乡镇人大工作现状、问题及对策研究，本文主要内容关键词为：乡镇论文,现状论文,人大论文,对策研究论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国民主与法制建设的日益完善，作为基层民主政治建设的推动者，乡镇人大工作的发展，直接关系到依法治国基本方略在基层的实施和我国民主政治建设的进程。调查乡镇人大工作现状，探析乡镇人大工作中存在的问题，寻求解决乡镇人大问题的途径，与时俱进，创新发展，对进一步健全和完善人民代表大会制度，推进基层民主政治建设，具有十分重要的现实意义。
一、乡镇人大工作现状
根据1982年宪法的规定，改变农村人民公社政社合一的体制，决定设立乡、镇人民代表大会和乡、镇人民政府，从而改变了原先由行政机关来主持权力机关会议的做法，推进了基层民主政治建设进程，恢复重建的乡镇人大从此以新的面貌走上了我国的政治舞台。时至今日，27年的实践中，乡镇人大积极履职，不断探索，不断发展，在确保人民群众的参与权、代表人民的利益、行使地方国家权力、加强社会主义民主法制建设、保障经济和社会各项事业快速健康发展等各个方面发挥着重要作用。但是，乡镇人大在人民群众的心目中形象一直不佳，乡镇人大在行使职权过程中威望不高，乡镇人大是“大牌子、老头子、空架子”①等说法一直流行，乡镇人大是个“橡皮图章”、“政治摆设”②没有什么实际作用的看法一直流传。特别是，当人民群众发生问题时，很少有人通过乡镇人大来寻求解决途径。乡镇人大作为最能直接反映民意的最基层的权力机关，职能没有充分发挥出来，确实是一个不争的现实。为何是这种状况，我们从宪法定位、主要职权、基础工作、基本工作机制四个方面，了解乡镇人大的工作现状与其规定之间的差距所在。
（一）宪法定位
我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这是我国人民代表大会制度的核心内容，构成我国政体，即：按照民主集中制，选举人大代表，组成全国和地方国家权力机关体系，并通过国家的权力机关产生国家机构，行使人民当家作主权力的政治制度。乡镇人大由选民直接选举产生，与其他间接选举产生的国家权力机关一样，都对人民负责，受人民监督。乡镇人民代表大会是在乡镇行政区域内行使国家权力的机关，是我国国家权力机关系统中最了解并最能直接反映民意的最基层的权力机关，是乡镇人民管理国家事务和社会事务的组织形式，是党和国家联系广大人民群众的最广泛、最深入、最真实的主渠道。
（二）主要职权
依照宪法第九十九条第一款规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称组织法）第九条将乡镇人大职能细化为十三项职权，除了最后四项保护和保障性职权以及对少数民族聚居的乡、民族乡、镇的特别规定外，归纳起来，乡镇人大的主要职权有四项：一是保证权。在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。二是决定权。根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；决定本行政区域内的民政工作的实施计划。三是选举权。选举乡镇人民代表大会主席、副主席以及选举乡镇人民政府乡长、副乡长，镇长、副镇长。四是监督权。监督本级人民政府的工作。
（三）基础工作
乡镇人大的具体工作很多，但基础工作，主要有三项内容：一是开好三个会。就是组织开好五年一次的换届会，每年的人代例会，按要求召开的代表向选民的述职会。二是做好信访工作。就是建立健全乡镇人大信访网络和信访机制。主要作用是：及时依法处理信访问题，充分发挥乡镇人大代表疏导群众情绪，解决实际问题，减轻政府的信访压力，维护发展大局的作用。三是组织好代表小组活动。就是组织好人大代表闭会期间开展好代表小组活动。其目的是发挥代表作用，本着就地、就近的原则，紧扣群众关心的热点、难点问题，听民意，提建议。
（四）基本工作机制
人民代表大会主要是以会议的形式来发挥职能作用的，所以，地方组织法从会议角度，将乡镇人大工作的运行分为会议期间和闭会期间两部分。这两部分如何运作，是乡镇人大的基本工作机制，在地方组织法里有明确规定。
1.乡镇人大主席、副主席负责闭会期间的工作
地方组织法第十四条第三款规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”该条款规定了乡镇人大在闭会期间的工作由乡镇人大主席、副主席开展，并规定了乡镇人大主席、副主席在闭会期间开展工作应当履行三项职责：一是负责联系本级人民代表大会代表；二是组织代表开展活动；三是反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。由此可见，乡镇人大主席、副主席是乡镇人大的主要机构和主要领导，对乡镇人大负领导责任。
地方组织法不仅对乡镇人大主席、副主席的职责作了规定，而且对其任职资格也作了规定。地方组织法第十四条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人。主席、副主席由本级人民代表大会从代表中选出，任期同本级人民代表大会每届任期相同。”地方组织法第十四条第二款规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务；如果担任国家行政机关的职务，必须向本级人民代表大会辞去主席、副主席的职务。”上述两条款界定了乡镇人大主席、副主席的任职资格：一是从代表中选举产生；二是不得担任国家行政机关的职务；三是主席必设，副主席视情况可设一至二人，并规定了乡镇人大主席、副主席的任期时限同本级人民代表大会每届任期相同。
2.乡镇人大主席团负责会议期间的主持工作
地方组织法第十五条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席为主席团的成员。”该条款明确规定了乡镇人大会议由主席团主持，同时规定了主席团的构成和职责。主席团构成有两个法定情形：一个是通过乡镇人大代表选举产生，一个是选举例外，乡镇人大主席、副主席不经选举，特许直接成为主席团的成员。主席团的职责有两项，一项是主持本届人民代表大会会议，另一项是负责召集下一次的本级人民代表大会会议。
乡镇人大主席团主持会议过程中的具体职权主要有五项：
一是行使决定议案列入审议权。地方组织法第十八条第二款中规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表五人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。”即主席团对代表提出的议案决定是否列入大会议程。另外，地方组织法第十八条第三款还规定：“列入会议议程的议案，在交付大会表决前，提案人要求撤回的，经主席团同意，会议对该项议案的审议即行终止。”即，一个议案需要撤回，得经主席团同意。
