山西省农村义务教育投入调查报告——对山西省5个税费改革试点县的调查，本文主要内容关键词为：山西省论文,调查报告论文,试点论文,税费改革论文,农村义务教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村税费改革是党中央、国务院为减轻农民负担，规范农村税费制度，促进农村经济发展而做出的一项重大决策。为了了解税费改革后农村义务教育投资的现状及存在问题，2002年7月15日至25日，“税费改革后农村义务教育投入保障机制研究”课题组在山西省的代县、太谷、襄垣、泽州、临猗5个农村税费改革试点县，就税费改革后农村义务教育的投入问题进行了蹲点调查、资料查阅和实地访谈，对税费改革后农村义务教育投入的现状和问题有了较为深刻的认识。
一、税费改革后农村义务教育投入的可喜变化
2001年，山西省的代县、太谷、襄垣、泽州、临猗5个税费改革试点县，在科学制定税费改革《实施方案》、广泛宣传动员的基础上，试点工作全面启动，并转入实质性运转阶段，经过一年多的试点，试点县的农村义务教育投资出现了许多可喜变化。首先，农村中小学教师工资有了保障。税费改革前，农村中小学的民办教师、代课教师工资及学校的公用经费开支都由乡镇通过征收农村教育费附加和农村教育集资来支付，工资时常没有保障。税费改革后，各县均实行了农村义务教育的“县级管理”体制，农村中小学工资由县财政统一发放，教师工资再没有出现拖欠现象。其次，税费改革后用于农村义务教育的经费显著增加。5个试点县税费改革前用于农村义务教育的经费为8119万元（不含个人支出部分），税费改革后为8242万元，增加了1.5%。对于基层领导特别重视农村义务教育投入的地区，增长就更为明显，如长治的襄垣县，2001年实行税费改革后，全县用于乡村两级教育的投入达到2503万元，与改革前2000年的教育投入相比，公用经费净增229万元，经费投入增长率达13.8%。再次，农村中小学危房问题引起了各级政府的高度重视。2002年山西省共投资3.9亿元启动了“第二期农村中小学危房改造工程”，新建、扩建了56万平方米校舍，使农村中小学危房情况大为改善。另外，为了提高教育经费的投资效益，各试点县还积极开展了学校布局调整和教师核编工作。5个试点县共撤并中小学61所，清退代课教师386名，学校规模明显扩大，教师队伍也得到了一定程度优化精简。
二、税费改革后农村义务教育投入存在的问题
农村税费改革，虽为濒临困境的农村义务教育投入带来了生机和希望，但同时也使它面临新的挑战，改革前遗留下来的一些老问题和改革后产生的新情况仍然困扰着农村义务教育投入。
1.危房改造的任务依然艰巨
税费改革后，虽然山西省给5个试点县转移支付了2000多万元农村税费改革资金，但依然不能从根本上解决农村中小学的危房问题。如我们调查的E试点县，税费改革后，省财政为其转移支付了危房改造资金780万元，但该县危房面积高达13.56%，完全改造需资金2500多万元，即便是县里按1:1配套资金，仍有1000万元硬缺口。更何况，该县财政状况不好，县年财政收入仅1.0688亿元，在支付了6000多万元的教师工资后，已无力在教育上加大投入。据该县乡镇联校的一位负责人说，县里让各乡镇先自筹资金兴建，待主体工程完工后县里负担投资的1/2。按理说，在该县财政并不宽裕的状况下，能有如此政策也算尽了全力，可该县乡镇平均年财政收入只有200万元左右，在如此好的机会面前也无能为力，许多贫困乡镇的危房改造工作依然无法启动。
2.“普九”欠债无法偿还，影响了学校正常教学秩序
