动力流动与要素优化重组；是发育劳动力市场，建立竞争择业的机制和秩序、规则；与物相比，是让人率先与原有体制“脱钩”，从各种主客观束缚下解脱出来走向市场；是从调整人与物、劳动者与生产资料的结合方式开始推动向社会主义市场经济的转变。简单说，以就业为突破口不是以国家给饭碗为突破口，而是以更快地打破“铁饭碗”和在国家合理政策帮助下使人们具有自己创造饭碗的更多机会和更大能力为突破口。这一步走活，东北地区，以其雄厚的工业固定资产存量、高度的城市化水平和社会化生产体系，有可能成为继南方之后市场经济率先取得突破的地区。人的观念是体制养成的。只要体制理顺，在解放初期为新中国经济恢复作出过奇迹的东北工人阶级，在长期社会主义建设过程中为中国工业化进程提供了大量物质基础的东北工人阶级，在两次国民经济大调整的艰难过程中作出过巨大牺牲的东北工人阶级，在改革开放过程中支撑了国有资产主导地位的东北工人阶级，一定能够在新的历史考验面前再次走在时代的前列。
三、以就业为突破口的关键是解放人往哪里去的问题
以就业为突破口，最困难的是解决人往哪里去的问题。解决这个问题要靠开拓思路，靠解放思想。
第一，要打破过去依靠上大项目的传统思路。就是假设国家在东北再建一个千万吨级的特大型钢厂，按现在的生产率最多也只能吸收10000人就业。因此要把思路放在发展第三产业、 劳动密集型的第二产业上以及第一产业产品的延伸加工上。东北的城市都是工业固定资产密集的城市，信息流、物流应该同样是非常密集的。但现在当地的信息服务业、流通业远还没有达到与信息流、物流相应的规模。以上述典型调查所提到的本溪为例，这样一个大工业城市的社会服务业远没有达到与经济总量相称的规模。围绕大型钢铁企业和其他大中型企业，该有多少对副产品、废料以及原材料进行深加工或综合利用的中小企业？应该说潜力还相当大。这样大的工业生产规模，支持生产系统的维修、生产准备、运输、仓储、技术与经营信息提供、安全保卫以及环境绿化等等方面的服务业应当非常有市场。目前实际上还远没有建立这样一个产业化、专业化、社会化的生产服务系统。在生活服务系统上，一方面原有体制下“企业包下来”的痕迹还相当重，在特殊历史条件下形成的“供给制”、“分配制”痕迹还相当重；另一方面，依靠小商小贩为主的自发性流通、服务体系不断强化。从整体上看，社会生活服务系统的质量、数量、规模、结构以及技术手段等都与大工业城市的实际需要相去甚远。
第二，发展新产业时要打破过去那种只靠当地自己办企业的思路。要努力请外面的人来本地办企业。这个“外面的人”包括外资、外地企业，也包括请各部委把本地有优势的项目布局进来。当地的企业不必都是“亲生儿子”，即不必非要搞产权本地化。各产业有自己的发展规律和自己的一套专门队伍。一个当地不熟悉的产业，光训练人才就要很长的时间，很难适应市场竞争的需要。发展新产业要考虑让外部的“行家”到自己家里来干的政策，要提供有吸引力的优惠条件。
第三，要打破单一发展国有企业的老路，打破靠政府出面办企业的老路。乡镇企业是一个容纳劳动力的广阔领域，城市合作经济、私有经济也是容纳劳动力的广阔领域。要集体、私营、个体一起上。政府对安置下岗职工的各种优惠政策应当对这些经济成份一视同仁，鼓励多种所有制发展，鼓励多种经济主体发展，调动各方面吸收当地劳动力的积极性。