二是行使分流处置和负责答复建议、批评和意见权。地方组织法第十九条第二款规定：“乡、民族乡、镇人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。”即主席团有权对本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见进行分流处置，交给有关机关和组织研究处理，并负责向提出工作建议、批评和意见的人民代表大会代表进行答复。
三是行使提名权。地方组织法第二十一条第一款规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长，人民法院院长，人民检察院检察长的人选，由本级人民代表大会主席团或者代表依照本法规定联合提名。”该条包含了乡镇人大主席团行使对乡镇人大和乡镇政府领导的人选有提名权，即对乡、镇的人民代表大会主席、副主席、乡长、副乡长，镇长、副镇长的人选进行提名。乡镇人大主席团行使提名权符合二个法定情形：第一，提名的对象专指乡镇人大主席、副主席、乡长÷副乡长，镇长、副镇长；第二，并不是唯有乡镇人大主席团可以提名，乡镇人大代表依照地方组织法规定也可以联合提名。
四是行使提请审议罢免案权。地方组织法第二十六条第二款规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，主席团或者五分之一以上代表联名，可以提出对人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案，由主席团提请大会审议。”即乡镇人大主席团对乡镇人大主席、副主席、乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案，负责提请大会审议。乡镇人大主席团行使审议罢免案权符合三个法定情形：第一，提请大会罢免案的对象专指乡镇人大主席、副主席、乡长、副乡长，镇长、副镇长；第二，只是负责提请大会审议；第三，乡镇人大主席团提请审议罢免案不是唯一的，乡镇人大会议时五分之一以上的代表也可以联名提请大会审议。
五是行使间接处置质询案权。地方组织法第二十八条第二款规定：“质询案由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，发表意见；主席团认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议。”即当代表依法提出质询案后，主席团有权将质询案交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复，并且，当主席团认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议。
由此可见，宪法定位决定了乡镇人大权力机关的工作性质；职责权限赋予了乡镇人大履职的绝对权威性；基本工作和基础工作机制保证了乡镇人大职能的正常行使，确保了乡镇人大工作的连续性和有序性。理论上讲，乡镇人大开展工作不仅具有可操作性而且具有很强的保障性。那么，乡镇人大的工作现状为何会不尽如人意？
乡镇人大存在哪些问题？这些问题产生的原因是什么？搞清了这些问题，就能抓住乡镇人大工作现状的实质，就能有针对性地改进乡镇人大工作，也就能进一步开创乡镇人大工作的新局面。
二、乡镇人大工作存在的问题及成因分析
1986年12月2日第六届全国人大常委会第十六次会议通过了第二次修改的地方组织法，将乡镇人民代表大会由乡镇人民政府召集改由乡镇人大主席团召集，进一步理顺了乡镇人大会议召开的工作关系。1995年2月，第八届全国人大常委会通过的《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》，使乡镇人大主席、副主席成为乡级人大的常设工作机构，并开展经常性的工作，为乡镇人大权力在闭会期间的延伸提供了法律支持和制度。2004年，《宪法》《选举法》《地方组织法》相继修订，将乡镇人民代表大会任期调整为5年，从而使乡镇人大第一次和县级以上各级人大任期实现统一，进一步完善了人民代表大会制度。法律不断完善的过程，也是乡镇人大工作不断改进和完善的过程。但是，从现实情况看，乡镇人大的问题依然存在。我国有乡镇级政府41636个③，每个乡镇肯定会因为各自的客观环境而存在着这样和那样的问题。为了准确和全面把握全国乡镇人大存在的主要问题，我们采取了两种方式对其进行了调查。一是通过互联网查阅和梳理了全国各地乡镇人大存在问题方面的论文86篇，其中反映问题较突出的有36篇，这36篇调研文章，94%出自于湖南、湖北、福建、河南、两广、山东，四川、东北等地区乡镇人大的具体工作人员之手，6%出自于专家学者之手，他们分别站在不同角度，对乡镇人大存在的问题进行了查摆和剖析。这些论文出自于不同时期，反映出来的问题带有当时的时代特征，这些问题，有的在法律不断完善的过程中得到了解决，有的没有得到彻底解决，一直影响着乡镇人大工作的开展。二是对北京地区进行了实地调查。北京是我国的政治、经济、文化中心，民主与法制环境相对好，调研北京地区乡镇人大所存在的问题，具有特殊的参考意义。2009年10月初，我们着重调查了怀柔区的14个乡镇人大，其中包括2个民族乡镇。这14个乡镇人大分布在怀柔的平原、半山区和深山区，其存在的问题基本能够反映出北京地区乡镇人大的整体现状。为了考证网络中梳理出来问题的真实性，2009年10月和11月间，我们又赴湖北的宜昌夷陵和福建的仙游、紫泥等地进行了实地调查。在实地调查中，共发放了乡镇人大代表情况调查表480份、乡镇人大存在哪些问题及问题成因问卷120份，与24位乡镇人大副主席进行了面对面的交谈。两种调查结果表明，乡镇人大存在的问题具有普遍性，比较集中，不可忽视。这些问题，总的来讲：从宪法定位角度看，权力机关的核，心地位不够突出；从主要职权上看，权力实现相对薄弱；从基本工作开展上看，形式多于内容；从基本工作机制上看，运行欠畅。
（一）乡镇人大的权力机关核心地位为何不够突出
从宪法定位上我们可以看出，宪法对乡镇人大没有明确的规定，地方组织法只是对其作了职能上的规定，对其机构设置非常含糊，导致乡镇一级组织在人事安排和工作上，存在着重党委、重政府、轻人大的现象。社会上普遍形成这样的偏见：乡镇人大不太重要，只有乡镇党委和乡镇政府才是一级组织，乡镇书记和乡镇长才是领导。当我们就这个问题在怀柔区某乡镇人大询问一位人大专职副主席时，他感慨一番后无奈地说：“在乡镇，乡镇人大没什么地位，人大主席不像‘官’，乡镇人大不像一级组织，更不像一级权力机关。”这位人大副主席一语道出了乡镇人大在社会上和人民群众心中的形象和地位。根据我们调查的情况，乡镇人大不太重要的这种偏见，在乡镇党委、乡镇政府，甚至乡镇人大自身中都很严重，主要表现在：
一是乡镇党委对乡镇人大工作缺乏足够的认识。无论是网络资料反映还是实地调查发现，有相当一部分乡镇党委认为，乡镇人大仅是执行上级人大及其常委会的决议和依法走一些法定程序的机关，这种认识的后果是，乡镇党委对乡镇人大工作无形之中产生了无足轻重的认识，因此使乡镇人大在工作中缺乏必要的力量支持。这种情况，在北京地区，相当普遍。
