中国经济特区体制创新思路研究，本文主要内容关键词为：中国经济论文,特区论文,体制创新论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
纵观世界经济特区发展历史，我们可以发现其可粗略划分为两大类型：一类是市场经济国家的一般特区，它主要由市场体制和政策优势组合而成；另一类是计划经济国家的特殊特区，它主要由传统体制和政策优势组合而成。就一般特区而言，其政策优势是建立在市场经济体制的基础上的；就特殊特区而言，其政策优势则完全是建立在计划经济体制的基础上的。由此可见，中国经济特区属于后者，与一般特区相比较，它需要补课，这就是体制创新，即由传统体制彻底过渡到市场体制。为此，在经济特区创建伊始，中央决定“将经济特区办成改革的综合试验区”，这不仅是经济特区为全国的体制改革“搭桥铺路”的需要，也是其从特殊特区转变为一般特区的需要。因此，中国经济特区，不仅要政策特，而且还要体制特。实践表明，整个八十年代期间，尽管特区对传统体制进行过一系列重大改革，但政策优势在支撑特区的发展方面无疑起着主导作用。与政策优势相比较，特区的体制优势远远没有创造出来，而实际上也不可能真正创造出来。进入九十年代以后，在政策优势逐步淡化的大背景下，我国经济特区进一步发展的主动力历史地落在了构造体制优势上。
目前看来，经济特区的特殊地位和作用应主要体现在以下两个方面：一是率先建立社会主义市场经济体制，二是率先实现国内国外经济全面接轨。因此，特区体制创新的基本思路也由此而来。
一、特区体制创新的指导思想
特区的经济活动超越国界向国际化发展，其配置和调节生产要素的运作机制也相应地由一国范围扩大到世界范围，从而使在全球范围内充分利用资源、资本、技术、劳务、土地、市场的有利条件从事生产经营活动成为可能。由此可见，特区的经济运作机制必须深深地打上“国际化”的烙印。而且，随着特区经济在国际化深度、广度和进度上的逐步增大，其经济运作机制的“国际化”水平也逐步提高。然而，十几年来，尽管我国特区经济采取的是外向型发展的政策，但其运作机制基本上没有突破一国范围的界限，或者说其体制改革的“参照系”还主要局限于国内范围。其结果是，在经济特区内，一方面是对外开放大大超前，另一方面是体制改革相对滞后，并由此形成了改革和开放之间的一定“落差”。进入九十年代以来，随着国内外经济全面接轨进程的加快，必然要求特区在原有基础上做出更大程度的开放。这种“大开放”的动作，既需要特区的深层次体制改革为前提，又反过来进一步加速特区的体制改革进程。为此，必须确立这样一个基本点，即特区体制改革应从扩大对外开放的实际需要出发，服从和服务于对外开放，最终使二者外于一种相互匹配的均衡关系。为了实现这一目标，今后特区的体制改革要突破过去主要是从一国范围的“参照系”去思考的局限性，从而把特区纳入国际经济体系这个大背景下去构筑其经济运作机制。鉴此，我们认为，按照国际惯例改革、按照国际惯例开放，最终按照国际惯例运作，这将是我国经济特区体制创新的基本指导思想。
二、特区体制创新的基本目标
1、经济关系市场化。即特区的一切经济活动都要建立在以市场为轴心的基础上，让市场的作用涵盖一切经济领域；同时取消经济活动中大量残存的行政隶属关系、行政等级制度和行政考核系列，最终以横向的市场经济联系取代纵向的行政依附关系。例如基础结构建设，不仅水、电、路、讯而且科、教、文、卫，这些过去通常都由政府包下来的事业，现在都由经济实体按照经济规律来办。有了问题找市场而不找市长，这是经济关系由行政化彻底转向市场化的根本标志。
2、经济运行自由化。经济特区必须搞真正的市场经济，而真正的市场经济其核心和灵魂则是“经济自由”，它包括自由企业制度、自由竞争制度和自由贸易制度等内容。然而，经济自由不是不要政府干预，但政府干预居非主导地位，一般多发生在宏观领域，而且以不破坏自由企业制度、自由竞争制度和自由贸易制度为其前提。不仅如此，政府干预的最终目的则在于保障经济运行长期的有秩序的自由化运作。从发达国家的实践看，经济自由一般通过制度安排成为市场经济中一种制度化、法律化的规则。
3、经济发展开放化。市场经济是开放经济，而开放经济的最终目标是与国际市场接轨。在经济发展由一国范围扩大到全球范围的同时，生产要素总是向利润率最高的地区流动，从而在全球范围内形成最佳配置。例如，一个产品可能用甲国的原料，乙国的资金，丙国的技术，丁国的劳动力联合制造，然后运往市场最大的国家或地区进行销售。因此，特区经济运作机制必须有利于其生产要素在全球范围内的顺畅流动。
4、经济管理法制化。康德曾经指出：“一个人不需要服从任何人，只服从法律，他就是自由人”。因此，经济自由不是不要经济管理，但经济管理必须纳入法制化的轨道。目前，在特区经济活动中外商只认法不认政府的红头文件、内部规定，只要没有法律依据，中方有关部门就无法强迫外商执行有关政策规定。因此，在经济管理中从目前政策、法律的“双轨运行”状态尽快全面转向法制，维护法律的至高无上的地位，这是特区体制创新的又一基本目标。为此，特区必须强化市场经济立法，建立健全规范市场运行及其市场活动的各种规则，形成依靠法律推动经济发展的运作机制。
三、特区体制创新的框架设计