第四，要打破单纯从生产领域找就业出路的传统思路。东北老工业基地，过去主要是作为生产基地。从干部到职工，主要熟悉生产领域。在流通、服务等方面缺乏经验、缺乏信心，甚至缺乏思想准备。东北老工业基地的改造一定要重视发展第三产业的问题。东北地区的产业结构虽然有重工业过重的问题，但根本缺陷还不是轻重工业比例失调，而是生产领域与流通领域、与社会服务领域的比例失调。世界上不乏重工业城市。一个城市未必轻重都搞，但流通与社会服务业必须保持合理比例。在过去长期计划经济体制下，东北老工业基地的第三产业很不发达。在“九五”和更长一些的时期内，让第三产业成为区域经济增长的主要支持因素之一，这完全有可能做到。发展第三产业，不仅是传统意义上的商业和生活服务业，还包括现代经济所不可缺少的金融、信息、保险、旅游、市场中介、生产服务系统等。第三产业发展的意义不仅在于扩大就业，而且对解决老工业基地的深层次问题也关系重大。例如在沟通城乡交流上，在促进要素市场发育上，在发展专业化、社会化分工上，在发展新型经济组织上，在产品打开市场上，以及通过产前、产后服务促进农业发展上等，发达的第三产业都能够起到重要作用。
第五，要在分配领域的改革上有大一些的动作。一方面分配政策要体现打破平均主义、实现多劳多得、鼓励一部分人先富起来。另一方面根据老工业基地的特点，要体现对重体力劳动等的鼓励政策，体现打破福利刚性的政策。上述典型调查中提到本溪市现在有13万人下岗，但与此同时，恐怕还有远大于这个数字的农村或外地劳动力进城务工。城市劳动力的福利刚性不打破，对繁重体力劳动的政策不到位，这种“外地人有饭吃，本地人没饭吃”的矛盾现象就会日益突出。
第六，要打破单纯依靠优惠政策安置就业、发展经济的老路。政策归根结底还是政府行为。老工业基地摆脱困境，包括解决就业问题，根本出路还是要依靠市场机制。各项措施从一开始就要体现市场原则，要努力按市场的规则办企业和各项经济活动。要把解决就业的过程变成市场经济的发育过程，而不要变成“福利工厂”大普及的过程。
四、以就业为突破口需要有相应的政策和措施
东北的就业问题不同于工业化过程中普遍的农村剩余劳动力就业问题，不同于一般城市新增人口的自然就业问题。它是一种结构性、体制性矛盾下出现的就业问题，是和老工业基地改造密切相连的就业问题，具有一定的特殊性，因而需要特殊的政策扶持。对政策应当强调两个方面。
一方面是用好用足现有政策的问题。解决就业问题，解决老工业基地问题，现在实际上已经有了不少政策。一种是普惠性的政策，比如要努力建立健全社会保障制度的政策。一种是倾斜性的政策，比如优化资本结构试点、现代企业制度试点等。相对来说，这两类政策是在一定程度上向东北倾斜的。用好用足的含义，一是不要等，有了就用。例如优化资本结构的政策要在有条件的地方积极推开。二是不要有一说一，要举一反三地创造。例如要努力探索社会保障制度和打破“大锅饭”的具体结合方式。既要为确实困难的社会成员建立基本的生活保障体系，又不能把社会保障制度办成新的“大锅饭”。一些地方把国有职工加入社会保险的过程推广为与旧体制逐步“断奶”的过程，这个思路就是创造。三是促进政策到位。例如现代企业制度试点不能只空有其名，要努力去争取实质性内容。
另一方面是呼吁新政策的问题。解决老工业基地的问题，包括就业问题，需要一定的特殊性政策支持。采取特殊政策扶持老工业基地的改造是世界各国工业化过程中的通例。目前许多部委都在研究老工业基地改造问题，并且已经出台了一定的政策。包括衰退产业的转产政策、导入新产业的支持政策、老基地企业的振兴政策等。应当强调的是，这些政策要努力实现综合性配套，并且要把着重点放在人的方面，放在就业和有利于人民安居乐业上。要把各部委、各方面政策相互结合起来，形成一种具有合力的政策体系。解决老工业基地的问题，一定要发展与改革一起上，产业振兴与结构调整一起上，主管部门的政策和综合部门的政策一起上，中央的政策和地方的政策一起上。