二是乡镇政府对乡镇人大工作的重视不够。他们认为乡镇人大仅是每年一次的人民代表大会的主持机关，是上级党委、人大和本级党委的意图的执行者，这种认识的后果是，乡镇政府忽视或无视乡镇人大对其进行的法律监督和工作监督。调查表明，有些乡镇政府忽视乡镇人大的情况相当严重。我们在与怀柔的14位乡镇人大副主席交谈中，有8位乡镇人大副主席反映，乡镇政府认为闭会期间每三个月一次的人大主席团例会，可开可不开，除了每年一次的人民代表大会要认真撰写工作报告外，主席团例会都是编凑点材料上报敷衍了事；调查表反映，有17%的乡长、镇长或副乡长、副镇长曾以工作繁忙为理由不参加主席团例会，甚至有的乡长、镇长或副乡长、副镇长从届初到届末未参加过一次人大主席团例会。网络资料还反映，有些乡镇政府对年初人代会上代表提出的建议、批评和意见久拖不办，或干脆置之不理，人大也束手无策④。
三是乡镇人大或人大主席团本身对自身认识不足。他们认为乡镇人大只是主持会议的临时性机构，会议期间靠选举出来的主席团主持工作，闭会期间主席团有名无位，也没有什么实权，在乡镇人大干，已属退居二线，是退休的前站，没有奔头⑤。这种认识的后果是，乡镇人大在工作中缺乏积极主动性，自身就主动减弱了法律赋予自己的职权。实地调查中，75%的乡镇人大副主席反映，乡镇人大长期得不到党委的重视和政府应有的尊重与支持，在人大工作的人员或多或少都产生过得过且过、多一事不如少一事、少“得罪”人的消极思想，存有混日子的心态。
乡镇人大在法律界定中不明晰，滋生的错误认识，不仅使乡镇人大与同级党委、政府之间的关系不顺，而且表现在干部安置和任用上。北京地区乡镇人大的专职主席都安排的是要退居二线的老同志，得不到应有的重视，影响了乡镇人大的自身建设，造成了乡镇人大政治权威不高，削弱了乡镇人大的权力机关的核心地位。干部安置和任用非常重要，我们在福建省龙海市紫泥镇考察中感受尤为深刻。紫泥镇是一个带有乡间气息的滨海小镇，我们是通过中国知网搜索到一篇名为《活力紫泥》⑥的文章而认识它的，这篇文章宣传了紫泥镇充满活力的人大工作。紫泥镇的人大工作为何充满活力，我们感到最重要的一点，就是他们的人大主席配备跟北京地区有明显的不同，他们的人大主席历来任用的都是年富力强的干部，干完一届人大主席之后，下一步不是当镇长就是当镇党委书记。所以紫泥镇的人大主席在开展人大工作中具有号召力，说的算，做得到，开展工作有成效。湖北省宜昌市夷陵区乡镇人大工作之所以充满活力，也是跟他们配齐配强乡镇人大主席和人大干事有关。
（二）乡镇人大的权力实现为何相对薄弱
乡镇人大权力薄弱的问题，也是调查中反映最多、最突出的问题。乡镇人大权力机关的核心地位不够突出，是乡镇人大不能充分发挥职能的根本原因。造成乡镇人大权力相对弱化的具体原因，是多方面的，最主要的有三种。
1.长期以来受“人大举手”观念的影响。我们要坚持党的领导，人大必须与党组织保持高度一致，人大通过“举手”表决履行法律程序，行使自己的决定权，体现党的意图，而很多人简单地认为人大只需举举手，走走过场⑦，没有深刻地认识到人大举手的目的，是将党的主张经过人大的法定程序转变成国家的意志。所以，社会上对我国的政治体制有一种说法，叫“党委导演、人大举手、政府唱戏、政协鼓掌”。不仅认为人大无为、无用，而且认为人大代表是公众形象，是“政治花瓶”和“举手代表”⑧，从而轻视人大代表，轻视人大工作，更谈不上支持代表履职了。
2.乡镇人大没有很好地履行监督职责。地方组织法赋予了乡镇人大13项权力，最能充分体现乡镇人大权力的就是监督权，即监督本级人民政府的工作。而在实际工作中，乡镇人大对乡镇政府却监督不力，面临一种很难监督的尴尬处境：
一是从机构设置上看，地方组织法虽然规定了乡镇一级地方国家权力机关的权力属于乡镇人民代表大会，但乡镇人大在闭会期间却充当了一个没有行使职权的主体，缺乏一种行之有效的履职途径。地方组织法规定了乡镇人大设立主席团，但只是赋予主席团一些履行程序的权力，没有什么实质性的权力，显然不利监督，有些地方违背地方组织法赋予了主席团类似区县以上人大常委会的一些职权⑨，但名不正言不顺，监督权也难以实现。
二是从干部安置和任用上看，北京地区对于乡镇党委书记、乡镇长的安置，许多地方都能得到重用，而乡镇人大专职副主席到区直单位安排到正职的基本没有，大多数都是直接退了下来。目前，由于乡镇党委书记兼任人大主席，专职副主席在乡镇人大已走上主角地位，过去那种干部安排任用仍让专职副主席心存阴影，加之待遇上不去，自觉低人一等，在工作中束手束脚，遇到问题绕道走，碰到矛盾常回避，在监督上既不敢于监督，更不善于监督。
三是从监督主体上看，北京地区乡镇人大现行的领导体制是一位主席、一至两名副主席，全国许多地方在安排副主席上只配备一名副主席，有的叫专职副主席，实际上这些专职副主席非常不“专”⑩，他们以兼职的形式承担了大量的行政事务，有的被安排分片包村，有的承担了征地拆迁、有的主抓招商引资，有的负责工业建设。如：北京市怀柔区处于深山区的一位专职副主席兼任着农村经济、包村、卫生医疗、计划生育、山林护卫、养殖农场等具体事务。另外，乡镇人大的代表主要是来自于村组干部和政府部门一级工作人员。所以，让乡镇人大干部来监督政府部门，不仅是精力达不到，而且无疑是让他们监督上级，监督自己，其监督力度可想而知。
四是从业务素质上看，主管乡镇人大的专职主席一般都是年纪偏大(11)，顶多干上一届，我们调查的14位怀柔区人大专职副主席，最小的是48岁，最大的是56岁，平均年龄是54岁，平谷区人大专职副主席的平均年龄在48周岁左右。还有，选举进入主席团的成员年龄也都偏大，调查的126位主席团成员的平均年龄是46岁左右。他们很多人刚熟悉业务，就面临退居二线，哪有能力和心思开展监督工作？
五是从监督的形式上看，乡镇人大监督的形式单一(12)，如行使执法监督仅止于执法检查，行使职务监督仅止于述职评议，行使财经监督仅止于半年一次对财政预决算执行情况的审议和每年一次人民代表大会会议对财政预算报告的审议。
六是从监督实效上看，人大监督权的实现，主要是依靠代表。乡镇人大代表来自基层，他们绝大部分岁数偏大，文化、政治素质都不高，不会监督，也不愿监督，对被监督对象多是肯定，基本提不出什么相左的意见，监督达不到应有的效果。
3.知情知政欠缺。乡镇人大实现监督权，还有一个重要的前提，就是要知情知政(13)，而现实中知情知政的环境很一般。一是从被监督者的乡镇政府来看，政务公开力度不够(14)。现在地方政府普遍都进行了政务公开，而有些地方还流于形式，即使是公开了政务，也都是一些简单或者是不能真实反映政情的问题。二是从监督者的代表来看，他们受本身工作条件的限制，一般缺乏知情知政的主动性。三是从实施监督的手段上来看，代表集体视察、调研活动开展过少，缺乏知情知政的机会，就算是开展了视察、调查活动，也因次数和时间的限制，视察到的大都是表面现象(15)。
（三）乡镇人大的基本工作为何形式多于内容
乡镇人大的基本工作实际上是很具体的，要开好换届会、人代会、述职会，要做好信访工作，要组织好代表小组活动。而这些非常具体的工作，因开展的草率或不到位，致使乡镇人大的工作形式多于内容。
1.从三个会议召开的情况来看，乡镇人大会议会期较短、会次偏少，流于形式。地方组织法明确规定乡镇人民代表大会每年至少举行一次。在乡镇人民代表大会会议上，乡镇人民代表大会代表人民行使宪法和法律赋予的职权，决定本乡镇经济、文化、教育和社会公共事业的大事，审查和批准本乡镇新一年的财政预算和上年预算执行情况，选举乡镇人大主席团主席和政府领导人。因此每年至少一次的乡镇人民代表大会会议是法定的大会，必须严格依法开好。虽然目前乡镇人大要求每年召开两次会议，但是，少数乡镇没有真正落实每年召开两次会议，大多数乡镇人大存有不按期召开人民代表大会会议，或召开人民代表大会会议时不认真组织，会议一般都存在应付了事的现象(16)。在调查中发现，乡镇人大会议有两个问题，不可忽视：