据山西省税费改革办公室对5个试点县15个乡镇的抽样调查，其中有11个乡镇负有债务，债务总额高达1067万元，平均每个乡镇负债高达97万元，而这97万元中就有39%是因为修学校而造成的。在随后对试点县18个村的抽样调查中，又有8个村负有债务，平均每村因修建学校而欠的债务也在1万到2万元之间。这些欠债的债务人一般都是学校领导，学校本指望靠农村教育费附加和农民教育集资来偿还这笔债务，可税费改革后这两条资金渠道都被取消了。据调查时的一位乡教办负责人反映，农村税费改革后，作为债务人的学校领导在农民收费路子被堵死后无力偿还这笔债务，上级部门对如何解决这笔债务又没有一个明确的态度，债务利息越滚越大，作为债务人的校领导被逼得焦头烂额，有的甚至东躲西藏，严重影响了学校正常的教学秩序。
3.“民办教师”的工资“歧视性”问题依然存在
在调查中发现，山西省农村中小学存在一定数量的“民办教师”，他们的人事手续按国家1996年出台的“民转公”文件规定，早已转为公办教师。然而这许多年来由于县财政紧张，这些教师的工资一直按原民办待遇发放。目前，这批教师月收入大多为200至250元之间（D试点县由于经济条件较好，为500元），仅及公办教师待遇的1/3或1/4，但在学历达标考核和计划生育超生罚款方面与公办教师完全一样对待。这批教师大多为原民办教师中的“精华”，当时因为他们工作时间较长、业务能力强才获得“民转公”的机会，但目前的“歧视性”待遇却使他们很尴尬。按现在的生活标准，这些教师的收入只能维持自身的基本生活开支，养家糊口根本谈不上，他们的工作积极性受到了很大的打击。
4.经济薄弱地区办学条件差，教育公用经费紧张
越来越多的城市学校和经济条件较好的乡镇中小学在更新教学设备，配备电脑、多媒体等教学手段，向教学现代化的目标迈进之时，大量的经济不发达地区的乡镇中小学却连起码的办学条件也难以满足。如我们调查的B县其2000年小学生均公用经费仅为3.24元，2001年为3.53元。E县2001年也仅为15.64元。如此少的公用经费对农村义务教育的发展带来很不利的影响。在调查中我们看到许多农村中小学的办学条件异常简陋：教室内冬季取暖用的仍是小铁炉子；门窗桌椅等损坏严重，许多已残缺不全；窗户玻璃破了，用塑料布封上，采光效果很不好；更有甚者某些学校连打扫卫生的笤帚坏了也无法及时更换。据这些学校的校长反映，有限的一点公用经费，除支付学校水电费和冬季取暖费外，基本上没有多少剩余，教师培训和进修费用一般都要靠教师自理，教学仪器设施的更新改造以及教育现代化更是无从谈起。
5.农村中小学经费投入仍缺乏稳定的投资体制
税费改革后，农村义务教育投入就仅剩上级转移支付、财政拨款、学杂费这三条资金来源渠道，任何一条渠道的资金不到位都会严重影响农村义务教育的正常举办。在山西省几个试点县的调查中发现，目前除了学杂费收入（小学生60元／年，中学生80元／年）比较稳定外，其余两条渠道均处于非正规状态。到目前为止，中央和省里还缺乏对试点县农村义务教育经费转移支付的规范机制。在山西省农村税费改革的文件中只是讲了乡村两级办学经费由各级政府通过预算安排，但各级政府对农村义务教育投入占财政收入的具体比例却始终没有明文规定，这就造成文件精神在具体执行过程中缺乏监督和约束机制，如我们调查的D县，在其政府工作报告中已明确宣布，其2001年财政收入已达2.53亿元，但在同一年的教育经费报表中所显示的财政收入却为1.55亿元，从而造成在教育投入增长较少的情况下，获得了教育投入占财政支出的较高比例，如此明显的漏洞，有关部门竟无人问津。
6.教育事业费的内部比例极不合理