与政策相应的是措施。从目前各地实践的情况看，有三方面措施值得重视。一是要总结与学习上海等地建立再就业培训中心的经验。再就业中心这种形式具有重要的改革意义。它不仅是暂时安置下岗人员的一种方式，而且担负着培训劳动力职业技能、逐步破除“铁饭碗”和使职工尽快转变观念、适应竞争等方面职能。二是要十分重视高新技术的学习与推广。要使老工业基地真正实现再振兴，使区域经济真正具有竞争力和发展后劲，靠单纯的资金注入不行，靠粗放式的总量扩张不行。说到底要靠技术进步，靠提高区域经济的技术含量。要高度重视引入新技术、新工艺、新产品的问题。三是注重企业规模结构的调整，一方面大中小一起上，不要忽视小企业；另一方面要走专业化、集团化之路。
五、以就业为突破口的纵深发展是区域经济打开新局面
以就业为突破口的目的不仅是要解决人的问题，其发展过程必然是打开区域经济的新局面。
第一，东北老工业基地的根本矛盾是体制性、结构性矛盾。以重为主、以高资源消耗型为主、以生产性为主、以资金密集型为主、以大中型企业为主的结构格局以及以国有为主的体制格局长期以来没有明显改观。以就业为突破口的政策体系实际上为流通产业、服务业、信息业等第三产业发展，为轻工业、农产品加工业、高技术产业发展，为高度专业化的中小企业发展，为多种所有制成分和新型经济组织发展提供了新的机会。这些新结构成分通过就业旗帜下的各项国家政策扶持有可能获得较快增长，从而打破现有结构状况的固化格局。显然，以就业为突破口的纵深发展是产业结构调整，是企业规模结构调整和所有制结构调整。
第二，东北老工业基地走向市场经济的过程有一个重要难点，就是固定资产的存量比重大，生产要素以物化形式为主，且重型结构下的生产过程一般难以分割，因而形成要素市场，推动要素流动与优化重组的难度要比以货币形态的资本为主、以增量为主的南方特区型经济大得多。以就业为突破口，一个重要的内涵是与物的要素相比，劳动力要素率先进入市场，率先流动起来。在人的流动过程中带动物的要素流动。过去几年的改革中，我们已经有过多种推动资产优化重组和发育要素市场的尝试，但都没有取得实质性进展。“以就业为突破口”的探索有可能为体制性、技术性难度最大的东北老工业基地走向社会主义市场经济闯出一条新路。
第三，劳动密集型的新结构成分一般是资本构成低、见效快、资源依赖性小的经济成分。这些新结构成分的迅速扩张一方面将成为区域经济增长快于资金投入增长、资源消耗增长，使经济发展摆脱资金与资源约束的重要支持因素，推动增长方式向集约化方向转变；另一方面将较快地促进地方财政增收和人民收入水平提高，成为“兴地富民”的重要支持因素。
第四，解决了人的出路问题，就为推行现代企业制度、解决企业冗员和社会负担等铺平了道路。搞活企业和大规模提高生产率、提高经济效益才真正具有现实可能性，企业改革才能真正迈出实质性步伐。
第五，以就业为突破口的过程同时是导入新产业的过程。我国一些支持出口的劳动密集型产业已经多年来没有获得政策倾斜的支持，目前又面临外部竞争加剧、设备严重老化、换汇成本上升的威胁。老工业基地导入新产业的政策条件有可能为这些产业提供新的有利发展机会和优化生产能力配置的机会。因此，以就业为突破口的研究与政策实践不能停留在突破口上，要努力实现纵深发展，打开区域经济发展的新局面。