一是不依法召开会议。法律要求会期不得少于两天，有的乡镇会议安排一天，而实际只开半天，甚至有的会议仅开一个多小时。乡镇人大会议除了表现在会期、会议时间上具有随意性，会议通知和会议议程的随意性在少数乡镇中也有所表现(17)。会期较短，会次偏少，导致会议质量不高，反映情况和解决问题有限，代表们没有充分的时间用于酝酿和审议，各项议程只能是走马观花。不依法召开会议，使乡镇人民代表大会失去了应有的严肃性和权威性。
二是对报告只决议不审议。调查中还发现，许多乡镇只安排听取和审议政府、人大、财政预算报告和选举等四项议程，而对民政、经济、文化、教育、卫生事业和公共事业建设计划并没有列入议程(18)。不听取报告，何谈作出决议？有的乡镇人大作完报告后，代表就举手通过决议，根本不安排审议(19)。人大的换届会和人代会，是为了充分体现人民群众的意愿而召开的，是实现人民当家作主的基本形式，述职会是代表们向选民们汇报自己的履职情况，主动接受人民群众对自己履职监督的主要形式，这些会不但重要而且非常有必要，却在具体工作中显得草草了事，流于形式。调查中反映，除了跟个人素质较低有关外，许多乡镇人大代表在一届任期内因会议时间仓促仅是举举手，从来没有说过一句话，甚至没有参加过一次履职活动，也没有述过一次职，既没有“代”，也没有“表”。从现象上看，上述召开乡镇人民代表大会的做法，严重违反了宪法和法律的规定，从本质上来讲，乡镇人大无法行使职权，失去了基层国家权力机关应有的地位和作用。后果是：乡镇政府的工作失去监督，政府和政府工作人员的权力失去制衡，政府的行政行为无法注入国家意志和人民意愿，乡镇政府的工作失去群众基础，还可能使基层腐败得以滋生和蔓延。
2.从信访工作来看，乡镇人大在信访工作中虽然建章建制，却流于形式，没有真正通过建立健全起来的信访网络和信访机制，减轻政府的信访压力。在我们走访的北京地区乡镇人大中，所有的乡镇人大都能拿出一整套的信访工作规章制度，并称他们形成了一整套的信访网络和信访机制。但是，当我们问及他们每年接待了多少信访群众、处理效果等具体情况时，只有一位人大副主席说他们几年来才接待过一两次群众信访，并很快转交相关部门处理了。可想，乡镇人大的信访工作是一个什么样的状况。
随着我国农村改革的不断深化，农村经济得到了较大的发展，农民改革开放的意识不断提升，受社会转型和利益格局的调整影响，个人、集体、国家的利益关系发生了重大变化，引发了许多群体性的上访事件(20)。比如，农村产业结构调整，触及少数人利益，诱发的群众上访事件屡见不鲜；城市建设改造，大量征地拆迁，因占地补偿等问题，诱发的群众上访事件日益增多；村级财务管理混乱，村务公开不健全，诱发的群众上访事件随处可见；少数班子软弱涣散，工作中互相推诿，致使问题堆积，疏于解决，群众对此产生怨言，诱发的群众上访比比皆是；另外，一些群众法制观念淡薄，受利益驱动，盲目上访的事件也时有发生。生活中，经常可以看到越级上访的群众喊着口号堵围在政府的大门前。实事上，我们政府的信访压力非常大。
其实，人民群众通过书信、电话、走访等形式反映个人或集体意愿，是一种正常的社会政治交往活动。信访工作，是国家机关密切联系群众的纽带和桥梁，是化解社会矛盾，保障公民的合法权益的重要形式；是反馈国家的方针、政策在贯彻落实过程中的有效载体(21)。乡镇人大信访机构，作为基层直接与人民群众联系的第一道接待站，应该说，接触人民群众来信来访最多，疏导群众情绪最及时、解决实际问题最便利，化解群众信访最有力度。可是，人民群众有了问题，却不愿意去找乡镇人大，而采取的是越级上访。问题何在？
我们在走访部分乡镇人大干部和一部分上访群众后感到，乡镇人大信访工作流于形式的原因大致有四点：
一是信访工作不被重视。乡镇党委、政府以经济建设为中心，不仅忽视基层信访工作，而且错误地认为信访行为不端，信访有损党委、政府的形象(22)，使乡镇人大信访工作得不到应有的重视和支持。
二是信访机构不被重视。乡镇人大缺乏真正意义上的健全信访机构，绝大部分信访机构都为兼任组成，要么由司法所代理，要么由政府办公室负责，要么从各部门抽调几个人临时代办。常设机构和信访规章制度不能正常发挥作用，使乡镇人大无力开展信访工作。
三是信访调解队伍不被重视。现有的村级信访调解员，也一律是兼职的。有的由在职村干部兼任，有的由村两委委员兼任。由于信访调解工作繁琐，调解员放不下架子，怕得罪群众，缺乏应有的活力和开拓精神，调解矛盾敷衍了事(23)，致使一些纠纷不能在萌芽状态化解平息，使乡镇人大信访工作失信于民。
四是信访工作调解员不被信任。由于很多乡镇人大的信访调解员都是村官担任，村民一旦与村委发生了问题，都不愿意找调解员反映和解决，对信访调解员缺乏信任感。我们在与几位长期上访的群众交谈时，问他们到乡镇人大信访过没有，他们却反问我们：“乡镇人大管信访的都是我们要告的村官，他们能给我们解决问题吗？”言下之意，乡镇人大的调解员是敌对方，对乡镇人大调解员的不信任感溢于言表。
三个不被重视加上一个不被信任，使乡镇人大的信访工作制度、网络、机制都形同虚设。
3.代表小组活动缺乏生机与活力，工作成效不大，形式多于内容。《代表法》第二十八条规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民，依法组成代表小组，反映群众的意见和要求，协助本级人民政府推行工作。可以看出，代表小组是依法成立的，目的非常明确，就是要在人大闭会期间通过开展活动充分发挥代表作用，工作任务也十分明确，有两项，一项是反映群众的意见和要求，一项是协助乡镇政府推行工作。
“生命在于运动，代表在于活动”(24)。代表小组只有开展活动，才能彰显生机和活力。从调查情况看，目前乡镇人大都成立了代表小组，并制定了活动的工作制度，形成了相应的工作机制，但却显得没有生机和活力。究其原因，主要是代表小组活动不深入，不到位，具体表现有：
一是活动开展少。在闭会期间组织代表开展活动是人大代表行使权力，履行义务的重要方式。目前，乡镇人大代表在闭会期间的活动，局限于乡镇人大主席团组织部分代表开展活动，每年开展一次执法检查，一次评议活动，一次视察活动，活动次数太少(25)。
二是活动人数少。代表小组活动时，有许多代表以各种借口不愿意参加活动，有的乡镇人大代表在一届任期内从未参加过任何闭会期间的活动。有的代表甚至认为代表就是会议期间举举手，会后各干各的事，搞活动也解决不了多少问题，搞不搞活动不挂在心上。
三是活动不深入。由于活动开展少，参加活动的代表少，致使活动不能深入开展，主要表现为：不能深入群众倾听群众呼声，了解群众愿望，反映群众的意见和要求少；不能深入政府下属单位、村委会、群众代表大会和村民大会，收集涉及区域内经济发展、机关作风建设、新农村建设、社会保障体系、农村合作医疗、农业补贴、村村通道路管护、文明生态村创建、沼气建设、水资源地保护等有关民生问题，协助乡镇政府推行工作的作用没有充分发挥。