1、企业、政府、社会、市场内部的构造。就企业构造而言，它可分为两个步骤：第一、企业自由化，即建立自由企业制度。其内容一是自主支配自有资产，自负盈亏；二是自主决策，独立经营；三是以市场盈利为唯一目的，以市场信号为导向，自由参加竞争。这里，其关键是要使企业成为完整的市场主体。第二，企业集团化，即以大型企业为核心，通过控股、持股，控制一批子公司、孙公司、关联公司，形成庞大的产业经济集团，然后以产业经济集团这样一个整体的形式涌向国际市场，以降低“走出去”的风险。
就政府构造而言，它可包括两个方面：第一，经济调控体系。其内容有：一是经济政策。通过运用产业政策、货币政策、财政政策、贸易政策和收入政策，保证特区经济结构上的优化。二是经济规划。通过制订中长期国民经济和社会发展规划，引导特区经济向着持续、快速、健康的方向发展。三是经济杠杆。通过运用利率、税率、汇率等经济参数，对特区经济中出现的各种问题及时加以调整、修正。四是经济法规。通过运用经济特区立法，一方要处理好特区经济内部的各种关系；另一方要处理好特区经济和国际经济协调关系。第二，经济监督体系，诸如财政、税务、工商、审计、劳动、环保、治安、法律等等。
就社会构造而言，它可包括三个方面：第一，社会保障机构，具体包括：一是社会福利事业，诸如学校、医院、托儿所、幼儿园等等；二是社会保险事业，诸如养老保险、失业保险，医疗保险、工伤保险和生育保险等等。第二，社会中介机构，诸如会计师事务所、审计事务所、律师事务所、职业介绍所、资产评估机构和信息、咨询服务等社会服务组织，劳动就业培训、劳动争议仲裁等等。第三，社会行业机构，诸如商会、同业者协会，消费者协会等等。
就市场构造而言，它也包括三个方面：第一，市场体系，包括生活资料市场、生产资料市场、劳务市场、金融市场、技术市场、信息市场、房地产市场、证券市场、企业产权转让市场、旧货市场等等。第二，市场机制，包括供需机制、价格机制、竞争机制等等。第三，市场法规，诸如投资法、公司法、证券法、反不正当竞争法，反垄断法、反倾销法和反补贴法等等。
2、企业、政府、社会、市场之间的关系。概括说来，企业、政府、社会、市场之间可有六种基本关系：
(1)就企业和政府的关系而言，必须彻底实行政企分离。一是政府彻底退出对企业的微观管理，使企业真正成为“无上级企业”或“无婆婆企业”；二是把企业中的政府职能彻底分离出来，消除过去“市长干了厂长的活，厂长做了市长的事”的现象。目前看来，政府对企业主要抓好三件事情：企业是否依法经营，是否照章纳税，是否履行经济合同。如果用一句简炼的话来概括，那就是：你投资，我欢迎；你申请，我注册；你经营，我管理；你赚钱，我收税；你破产，我清算；你违法，我执法。如果说前一阶段主要是企业躺在政府身上吃“大锅饭”、企业不愿意离开政府的话，那么目前看来则主要是政府躺在企业身上吃“大锅饭”，政府不愿意离开企业。因此，政企关系问题，其关键在政府方面。
(2)就企业和社会的关系而言，原则上应实行企社分离。一是把企业中的社会职能分离出来，让企业成为追求盈利的经济实体；二是完善社会保障机构、社会中介机构和社会行业机构，为企业从事生产经营活动提供一个良好的社会环境。
(3)就企业和市场的关系而言，必须彻底实行企市一体。企业是市场经济的主体，企业的一切生产经营活动都要围绕市场的变化而变化，企市关系犹如“鱼水关系”。为此，必须将企业对政府和市场的双重依赖转向对市场的单一依赖，即从过去一只眼睛盯着市场、一只眼睛盯着政府转向两只眼睛全部盯着市场。
(4)就政府和社会的关系而言，必须彻底实行政社分离。客观地讲，特区经济活动中政社不分的严重性一点也不亚于政企不分。从改革的方向看，政府至多是各种社会机构的最终担保者，但不应该是直接组织者。大量社会职能交由民间机构或半官方机构去执行，一方面政府可以腾出时间搞好经济调控和经济监督，另一方面出问题时政府不至于处在受指责的“第一线”状态，可更好地维护政府的权威性。
(5)就政府和市场的关系而言，作为政府，一是维护市场秩序；二是影响市场行为。这里，政府通过经济政策、经济规划和经济杠杆影响市场，使市场走向和政府意向趋于一致；三是纠正市场缺陷。还有，政府和市场将分别从公平角度和效率角度对社会经济活动进行调节。
(6)最后，就社会和市场的关系而言，各种社会机构都要按照全市场化或准市场化的方式进行运作，让市场对各种社会机构进行全面调节。以社会保障为例，它必须走产业化发展的道路，其内容可包括基金化制、产业开发和投资经营等等。
综上所述，特区市场经济运作机制的基本框架可概括如下：小政府、大企业、大社会和大市场。
从规范的意义上讲，目前经济特区的政策尚未完全到位。但是“更特”的政策贼予需要经济特区全新的体制环境与之相配套，否则将进一步扩大体制和政策之间的落差。我国经济特区在补上体制创新这一课后，将成为真正意义上的特区。与一般特区不同的是，真正意义的经济特区实行的是“市场经济特殊”，应赋予其超国民待遇的政策。从长远看，海南搞特别关税区，深圳完善一二线管理，厦门实施自由港的做法，这在客观上需要给予特区“更特”的政策。因此，我们认为，从政策优势走向体制优势，从体制优势再进一步走向新的政策优势，这将是我国经济特区未来发展所面临的基本选择。
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