教育事业费是保证教育活动正常进行所必须投入的经费，根据用途不同，它又可分为人员经费和公用经费。人员经费是指参与教育活动的人员个人消耗的那部分经费，包括教职工工资、福利等。公用经费是指维持教学活动正常进行所必须的公务费、业务费、修缮费等方面的开支。为了发挥教育经费的投资效益，在教育事业费内部，人员经费和公用经费之间必须有一定的比例，目前比较公认的合理的比例为7:3，惟有如此教育经费才能在教学活动中发挥最佳效益。然而山西省农村义务教育在这方面的投资比例却极不合理。下面是2001年山西省5个试点县中小学公用经费在教育事业费中所占比例：
表1
单位：元
代县
太谷
襄垣
泽州
临猗
生均预算小学 564.04 670.97 484.03 656.18 301.55
内事业费初中 545.39 696.84 622.49 851.15 471.32
生均公用小学
\
3.53
57.49 49.91
15.64
经费
初中 57.10
5.21 82.58 113.05 20.39
公用经费在教育 小学
\
0.5% 11.9% 13.2%
0.5%
事业费中的比例 初中 10.4%
0.7% 13.2%
7.5%
4.3%
数据来源于《中国教育经费统计年鉴2002》
从统计数据可知，5个试点县生均公用经费占教育事业费的比例最高仅达13.2%，最低甚至才0.5%，这远远低于规定标准，从而使教学活动中许多公共支出资金紧缺，使教育经费难以发挥最佳效益。
三、税费改革后农村义务教育投入的对策
1.挖掘地方财源，建立农村中小学危房改造激励机制
农村中小学危房改造是困扰农村义务教育发展的一个难题。“九五”和“十五”期间，中央政府曾先后两次投入巨资启动“农村中小学危房改造工程”帮助地方改造危房，虽然收到了一定效果，但农村危房问题依然很严峻。这种“只有当中央政府转移支付时、地方政府才提供配套资金”消灭危房的办法是一种很被动的机制，它养成了地方政府“等、靠、要”的心理，总是担心自己出资解决了危房问题后，得不到中央的转移的支村资金，因而危房改造的步代始终很缓慢。我们认为，为了使该问题在短期内得以解决，必须挖掘地方潜力。自1994年实行分税制后，地方的预算外资金已从弥补财政预算不足的机动财力演变为与国家各级预算并驾齐驱的“第二预算”，这部分资金目前已相当庞大，其数额相当于地方预算的40%到50%，大都被各级地方政府用做修建高档的楼堂馆所或分发行政事业单位的福利，形成极大的浪费，如能从这些资金中挤出一部分用于农村危房改造，则危房改造的资金问题就会迎刃而解。如山西省自1998年以来每年的预算外收入都超过100亿元，特别是2001年连上年滚存已达144亿元，而山西省农村中小学危房有385万平方米，若按每平方米500元计算，共需资金也就是21.5亿元，若能调动地方投资的积极性，把预算外资金投入一部分进行危房改造，山西的农村中小学危房应该能很快得以解决。所以，农村中小学危房改造工作进展不快，关键是没有把地方投资的积极性调动起来，缺乏危房改造的激励机制，如何调动地方政府投资改造农村中小学危房积极性是中央及上级有关部门应该认真对待的一个问题。
2.化解农村学校的不良债务，解决学校的后顾之忧
目前在农村的贫困地区，“普九”欠债已严重影响了有些学校的正常教学秩序。债务迟早要偿还，但学校本身又不是赢利单位，把向农民收费集资的路子堵死后，硬要学校偿还债务，发展下去只能为学校乱收费埋下“祸根”。我们认为，各级政府应从农村义务教育的大局出发，把确实属于建校所欠的债务根据各地不同情况，采用一定的比例把它消化掉。这样做也完全合理，投资建校，特别是处于义务教育阶段的建校投资理应由政府来承担。以前政府在农村义教育阶段的基建经费投入少，现在以“还债”的形式补上，不失为一种解决问题的良策。
