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［中图分类号］F211 ［文献标识码］A
［文章编号］1008－9314－（2002）－04－0045－05
编制十五计划涉及两个问题：一是十五计划编制的前提，一是十五计划编制的内容。从一定意义上讲，编制前提比编制内容更重要，因为“工夫在诗外”，不可就事论事。关于十五计划编制的前提，至少涉及十五计划的法律地位，十五计划的数据基础，十五计划与发展战略的关系，十五计划编制的程序。关于十五计划编制的内容，至少涉及：计划与预测的关系，一般与重点的关系，务虚与务实的关系，不同阶段之间的关系。下面结合已经公布的十五计划纲要作一些理性分析、冷思考。也许是马后炮，但希望能起到亡羊补牢作用。
十五计划编制必须有充分的前提
自1952年以来，我国已连续编制过9个五年计划。其中前8个五年计划是完全计划经济条件下制定的，六五、七五是松动的计划经济条件下的计划，八五、九五是向市场经济转轨条件下的计划。从严格意义上讲，我们的九个五年计划除了九五计划，均应属于计划经济范畴，九五计划属于转轨经济范畴，十五计划也仍应主要属于转轨经济范畴。因此，至今为止，我们还没有编制过一般意义上的市场经济范畴下的五年计划。针对这样一个背景，编制十五计划首先要解决在新经济体制下或初级市场经济条件下五年计划的法律地位问题（这一问题在计划经济条件下是不存在的。因为计划经济就是搞计划、搞命令计划），要解决计划经济破除之后计划编制的数据基础问题，要解决五年计划与市场经济条件下的发展战略问题，要解决市场经济体制下五年计划的编制程序问题。
（一）关于五年计划的法律地位。直至今天，中国没有计划法，更没有五年计划法。在《中华人民共和国宪法》中，原第16条中曾有“国家计划”一词，但1993年修正案中已将其取消；第89条中只是笼统提了一下国务院要“编制和执行国民经济和社会发展计划”，但没有提五年计划。因此，即使已经确认五年计划是指导性计划，在编制十五计划之前，也应首先要解决国家计划在市场经济中的法律地位问题，要明确国家计划在全国人大议程中的地位，要在法律上明确五年计划、年度计划及长远计划之间的关系。要做到这一点，又首先要解决政府与市场的关系，解决政府管什么，怎么管的问题。实际上，是不是叫计划、计划是否以五年为一个周期都是次要的，关键是要依法办事。从市场经济要求看，与企业计划不同，国家计划的功能将会弱化，更有可能被国家发展战略取代，国家计划在含义上难以界定。国家不再致力于计划什么，而是鼓励或限制、禁止什么。
（二）关于五年计划的数据基础。充分准确的统计数据是预测与计划的基础。多年来，国家统计系统不断在改进统计体制和方法上下功夫，并取得很大成绩。然而目前的统计数据质量还是有待提高。比如，最后公布的1998年我国GDP增长率是7.8％，而此前各个省市上报的GDP增长率均超过了8％。 后来国家统计局派出调查组赴各省挤水分才最后确定平均增长率为7.8％。笔者担心的是，如果中央不对各省上报数据进行质疑，或质疑力度不够，则统计数据就有可能发生不准的问题。如果中央统计部门还要再对各省数据作这样的质疑检查，其成本是不是太高了。据有学者研究，说我国GDP统计，总量偏低而增速偏高。 不管这是不是事实，这至少说明我国的统计数据质量是亟待提高的。再例如我国耕地面积统计一直是15亿亩，1996年农业普查实际上是19.5亿亩，两者相差30％，因此，过去所有以耕地面积为分母计算的经济指标至少误差30％。最后是失业率统计没有包括流动人口，因而反映是不充分的。显然，在编制十五计划之前对我国近几年统计数据质量进行一次全面检查，给出数据的置信区间，对于我们编制科学的五年计划是必不可少的。
（三）关于五年计划与发展战略。从时间上看，五年计划属于中期计划，发展战略属于长期（10—20年）筹划；从内容上看，战略高于计划，计划是战略的细化。不管从时间上还是从内容上看，发展战略是第一位的，五年计划是第二位的，五年计划必须服从于发展战略。因此，与其把力使在五年计划上，还不如把力使在发展战略上。如果真要进行全民讨论，首先应该讨论发展战略，讨论中国长期发展的道路究竟怎么走。战略问题这个纲举了，五年计划这个目就张了。笔者以为，中国至今为止并没有解决发展战略问题，至少我没有看到具有法律地位的中国发展战略报告，其中的原因主要是我们刚刚从计划经济转向市场经济，生产关系与上层建筑改革的任务远没有完成，不具备制定发展战略的稳定的体制基础（广义上讲，改革也是发展战略的一部分，此处我们从狭义上理解发展战略，即主要是生产力层面上的发展战略。