四是活动不突出。开展活动的目的，主要形式之一是调研，通过调研发现问题，解决问题。而代表活动小组在调研中选题往往不注意结合实际，既不结合本乡镇改革开放和经济社会建设的实际，又不结合民生问题的实际，重点不突出。比如：反映比较突出的医疗、教育、饮水安全等人民群众普遍关注的热点、难点问题，没有尽力想群众之所想。由于代表活动小组活动开展少、人数少、不深入、不突出，导致代表所提议案、意见、建议质量不高。不少代表小组活动至今还停留在“学文件、提意见”的水平上，不能联系当时当地实际情况解决群众关心的实际问题(26)。如：一部分代表常常是围绕本地区、本单位、甚至围绕自己的个人利益去提建议，要求解决的是某一局部或少数人的事，面很窄、局限性大，在利益上缺乏全局性；一部分代表所提建议中要求解决经费、交通、水利、医疗、教育等具体事情和具体问题多，涉及本地区政治体制改革，经济体制改革，民主法制建设，基层政权建设等带有根本的、长远的、全局性的重大事项少，在内容上缺乏长远性；一部分代表在提建议时不注意建议的现实可行性，有的超出了乡镇人大的职权范围，在落实政策上缺乏可行性。
另外，也有一些乡镇由于乡村没有集体经济，误工补贴不落实，影响了乡镇代表的积极性。总之，许多代表小组活动缺乏生机与活力，工作成效不大。
（四）乡镇人大基本工作机制为何运行欠畅
乡镇人大基本工作机制运行欠畅，主要体现在人大主席、副主席和主席团的设置上，存在着法律规定上的欠缺。
1.从乡镇人大主席、副主席设置上看，地方组织法对其性质规定有不尽如人意的地方，使乡镇人大工作机制运行欠畅。八届全国人大常委会在1995年2月28日通过了《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的规定》第三次修正，从内容和文字上对地方组织法作了48处修改，重要修改之一，是规定了乡镇人大设主席、副主席。这次修正，延续到2004年12月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议第四次修正的现行地方组织法。
从现行的地方组织法第十四条款对乡镇人大主席、副主席的产生、任期、职责规定来看，乡镇人大主席、副主席作为乡镇人大闭会期间的常设办事机构的性质当属无疑。但地方组织法没有直接指明乡镇人大主席、副主席的性质，让人们对乡镇人大重要性的认识大打折扣。地方组织法对乡镇人大主席、副主席的设置，至少存有三处不明晰：
一是职数上的规定不明晰。地方组织法规定：乡镇人大设人大主席一人，并可设副主席一至二人。作为一级权力机构，法律上像这种规定是不严谨的，容易造成认识上和配置上的混乱。从调查情况来看，当前我国的乡镇人大都配有人大主席，但在副主席的配备上却出现不一情况，因为法律规定设置副主席时用的是“可设”一词，并没有要求是必设，所以，有的乡镇人大设二名副主席，有的乡镇人大设一名副主席，有的乡镇甚至不设副主席。问题在于，现在北京区一级的乡镇人大主席都是由乡镇党委书记兼任，他们因事务太忙顾不上乡镇人大工作的现象，已司空见惯，作为支撑人大工作的副主席因“可设”可不设，在配置上出现不重视、照顾性、专职不专等情况，开展工作起来难度必然增大。
二是任职资格上的规定不明晰。地方组织法第十四条第二款规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务；如果担任国家行政机关的职务，必须向本级人民代表大会辞去主席、副主席的职务。”此款只是界定了乡镇人大主席、副主席不得担任国家行政机关的职务，但是没有界定乡镇人大主席、副主席可不可以兼管行政工作。所以，出现了很多人大专职副主席“不务正业”等“种了别人的田，荒了自己的地”的现象(27)。把主要精力都投入到了政府工作中，对人大工作倒是一般性地应付的特殊情况。由于任职资格上的不明晰，出现人大副主席身兼数个行政工作的违背地方组织法精神的现象，导致乡镇人大工作机制运行欠畅，也就不难理解了。
三是职责上的规定不明晰。地方组织法第十四条第三款规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”此款规定了乡镇人大主席、副主席负责闭会期间的工作及应当履行的三项职责。而会议期间，乡镇人大主席、副主席没有明确规定职责。地方组织法第十五条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席为主席团的成员。”此款规定的是会议期间，选举产生的主席团来主持会议和召集下一次人民代表大会会议，并规定了乡镇人大主席、副主席为主席团的成员，却仍然没有规定乡镇人大主席、副主席在会议期间的职责。主席团，顾名思义，在主席团里的代表，政治地位是平等的，都是主席，都是领导。主席团集体行使职权，体现的是我国人民代表大会制度，旨在实行民主集中制原则。但调查中发现，例外不经选举程序直接进入主席团的乡镇人大主席、副主席，在主席团里却充当着主席中的主席。地方组织法第十三条最后两款规定了县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，由主席团主持，并设副秘书长若干人，副秘书长的人选由主席团决定。乡镇人大主席、副主席在主席团里想当然地充当领导角色，显然具有合理性，但于法无据，职责上的不明晰，一定程度上给乡镇人大在开展工作时带来不利的影响。
2.从乡镇人大主席团设置上看，地方组织法对其性质规定存在不明确的地方，使乡镇人大工作机制运行欠畅。地方组织法第十五条规定了乡镇人大主席团产生于代表大会会议举行的时候，主要职责有两个：一是负责主持本次会议。言外之意，乡镇人大的主席团在会议结束即完成主持会议的使命，其职能并不能延伸到闭会以后，闭会后的工作则由乡镇人大主席、副主席负责。此职责说明乡镇人大主席团不具备常设机构的特性。二是负责召集下次会议。说明了乡镇人大主席团的工作直至本届届满为止，具有连续性。我们再看一下地方组织法第十二、十三条的规定，主要讲的是县级以上地方人大会议由本级人大常委会召集，县级以上地方人大会议举行预备会议，选举本次会议的主席团和秘书长，由主席团主持县以上地方人大会议，会后主席团的任务就终结。对照一下乡镇人大主席团的第二个职责，不难得出这样的结论：乡镇人大主席团与县级以上地方人大主席团是有区别的，县以上地方人大主席团才是真正意义上的临时机构，而乡镇人大主席团则明显具有常设机构特性的倾向。地方组织法对乡镇人大主席团两条职责的规定，使得乡镇人大主席团的性质变得模棱两可，含糊不清。所以，许多乡镇人大在设置主席团上各有领会、各有创新，说白了，是任意而为。具体表现在：