3.“民办教师”工资“歧视性”问题应尽快解决
目前农村出现的不按国家政策落实“民办教师”工资的问题，自然有地方财政紧张的客观因素，但最根本原因是有些基层领导对教育工作淡漠，认识不清，把《教育法》看成“软法”。在这方面，山西省长治县在解决教师工资拖欠问题上的做法很能说明问题。2001年长治市委、市政府针对各县长期拖欠农村教师工资的问题规定“哪个地方欠发教师工资，哪个地方行政领导就先停发工资”。结果，在市委、市政府的强力监督和坚决查办下，短短的几个月时间，380多万元拖欠教师的工资全部兑现。为此，我们认为农村部分地区“民办教师”的工资“歧视性”问题与有些基层领导不重视教育是分不开的，彻底解决应当仿照“长治经验”把问题的解决与当地行政领导的切身利益结合起来，惟有如此，这一问题才会很快得以解决。
4.农村义务教育财政转移支付力度应该加大
教育资源的配置不公平现象在我国省与省以及省以下的地区与地区之间，表现很突出。据测算2000年我国小学和初中生均预算内教育费的省际之间极差率，小学为10.6，初中为6.6。我们调查的山西省5个试点县2001年生均预算内经费的极差率小学是2.2，初中为1.8。为此，若把全国资源配置的不公具体到县与县或乡与乡之间进行比较，差距必将更大。自1994年实行分税制改革后，中央政府所占的财力比例越来越大，目前中央政府与地方政府的财力之比已达52:48，中央政府占有了大半财力。而在地方财力的分配中，省政府又居于绝对优势。为此，税改后，针对全国农村义务教育资源分配不公的现象，掌握主要财力的中央和省级政府，应加大财政转移支付力度，缩小全国各省之间和省内各地区之间教育资源配置的严重失衡，这既是国家举办义务教育的必然要求，也是健全我国教育财政体制的必然趋势。只有消除了各地举办义务教育的财力差异，全国各地儿童才能享受到真正平等的义务教育。
5.“撒校并点”应与建立“复式教学”点相结合
为了解决农村中学小学办学规模过小、投资效益低下的问题，大多数领导和基层干部认为只要大规模地实行“撤校并点、裁减教师”，问题就可以得到解决。其实，这是一种片面的认识和做法，在理论上是错误的，在实践中也是极其有害的。这种办法在经济条件较好、人口较为密集的平川地区确实可行，但在贫困的山区及丘陵地区，情况则不尽然。山区和丘陵地区，村小人稀、山高路险、经济条件十分落后，集中办大规模的中心校，势必会使许多儿童上学不便，若住校又形成一笔很大的额外费用，从而导致这些地区儿童辍学率的上升。为此，对这些地区的农村小学，最好是培养一批高素质的“复式教师”队伍，使他们熟练掌握复式教学的技巧与方法，给他们高于当地城市教师的工资待遇，让他们扎根山区从教，这样既可以提高这些地区的生师比又能保证教学质量。在税费改革后的学校布局调整中，要善于具体问题具体分析，把两种措施结合起来使用，切忌“一刀切”。
6.精兵简政，促进教育事业费投资内部结构优化
农村出现的教育事业费中公用经费过低、人员经费偏高的现象自然与教育事业费投入总量偏低有直接关系，但农村教育机构内人浮于事、机构臃肿的现状也是导致这种现象的重要原因之一。如我们在山西省调查的E试点县，区区一个县教育局副局长竞有13位。更有些试点县，对教师的考勤管理不严，有些教师长期不从教，但仍然占用教师岗位、享受教师待遇。所有这些均是造成农村义务教育事业费中人员经费过高的重要因素。为此，税费改革后，农村地区应精简优化教职工队伍，使教育事业费内部结构趋于合理，确保有限的教育经费发挥出最大的效益。
标签：税费改革论文; 农村危房改造论文; 教师工资论文; 农村论文; 农村教师论文; 农民论文; 义务教育论文; 基础教育论文;