比如，20世纪90年代初期美国政府提出的发展信息高速公路应该算作发展战略，而目前提出的国家导弹防御系统NMD则应属于政治战略）。依笔者之见，今后20年中国经济发展的战略应该是加速提高非农化水平（由目前占总劳力的40—50％的非农业劳动力尽快提高到80—90％），选择2—3个支柱产业（绝不能多，不能什么产业都抓，有失才有得。具体选择哪几个，需要进行长时间的研究，要专文分析），选择2到3个重点区域，以纲带目。至于小平同志提出的三步走战略目标，即GDP1990年比1980年翻一番，2000年比1990年再翻一番，21世纪中叶进入中等发达国家行列，笔者认为这不属于战略，只是战略目标的组成部分。对一个战略而言，重要的不是它的终点是什么，而是它到达终点的路径是什么。
（四）关于十五计划编制程序。笔者草就此稿之时，看到新华社记者孙杰等在《新华每日电讯》（2001.3.17.3 版）上公开了十五计划起草的经过。其中提到了1999年10月国务院批准了国家计委《关于“十五”规划编制方法和程序的若干意见》，因没有看到这一意见的原文，笔者依据这份记者材料估计十五计划的编制程序大致是：（1）1998 年国家计委开始组织人员进行编制十五计划的前期准备和调研工作（比如国内外环境的基本判断，主要发展目标，基本战略选择，主要政策思路，调研专题140多个，成果500万字），对规划作了指标研究尝试，人大、北大均拿出了科研成果。（2）1999 年开始广泛征求社会各方面的建议（如与经济学家、企业家、科学家座谈），同年十月，国务院批准了国家计委《关于“十五”规划编制方法和程序的若干意见》，确定“十五”计划由《纲要》、重点专项规划和地区规划、行业规划三个层次构成；与此同时，中央起草小组在这一年时间内积极准备《中共中央关于制定国民经济与社会发展第十个五年计划的建议》（草稿），于2000年8 月提交给中央，经征求意见后于2000年10月由中央全会通过。（3 ）2000年10月向全国人民问计求策，2000年10月底国务院“十五计划纲要起草小组召开第一次会议，依据中央建议对纲要草稿作修改，12月上旬又成立《纲要报告》起草小组，起草朱总理关于十五计划纲要的报告，12月中旬，国家计委向全国人大财经委作汇报，到2001年3 月前《纲要》与《纲要报告》又向省级单位征求意见，最后向全国人大提交。又经讨论修改，最终定稿，于2001年3月17日与18 日分别全文公开《十五纲要报告》与《十五纲要》。笔者认为十五计划的编制程序应该是：首先制定一个法规，然后依法设立一个常设的五年计划编制委员会，其人员构成应该是1／4来自国家计委，1／4来自国务院其他部门，1／2来自学术机构，其办公室设在国家计委规划司，有独立的经费预算。其次是规划草稿至少提前3个月分发到全国人大代表手中，由人大财经委负责修改，由人大全会通过。最好应该在五年计划的前一年由人大通过，比如十五计划应该在2000年3月通过。再次， 像编制十五计划这样的专业性很强的大事，不宜搞群众运动，不宜追求征求建议的新闻效应（所谓提建议者年龄最大的86岁，最小的仅10岁，最长的来信达80页。实际上这与计划的科学性并无关系。见《北京晚报》2001年3月7日3版）， 不宜搞层层运动，像这次的十五计划社会公众建议活动可能需要改进，比如可多搞些民意调查，这样样本更具有代表性，也不宜搞招标，因为这不同于工程项目，应集中专门力量做，可根据情况调整五年计划编制委员会成员。
十五计划编制必须有充分的内容
由于计划经济向市场经济转轨，对计划的编制提出了更高的要求，计划编制工作由过去的依据上级指令转变为依据对经济社会的发展预测、对市场走势的判断，计划只是对未来经济社会状况的适应、引导。也可以说，十五计划编制在很大程度上是进行十五期间的预测。只有预测科学了，计划才可能科学。因此十五计划的重要内容就是十五预测，下面结合刚刚由九届人大第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》（《新华每日电讯》2001.3.18， 以下简称“十五纲要“）作具体分析。
（一）关于十五预测
通观3万余字的十五纲要，似乎缺少预测的内容。 也许制定者已经有了预测的内容，但没有放入十五纲要的正文，也许制定者认为不需要把预测放入十五纲要。依笔者之见，十五纲要洋洋数万字，增加数千字的预测内容是无碍的，即使不单列一个预测部分，也应该在第一篇（章）的开头单列一个预测自然段。在此之后才应说明十五期间怎么办。否则，容易使十五纲要变成一个面面俱到的教科书，可能使十五纲要与今后的十一五纲要不会有什么区别。