一是在出台地方性法规上，具有任意性。地方组织法规定，我国县级以上地方各级人民代表大会的主席团行使职权的时限，是从主席团选举产生后开始至该次会议闭会时终止，工作职责也就没有了。而乡镇人大主席团行使职权的时限，是本届会议期满，直到负责召集好下一次的本级人代会为止，就是说，乡镇人大主席团在闭会期间依然存在，还有很大的工作空间，所以，有部分省、市、自治区的人大常委会给自己的乡镇人大主席团自撰闭会期间的工作职责，有的称“工作条例”，有的称“暂行条例”，有的称“若干规定”，有的称“决定”(28)。这些地方性法规不仅名称不一，职责内容规定得也是五花八门，相当混乱，甚至违背地方组织法。如：福建省1988年6月28日第七届人民代表大会第三次会议通过的关于乡、镇人民代表大会主席团工作的暂行规定，一直实施至今，该暂行规定明显违背地方组织法，赋予了主席团类似区县以上人大常委会的职责，而且乡镇挂的乡镇人大主席团的牌子。表面上看，北京地区在乡镇虽然挂的是乡镇人民代表大会的牌子，而且明确了乡镇人民代表大会工作的职责，但是，如果再看一下北京地区乡镇人大主席团的职责，就会发现，北京地区乡镇人大主席团的职责与乡镇人民代表大会工作的职责基本相同，也就是说，北京地区的乡镇人大主席团行使的也是乡镇人民代表大会的职权。
二是在人员构成上，具有任意性。地方组织法只是对乡镇人大主席、副主席作了较为明确的规定，但对乡镇人大主席团的人员没有进行明确规定，造成乡镇人大主席团的人员构成不尽合理。主要表现有三点：
第一，党员和非党员比例不当，党员比重过大。不少地方党员占主席团成员90%以上，甚至都是党员。如：北京市怀柔区某满族乡的9位主席团成员，就清一色的全是党员。这样客观上便于加强党委对人大工作的领导和支持，但同时主席团会议易开成党委会，限制和制约了人大代表应该享有的民主权利，使主席团有其名无其实。
第二，干部、群众比例不当，干部比重过大。许多地方的乡镇人大主席团呈党政化趋势，成员中干部多群众少。从北京市怀柔区某某乡看，该乡的9位主席团成员全是干部，除了主席和专职副主席，另7位的干部职务是：1位是乡长，1位是乡党委副书记，1位是乡纪委书记，4位是村党支部书记。这样的比例，与农村中群众占绝大多数的状况不符，“首长负责制”取代了人大的“合议制”，使乡镇人大主席团失去了代表性。
第三，兼职、专职人员比例不当，主席团成员中兼职过多。北京地区大多数乡镇人大主席团专职成员仅两名，1名专职主席，1名是人大办公室主任或叫人大秘书，而且人大秘书也不“专”，大部分兼有其他职责。有的地方甚至只有1名专职主席，使乡镇人大主席团开展工作不利。
三是职权规定上，具有任意性。乡镇人大主席团的职权有两项，一项是在会议期间主持会议，行使的具体职权有五种：议案审议决定权；分流处置和负责答复建议、批评和意见权；提名权；提请审议罢免案权；间接处置质询案权。另一项是在闭会期间，负责召集下一次人民代表大会会议。可以看出，乡镇人大主席团的职权仅限于参与组织、联系、督促等程序性质的工作，而无权做出任何实质上的决定，真正的决定权还是在乡镇的人民代表大会。但有些地方性法规在规定乡镇人大主席团的工作职责时，非常大胆，敢于突破、敢于创新，甚至有的乡镇人大主席团赋予了与县级以上地方人大常委会同等性质的相似的监督权、任免权、决定权等职能。这明显超出了地方组织法的规定，与地方组织法的主要精神相违背，使乡镇人大主席团“违法经营”。
乡镇人大除了基本工作机制运行欠畅外，在工作中形成的具体工作机制也存在着不少问题。各地为了保障工作开展，建立起许多规章制度，这些制度虽然起到了一定作用，但比较混乱，甚至存有违法现象。另外，在经费保障上，也非常欠缺。从全国来看，经济不发达的地区，乡镇人大基本没有经费；经济较发达的地区，乡镇人大有一定的经费，每年大约在1.5万元至3万元不等，却不是科学计算出来的，基本不够用；北京地区乡镇人大的经费，虽然年初有财政预算，但在实际中执行的很少，基本全部是实报实销，主要是因为由乡镇党委书记兼任人大主席，报销方便。
三、关于对乡镇人大工作的改进对策
乡镇人大存在的问题是多方面的，解决乡镇人大存在问题的途径也是多渠道的，要具体问题具体对待。根据实际情况，我们建议：
（一）要进一步明确乡镇人大的法律地位
乡镇人大作为基层权力机构，不仅在法律上要有明确的定位，更主要的是要通过宣传教育，使人们深刻地认识到乡镇人大的地位、性质和作用，解决三种认识，理顺党委、人大、政府的关系，在乡镇一级政权中，真正实现党委决策、人大决定、政府执行，有效地突出乡镇人大的权力地位。
第一，乡镇党委要充分认识到乡镇人大是我党执政不可或缺的权力机构，要树立一盘棋的思想，把加强和改进乡镇人大工作当做落实我国根本政治制度、巩固基层政权建设、实现人民当家作主的头等大事来抓(29)；要把乡镇人大工作纳入重要议事日程，不仅要统揽乡镇人大工作，定期听取乡镇人大工作汇报、及时研究解决乡镇人大实际工作中遇到的困难和问题、适时向乡镇人大提出任务和要求，还要把人大工作与党委和政府的工作同部署、同考核、同奖惩，对乡镇人大真正起到领导和指导作用，给予乡镇人大应有的支持。
第二，乡镇政府要充分认识到乡镇人大有助于推动政府依法行政(30)，要增强法治意识，自觉接受人大的监督。不仅要认识与乡镇人大的关系是决定与执行的关系，还要认识到与乡镇人大是监督与被监督的关系。凡属人大职权范围内的事项，乡镇政府必须主动报请乡镇人大审议、决定，乡镇人大对重大问题做出决定或决议后，乡镇政府必须认真执行。
第三，乡镇人大要充分认识到在实现坚持党的领导、充分发扬民主、依法治国相统一中发挥作用。不仅要自觉接受乡镇党委的领导，主动向党委汇报工作，进一步强化中心意识、大局意识和服务意识，做到与党委的工作部署保持高度一致。还要认识到人大与政府的关系不是个人与个人的关系，而是不同国家机关之间的关系，要敢于监督，善于监督，依法决定本区域经济社会发展中的重大问题，全力协助和推动乡镇政府行政工作，有效化解乡镇政府行政工作发展中的矛盾，维护一方稳定，促进一方发展。
（二）要进一步发挥乡镇人大的职能作用
强化乡镇人大职能，前提是要明确乡镇人大的权力机关地位，有效地发挥职能作用。为此，要做好以下三项工作：
1.通过宣传教育等手段，解决“人大举手”的观念问题。在我国，人大代表举手表决，是实现民主政治的一种形式，是一种特殊的法定程序，非常神圣、庄严。必须通过宣传教育等手段，让广大干部群众深刻理解和认识到，人大代表举手的目的，是将党的主张经过人大的法定程序转变成国家的意志。
2.通过完善监督工作机制，解决有效监督的问题。已颁布实施的《监督法》是一部符合中国国情和人大工作实际的重要法律，也是一部加强和规范人大监督工作的法律。它明确了各级人大常委会的监督职能和细则，具有较强的可操作性，这为地方各级人大在借鉴和吸收的基础上制定相关配套的乡镇人大监督实施细则提供了重要的参考，不仅有利于形成和完善乡镇人大的监督机制，而且为乡镇人大行使监督权提供了机制保障。因此，乡镇人大要以《监督法》的颁布实施为契机，积极完善监督工作机制。要在大力学习、宣传、贯彻《监督法》的基础上，充分认识《监督法》颁布实施的重大意义，深刻领会其精神实质，根据《宪法》《地方组织法》和《监督法》的规定，进一步完善适合本地实际情况的乡镇人大工作制度、办法。如出台：《乡镇人大监督工作规程》《乡镇人大议事规则》《乡镇人大代表活动制度》《乡镇人大办理人民群众来信来访工作制度》等(31)，使乡镇人大监督工作有章可循。要掌握监督工作规律，讲究监督工作艺术，使乡镇人大监督工作取得实效，不仅要敢于监督，大胆行使监督权，而且要善于监督，讲究监督工作的艺术和方法。要把握好知情权和审议权，加强执法检查、认真组织评议，在依法监督中形成制约性的监督合力。