就十五预测而言，涉及两个问题：一是预测什么，二是如何预测。前者是确定预测对象，后者是选用预测方法。关于预测对象，必须少而精。应该抓住今后五年事关全局的基本经济社会指标以及老百姓最为关注的经济社会问题。比如，经济增长速度、经济增长质量、就业率、通货稳定率、财政赤字程度、环境污染程度、国际收支平衡程度、社会保障水平、社会安定程度、世界经济波动，等等。
（二）关于十五计划的中心
五年计划区别于长期计划（10年以上20年以内），又区别于年度计划。长期计划可能变革转轨的份量更重些，年度计划可能发展的份量更重些，而五年计划则要涉及一部分可以在五年内完成的服务于转轨与发展的改革。经济社会发展的不同时期，其主要矛盾、矛盾的主要方面是会有所变化的，比如在生产力与生产关系这对矛盾中，从长期看，是生产力决定生产关系，但就某一个阶段看，又是生产关系决定生产力。又比如，从长期看，是教育水平决定经济水平，但从短期看，却是经济水平决定教育水平。就十五时期而言，经济体制转轨依然是循序渐进的阶段，不可能在这五年中完成改革任务。同时，欲完成改革任务首先须完成市场化改革的前提，这就是社会保障，包括最低养老保障、最低医疗保障、最低失业保障、最低住房保障。社会保障是市场经济的稳定阀、调节器、减震机。把建立社会保障列为十五计划中心指标，至少有两点依据佐证。一是民意调查表明，广大老百姓目前最为关注的是社会保障，甚至超过对反腐败的关注。二是从成熟市场经济国家的发展看，社会保障制度对于市场经济由古典向现代转轨具有革命性的作用。
把最低社会保障列入，中心任务在操作上是可行的。在医疗保障改革上比较滞后的北京市已经规定：从2001年4月起，利用3年时间将全市600万职工（中央与地方）以每年1／3的速度全部纳入基本医疗保险的范围；全国养老金社会化发放率也已经达到70％以上（《内部参阅》2001年6期P2，黄范章，社保制度、资本市场和国企改革的联动关系）；职工生活的“三条保障线”制度基本建立。不过从另一方面看，我国社保工作也有相当难度，绝非2～3年可以解决。据有关估计，我国社会保障项目上的隐性负债达3万亿元（《内部参阅》2001年6期P3），因此，利用五年时间解决是合适的。基本解决方法是：开征社会保障税，减持国有资产及国有股份（据《2000年中国统计年鉴》P430～431，工业行业中国有控股企业的资产为8万多亿元，负债为近5万亿元，所有者权益为3万亿元；我国行政事业单位的非经营性资产也有数万亿元；我国国有土地资产也有若干万亿元，可能是15万亿元）。
把社会保障列入十五计划中心指标不等于忽视其他重要指标，如GDP增长速度、失业率、金融风险、经济安全、高技术产业、环境生态效益等，与社会保障指标不同，这些重要指标可以说始终是我们需要高度重视的基本指标。不过它们在不同时期重要性也有不同，或紧迫性也有不同。为了说明社会保障这一中心指标与其他重要指标的关系，我们可以作一个形象的定量说明。以2001～2020年为期，共有四个五年计划，设各个指标在四个五年计划中的重要性分别是（重要性分为7级，1最低，7最高）：社会保障是7、2、1、1、，GDP增长速度是5、5、4、6，环境生态是6、6、4、4，高技术产业是4、7、4、4，失业率是4、4、2、7，经济安全是2、2、1、1，金融风险是3、3、7、5。重要性合计起来：社会保障是11，GDP增长速度是20，环境生态是20，高技术产业是19，失业率是17，经济安全是6，金融风险是18。可见，就20年而言，GDP增长速度、生态环境位居第一，高技术产业位居第二，金融风险位居第三，其余依次是失业率、社会保障、经济安全。具体到不同五年计划，则十五的中心指标是社会保障，十一五计划的中心指标是高技术产业，十二五计划的中心指标是金融风险，十三五计划的中心指标是失业率。当然，实际上各个指标的重要性可以采取民意调查或专家方法或两者结合方式确定。
（三）对十五纲要的若干异议
由国务院及有关部门经过近三年的努力，“中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要”已经于2001年3月15 日被第九届全国人民代表大会第四次会议批准（简称“十五纲要”），并于同年18日新华社受权公布。这一纲要的核心体现在第一篇第一章“国民经济和社会发展的指导方针”。其要点是：坚持把发展作为主题，坚持把经济结构调整作为主线，坚持把改革开放和科技进步作为动力，坚持把提高人民生活水平作为根本出发点，坚持经济和社会协调发展。笔者认为，十五纲要的这些重点尚有值得进一步商榷之处。