3.通过加强与政府的沟通，解决知情知政问题。乡镇人大要主动和乡镇政府沟通，对乡镇政府各职能部门的工作要有一个详细、全面、系统、深入的了解，做到开展监督工作有的放矢，增强针对性、实效性和目的性。
（三）要进一步规范乡镇人大的基础工作
乡镇人大的基础工作是人大制度建设上最薄弱的一环。推进基层民主政治建设，就是要加强乡镇人大建设。要建立一套能够保证乡镇人大行使职权的组织机构和专业队伍及配套的各项制度。乡镇人大的基础工作具有地域性和针对性，必须结合具体实际情况进行规范。
1.规范会议程序，提高会议质量，依法开好三个会
开好五年一次的换届会、一年一次的人代会，每年的代表述职会。要开好这三个会，必须坚持两点：一个是会议必须坚持在乡镇人大主席团的主持下召开，另一个是必须坚持三个原则：
一是要坚持做好会议召开的准备工作原则。第一，要做好会议的组织准备。人民代表大会会议是本行政区域内最具权威性的会议，从形式到方法，从程序到内容，法律都有明确规定。主席团要在征求乡镇人大代表和本级人民政府意见的基础上，拟定会议议程草案和日程安排，确定会议召开的时间并发布通知。第二，做好会议文件的准备。督促乡镇政府准备好提交会议审议的工作报告，将主席团工作报告等材料一并提前发给代表，使代表对报告中涉及的重大问题，提前介入，进行调查、论证，做到会中审议时心里有数。第三，要组织代表围绕会议议题进行视察、调查和走访选民。通过这些活动，使代表全面了解乡镇工作情况，听取选民对乡镇政府的批评、建议和意见，以及对国家政策、法律执行情况的意见和要求，为审议各项工作报告和议案作准备，增强议政能力，提高会议质量。
二是要坚持依法开会、充分发挥民主的原则。第一，要严格依法开会。坚决杜绝无故拖延会期、随意缩减会议时间、代表到会不过半数就开会等“半天会，两餐饭，听完报告会就散”(32)的现象。地方组织法应当将乡镇人代会会期规定在两天以上，如果有选举任务，会期应视情况延长。这样才能保证乡镇人大代表有较充足的时间依法履行职责。乡镇人大举行会议时，必须达到法定人数；会议的议程、日程必须经过与会全体代表讨论通过。乡镇人代会一般应安排四项议程：听取和审议政府工作报告；审查和决定本行政区域内的经济、文化和公共事业的建设计划；审查和批准财政预算和预算执行情况的报告；听取和审议人大主席团工作报告。第二，要充分发扬民主。充分发扬民主是开好人代会最基本的原则，应当保证三点：其一，要保证代表充分发表意见。为使会议开得生动活泼，除了分组审议外，还可以采用大会发言等形式。其二，要保证尊重和提倡人大代表运用质询权。这是法律赋予人大代表的权利，也是发扬民主，对政府进行监督的一种重要形式。有利于促使政府克服缺点，纠正错误，改进工作。其三，要提高人代会开放程度。这是政务公开的重要内容，也是由人代会的性质决定的。在召开入代会前，通过多种方式公布会议召开的时间，宣传会议召开的目的、意义和主要任务，引起广大人民群众的关注。在会议期间，集中宣传会议的各种重要活动和进展情况，及时反映代表的发言，特别是不同意见，使广大人民群众对人代会有一个比较全面的了解。同时，采取有效形式，组织选民旁听大会，扩大公民有序的政治参与(33)。
三是要坚持切实增强乡镇人代会实效的原则。注意实效是开好乡镇人代会的基本要求。如果人代会只在形式上轰轰烈烈，而在实际上不解决问题，必然要损害权力机关的形象和声誉，挫伤人民当家作主的积极性。提高乡镇人大会议的实效，要做到二点：第一，要做到通过保证会议时间和合理的会议程序，纠正开应付会和过程会的做法。由于乡镇人大会议规模小，代表人数少，会期短，会议要突出中心，重点解决一至二个事关本乡镇全局性的、迫切需要解决、而经过努力又能办到的重大问题。第二，要做到必要时，可以对人代会上的各类报告进行票决，增强决定的公信力。
2.全面重视信访工作，努力减轻政府信访压力
通过信访工作，化解社会矛盾，为构建和谐社会和维护社会稳定服务。乡镇人大作为基层直接与人民群众联系的第一道接待站，不仅责任重大，而且任务艰巨，需要给予全面重视。一是要加强对信访工作的重视。乡镇党委和政府要清楚地认识到信访工作有利于改进和推动工作的积极性，要给予高度的重视和支持。二是要加强对信访机构建设的重视。乡镇人大要配备专门人员负责信访工作，使信访工作机构常设化，制定相关制度，认真落实，确保信访工作正常开展。三是要加强对信访调解队伍的重视。在基层建立一支充满活力和开拓精神的信访调解队伍。要有一定经费保障，充分调动调解员工作的积极性。四是要提高信访工作调解员的公信度。一方面进行职业道德培训，提高调解员的一心为公思想，公平调解，取信于民；另一方面也要建立制约机制，如回避制度，若村民在信访时，发现调解员和自己有利益冲突时，可以申请当事调解员回避，乡镇人大可以指派其他调解员进行调解。
3.调动人大代表积极参加活动的主动性，提高代表小组活动的生机与活力
代表小组活动主要是靠代表进行，代表小组活动有没有生机与活力，也要看代表们有没有生机与活力。所以，对代表小组成员不仅要给以政治上的关心，还要给予生活上的照顾和帮助。无论是政治上的关心，还是生活上的照顾和帮助，都需要用制度来做保障，以期达到调动人大代表积极参加活动的主动性，并且在开展活动的过程中，要做到四点：一是要多开展活动。适当增加活动次数。二是要保证参加活动的人数。活动之前要征求意见，保证活动小组成员都能参加。三是要深入开展活动。坚持本着就地、就近的原则，紧扣群众关心的热点、难点问题，深入基层、深入群众，倾听群众呼声，了解群众愿望，反映群众的意见和要求。四是要突出活动效果。一方面通过组织专门的培训会、开展代表履职经验交流活动、以会代训等形式，让代表深刻理解宪法和法律赋予人大代表的神圣权力和应尽的义务，增强人大代表履职的责任感和使命感，不断提高人大代表的履职能力。另一方面在组织代表小组活动中，全力为代表履职搭建平台。为了突出活动效果，必须注意三点：
第一，代表小组活动要由人大主席、副主席组织，以集体活动为主。
第二，注意结合实际，主要采取对本级国家机关和有关单位的工作进行视察、执法检查、专题调研，听取和审议镇人民政府专项工作报告等方式进行。
第三，人大主席、副主席要与代表沟通情况，高度重视代表议案和建议、批评、意见的交办、督办和落实工作，督促乡镇政府和有关部门认真办理，并在规定时间内答复代表，切实提高办理质量和水平。要完善联系网络，建立绿色通道，如建立选民联系卡、建立选民联系箱、公布乡镇人大主席监督电话、实行代表活动公开制度等；搭建活动平台，建立多样性载体，如乡镇级代表活动月、村级代表活动周、代表家中活动日等(34)。
（四）要进一步健全乡镇人大的工作机制
地方组织法对乡镇人大工作机制的规定，主要涉及的是乡镇人大主席、副主席、主席团，但这只是乡镇人大的基本工作机制，乡镇人大还有一些比较具体的工作机制。所以，要健全乡镇人大的工作机制，建议从两个方面着手：
1.修改地方组织法，完善对乡镇人大的主席、副主席、主席团设置上的规定
一是进一步明确乡镇人大主席、副主席的来源、人数和任职。将地方组织法第十四条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人。主席、副主席由本级人民代表大会从代表中选出，任期同本级人民代表大会每届任期相同。”修改为：“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席一人，由乡镇党委书记兼任；设专职副主席一人，可以兼任乡镇党委第一副书记；视实际情况，可以另外增设副主席一人，协助专职副主席工作；乡镇党委书记兼任主席不再由本级人民代表大会选举，专职副主席、副主席由本级人民代表大会从代表中选出，任期与本级人民代表大会每届任期相同。”
主要解决乡镇人大加强党的领导和地位不高问题。
二是进一步明确乡镇人大主席、专职副主席、副主席的任职资格。将地方组织法第十四条第二款规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务；如果担任国家行政机关的职务，必须向本级人民代表大会辞去主席、副主席的职务。”修改为：
“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、专职副主席、副主席不得担任国家行政机关的职务或兼管国家行政机关的工作；如果担任国家行政机关的职务或兼管国家行政机关的工作，必须向本级人民代表大会辞去主席、副主席的职务。”
主要解决乡镇人大专职不专、甚至违法兼管的问题。
三是进一步确定主席团为乡镇人大的常设机构性质。将地方组织法第十五条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席为主席团的成员。”修改为：
“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。会议期间由主席团主持会议，闭会期间由主席团主持本级人民代表大会日常工作，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、专职副主席、副主席为主席团的成员。专职副主席负责主席团的日常工作。”
主要解决主席团常设机构性质不明和专职副主席职责不清的问题。
2.根据实际情况制定相关制度，完善具体工作机制
建立制度，必须因地制宜，掌握三个原则：依法建立；结合本地实际情况建立；考虑有利于开展工作建立。通过调研，我们感到全国各地乡镇人大在工作中形成的一些工作制度，有许多可以借鉴和推广的（附：部分规范目录）。同时建议乡镇人大的具体工作机制要分全国性、地方性、部门性来建立。
3.从保障角度考虑，还应当形成以下四个工作制度
第一，宣传和培训工作制度。解决对外宣传和提高人大干部综合素质的问题。第二，信息反馈工作制度。解决与乡镇党委和政府缺乏沟通的问题。第三，经费保障工作制度。解决经费无制度保障的问题。第四，档案归档工作制度。解决资料保护和共享的问题。
附：部分规范目录
1.全国性统一规范：
【1】《乡镇人大主席团工作条例》；
【2】《乡镇人大主席团职责》；
【3】《乡镇人大主席、专职副主席、副主席职责》；
【4】《乡镇人大主席团工作制度》；
【5】《主席团成员分工》；
【6】《代表一览表》。
2.地方性统一规范：
【1】主席团例会制度；
【2】主席团成员联系代表制度；
【3】代表联系选民制度；
【4】代表小组活动制度；
【5】办理来信来访制度；
【6】主席团请示汇报制度；
【7】办理代表议案、建议、批评和意见制度；
【8】组织代表视察制度；
【9】主席团工作考核制度。
3.乡镇人大自身规范：
【1】选民登记簿；
【2】代表小组活动记录簿；
【3】主席团会议记录簿；
【4】来信来访登记簿；
【5】代表议案、建议、批评和意见及办理登记簿；
【6】文件登记簿；
【7】代表先进事迹登记簿；
【8】代表花名册。
注释：
①参见《强化自身建设依法行使职权》，载于晋江人大网，2004年7月发布。
②谢贵湘：《加强和改进乡镇人大工作的对策探讨》，载于中国武陵源网，2008年8月发布。
③参见《2005年全国行政区划统计表》，载于行政区划网。
④周忠海：《充分发挥乡镇人大政治职能，提高乡镇依法管理工作水平》，载于博客网，2007年4月发布。
⑤参见《乡镇人大主席如何加强自身建设》，载于泰顺人大网，2006年1月发布。
⑥姚金清：《活力紫泥》，载于《人民政坛》2008年第7期。
⑦参见山西人大网，《充分发挥乡镇人大作用的实践与思考》，2009年10月发布。
⑧朱乐文、肖寒：《对乡镇人大职能弱化的思考》，载于双峰人大网，2008年3月发布。
⑨参见福建省紫泥镇人大主席团工作职责和北京市怀柔区怀北镇人大主席团工作职责。
⑩裴建成：《坚持科学发展，加强乡镇人大》，载于四川新闻网人大与民主法制，2009年12月发布。
(11)张卫祖：《乡镇人大如何更好履行对政府的监督职能》，载于镇海人大网，2008年3月发布。
(12)李文幸：《乡镇人大监督工作现状及对策思考》，载于怀集县人民政府公共网，2002年11月发布。
(13)参见杨超群：《为代表知情知政搭好平台》，载于四川巴州人大网，2008年6月发布。
(14)参见《进一步加大政务公开工作力度》，载于嵩明干部教育在线网，2007年1月发布。
(15)参见王民爱：《代表视察要敢于“突出重围”》,载于中国选举与治理网，2005年12月发布。
(16)参见郭文正：《关于乡镇人民代表大会几个问题的法律思考》，载于贵阳市人大信息网，2009年2月发布。
(17)参见林国华：《开好乡镇人大会议的思考》，载于温州人大网。
(18)吴书堂：《乡镇人代会应克服随意性》，载于《法制日报》2003年10月9日。
(19)参见《乡镇人民代表大会会议质量亟待提高》，载于永州市人大常委会网，2006年7月发布。
(20)参见刘炳君：《农村群体性事件成因的法社会学求证》，载于《政法论丛》2005年第4期。
(21)参见：《乡镇信访工作存在的问题及对策》，载于文秘之家、文秘写作网，2005年12月发布。
(22)参见梅孔模：《浅析当前乡镇信访工作存在的问题及对策》，载于武宁政府网，2006年11月发布。
(23)参见《对加强苍岭镇信访工作的思考》，载于楚雄市政府门户网。
(24)陆晓钧、刘毅：《记黄浦区人大代表刘美琳》，载于上海人大公众网，2008年6月发布。
(25)参见曾佳伦：《对毕节地区乡镇人大主席团工作的调查与思考》，载于毕节地区人大信息网。
(26)张月发、刘先林：《关于乡镇人大代表小组问题初探》，载于中国农村村民自治信息网，2002年5月发布。
(27)参见郑家林：《关于乡镇人大工作的思考》，载于人民网，2007年5月发布。
(28)参见金太军：《关于乡镇人大主席团的立法现状及发展设想》，载于《人大研究》1999年第7期。
(29)参见杜洪：《乡镇人大工作的调查与思考》，载于《民主与法制建设》2008年第12期。
(30)参见《乡镇人大在村务公开中的监督作用不可忽视》，载于公文吧网。
(31)参见李顺广：《加强乡镇人大监督工作的几点思考》，载于江西法制网，2008年12月发布。
(32)参见《进一步做好新形势下的乡镇人大工作》，载于北京人大网，2008年11月发布。
(33)参见卢俊杰：《不断深化综合改革试验，扩大公民有序政治参与》，载于福建人大网，2008年12月发布。
(34)参见《海岛处处漾春风——龙海市紫泥镇代表工作掠影》，载于漳州人大网，2008年9月发布。
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