1.把发展作为十五计划的主题没有体现出十五计划与此前此后五年计划的区别。从理论上讲，任何一个五年计划，都应该有自己的特有主题，发展是所有五年计划的主题，但这个主题是总题，我们需要的是围绕这个总题不同时期应有不同的二级主题。确定五年计划的主题就应该首先认真分析十五时期国内国外的环境特点，老百姓最为关注的焦点。依据我国市场化进程已经走了一半这一特点以及民意调查，十五时期应该把建立社会保障体系作为主题，这是把改革、发展、稳定三者统一起来的关键。十五期间应该集中力量首先解决城镇居民社会保障，其次为解决农民非农化之后的社会保障奠定基础，最后是建立农民社会保障的初步框架。
2.把结构调整作为主线没有体现转轨攻坚阶段的特别要求。从1992年提出建立社会主义市场经济体制，我国的经济发展面临着生产力发展与生产关系变革的双重任务，或者说是现代化与市场化双重任务。在这双重任务中，市场化是矛盾的主要方面，是主要矛盾。只有坚持市场化才能为我国经济的长远发展创造基础。至于经济结构调整一则它是属于应该尽力缩小范围的政府干预，二则结构变动主要不是调整出来的，而是市场选择的过程，三则调整结构这一提法应该由调整产业政策促使经济结构变化来取代，即结构本身并不是调整的对象。因此我们应该把深入市场化作为十五计划的主线，即进一步放开特别是对内放开、对各种经济成分放开，应该是转轨八年之后的基调、主线，我们需要进一步破除计划经济，兴建市场经济。
3.把改革开放和科学技术进步作为动力没有反映真正的动力机制。人类社会的发展。其根本动力是追求福利最大化，追求国强民富，追求人性的解放。计划经济所以让位于市场经济，其动力是改革背后的力量，这种力量就是追求人性的解放、追求福利、追求国强民富，打破大锅饭，各尽所能，各得其所。改革本身不是动力，改革是为动力的释放创造条件。至于开放也不属于动力，开放是为发展创造取长补短的条件，开放也不能损害我们的民族经济，开放是为国强民富服务的。科技进步固然重要但也不属于动力范畴。我们更加需要的是科技进步本身由什么推动，而不是科技进步推动什么。据统计（《中国统计年鉴2000年》，P159），1999年我国发明专利受理量是3.6万多种，而国内仅占42％，国外却占58％；发明专利批准量是7千多件，而国内仅占41％，国外却占59％。以至于原科技部长朱丽兰说，“发明专利…体现一个国家技术核心竞争力…。从1985年到1999年底，国内的发明专利（受理）是13万件，授权的有两万多件，而在这期间外国人在我们国家中申请的专利是14.3万件，授权的近2.9万件，…。我们中国的发明专利数量是日本和美国的1／30，韩国的1／4。…现状实在让人着急。…分析一下，我觉得…有动力和能力问题，…。”（《经济日报》2000年12月22日1版）。可见，朱丽兰同志也正确地指出了科技进步的动力问题。笔者意见是：科技进步的动力或最终动力只能是科技人员的利益，即主要应靠市场化来解决，靠竞争来解决。改革开放20年来经验证明，哪个行业有竞争、市场化，哪个行业发展就快；哪个群体有竞争、市场化，哪个群体就先富裕起来。可以肯定地讲，科技领域的改革正像国企特别是垄断国企改革一样，是滞后的。因此，我们需要解决科技进步这一动力的动力之问题。
4.把提高人民生活水平作为根本出发点似有不完善之处。第一，民富不等于国强，任何时候，我们这样一个大国都应该把国强民富作为我们的根本出发点。民富是国强的基础，国强是民富的保证。我们讲没有国哪来家、没有家何以有国，我们讲国计民生就是这个道理。第二，把提高人民生活水平作为根本出发点既不能体现十五期间的特点，也与把发展作为主题不完全一致。如果要体现十五期间的特点，还不如说把90％以上的人的生活水平都提高到小康水平；如果把发展作为主题，就应该国强民富并举，这样才能体现发展的完整含义。第三，就十五时期而言，与其把提高人民生活水平作为出发点还不如把实行公正公平的收入分配制度作为工作的根本出发点更为实在。因为全国人民这个概念的口径并不明确，而提高生活水平实际上是我们努力的目标与结果，并非五年计划的出发点，五年计划不能承受过多的任务。
5.十五纲要对如何适应加入WTO这一极其重要的问题分析偏轻， 仅在第17章第一节简单提及，显然，这个本应是十五计划区别于今后各个五年计划的亮点显得有些暗淡。对这一点需要另文论述。
最后需要说明的是，十五纲要中的一些计划目标过于保守、偏低。比如，“2005年第一、二、三产业增加值占国内生产总值的比重分别为13％、51％和36％，从业人员占全社会从业人员的比重分别为44％、23％和33％”。还有一些指标的数值没有给出基本的论证，因而其科学含量是值得我们进一步思考的。