奥巴马执政以来的美国联邦权和州权冲突①，本文主要内容关键词为：巴马论文,美国联邦论文,冲突论文,和州论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
联邦制是美国政治制度的重要组成部分，在美国政治运作和国内政策制定中起着重要的作用。联邦制指的是政治权威在中央政府和州政府之间依照宪法规定的原则进行分配、联邦政府和州政府都直接行使对人民的统治、都有某些排他性的权力，二者在各自权限范围内都享有自由行动的权力的一种国家形式。②美国的联邦制不是一成不变的，由于美国宪法规定的模糊性，联邦权和州权的冲突自美国建国以来从未平息，由此联邦制的发展也经历了双重联邦制(dual federalism)、合作联邦制(cooperative federalism)、新联邦制(new federalism)或竞争联邦制(competitive federalism)等几个阶段。③奥巴马执政以来，随着大规模经济刺激计划实施带来的联邦政府权力的进一步扩张，美国国内两党政治极化日益严重，以及由于政策制定僵局导致的公众对联邦政府的信任度下降，联邦政府和州政府在一些重要的国内政策领域围绕联邦权和州权的冲突日趋激烈。 联邦权与州权的冲突是了解美国政治和国内政策制定的一个重要视角。在某种意义上可以说，美国联邦公共政策，特别是国内政策的制定，是联邦权和州权冲突和妥协的结果。本文运用历史分析和实证研究相结合的方法，在对美国联邦权和州权冲突的历史进行简要回顾的基础上，论述奥巴马执政以来联邦权和州权冲突的主要领域，进一步分析造成冲突的原因，探讨奥巴马执政以来美联邦与州关系的特点和发展趋向。 一 对美国联邦权和州权冲突的简要回顾 纵观美国历史，联邦权和州权之间的冲突从没有停止过。一部美国政治和法律的历史，大致可称为是联邦政府和各州政府之间围绕联邦的主权地位和各州寻求保持独立的冲突史。虽然美国宪法规定联邦地位高于各州，但由于历史、经济和政治的原因，州同联邦争权的斗争持续了一个半世纪之久，直到20世纪60年代后期，联邦高于州的地位才最终确立。尽管如此，联邦权和州权之间的冲突仍没有停止，总体上联邦权处于不断扩张之中。 从联邦权与州权消长变化的视角分析，自美国立国以来的美国联邦制发展大致可分为以下几个阶段。 (一)州权占主导地位的时期(1789～1933) 早在制宪会议上，联邦党人和反联邦党人就围绕联邦权和州权问题展开了激烈的辩论。尽管联邦党人赢得这场争论的胜利，使宪法得以通过，但在从建国到20世纪30年代的联邦与州关系中，特别是在19世纪上半叶，州权占主导地位。州政府不仅在公共卫生与安全、道德行为、婚姻、移民等政策领域行使权力，而且在经济事务上也发挥比联邦政府更大的作用。 南北战争是美国政治史的一个转折点。联邦权和州权的冲突是战争爆发的一个重要原因。北方的胜利改变了联邦权力范围和运用的概念，从而树立了联邦高于州的权威。宪法第13条修正案废除了受到南部诸州法律保护的奴隶制，确立了联邦宪法留给州在奴隶制问题上的权威；第14条修正案禁止州非经正当程序剥夺“任何人”享有的平等保护权，从而扩大了联邦的权力。这两个修正案直接挑战了当时流行的州权概念，“平等保护和正当程序条款”(The Equal Protection and Due Process Clauses)由此成为联邦权力扩张的宪法基础之一。 19世纪末到20世纪初是美国由农业经济向工业经济转变的时期，工业化要求联邦国会行使“商事条款”(The Commerce Clause)，赋予其管理州际商务的权力以保护铁路部门及工人和消费者的权益，联邦政府为此出台了一系列对经济进行监管的法律，并依法建立了相应的联邦管制机构，加大了对美国经济和社会生活的干预，但有关道德生活的立法仍属于州权的范围。这一时期，在联邦与州的关系上，总体上州权仍处于主导地位。 (二)联邦政府的作用扩大并确立了联邦主导地位的时期(1933～1968) 1929年，美国爆发了空前的经济危机，为了刺激美国经济尽快复苏，罗斯福采取了一系列举措，即“新政”，加强了联邦政府对经济的干预，并把干预的范围从经济扩大到社会生活。1933年的《银行法》(The Banking Act)建立了联邦储蓄保险公司(The Federal Deposit Insurance Corporation)，通过对储蓄担保来保护储户存款的安全。1934年的《证券法》和《证券交易法》强化了联邦对股市的监管，对恢复投资者的信心起了提振的作用。1935年的《社会保障法》(The Social Security Act)采取对老年人、幸存者和残疾人保险的形式来保障这部分人的收入安全。同年通过的《联邦失业税收法》(The Federal Unemployment Tax Act)建立了向符合条件的个人提供失业补偿的联邦制度。在劳工立法上，1932年的《诺里斯-拉瓜迪亚法》(The Norris-LaGuardia Act)和1935年的《瓦格纳法》(The Wagner Act)允许雇员组织工会通过谈判维护权益。国会通过这些立法扩大了联邦的权力，联邦政府在公民的日常生活和经济生活中发挥了更大的作用。“新政”之前，美国实施的主要是自由放任的经济；“新政”之后，美国实施自由市场经济，即联邦政府对经济和社会进行某种程度的干预，“新政”由此被称为“美国联邦制历史上的地理断层线”(the geological fault line)，特别是在联邦与州关系领域。④ 虽然罗斯福“新政”极大地扩大了联邦权，但直到20世纪60年代的民权运动后，联邦高于州的地位才最终确立。白人的优越地位和“州权”之间有着紧密的联系。在民权运动的推动下，联邦政府跨越了种族问题这个在以前的自由主义改革中不太愿意涉及的联邦和州关系的界线，废除了南部“种族隔离法”(Jim Crow Law)，在推进种族平等的同时，也导致权力从州向联邦转移。1964年《民权法》(The Civil Rights Act)第4款禁止各州使用种族歧视标准来分配联邦政府援助资金；1965年《选举权法》(The Voting Rights Act)授予联邦政府改革选举规则的权威，而制定选举法律长期被认为是州和地方政府的权力；1965年建立的医疗补助(Medicaid)项目要求各州为穷人提供医疗帮助而扩大了联邦的权力。与20世纪30年代的福利项目不同，医疗补助条款强制各州加入联邦项目。通过上述立法，联邦政府减少了州在其管辖范围内决定何种公共福利的权力。约翰逊政府的“伟大社会”项目把州和地方政府作为实施联邦政策的中介，以实现减少贫困的社会目标，同时通过扩大对州的援助和加强对经济的规制，使联邦权力逐渐扩大到以前属于州和地方政府权力的领域及私营部门，进一步推动了权力关系向联邦政府转移。 值得一提的是，联邦最高法院的相关裁决对这一时期联邦权的扩张起了推动作用。“贝克诉卡尔”案(Baker v.Cart，1962)⑤裁决联邦政府拥有监督选区重新划分的权力，而如何划分选区长期以来属于州权的范围；“米兰达诉亚利桑那州”案(Miranda v.Arizona，1966)⑥把地方治安置于联邦严格的监管之下；“拉文诉佛吉尼亚州”案(Loving v.Virginia，1967)⑦则把联邦权力伸向另一个法律领域——婚姻，而这长期被认为是州权的范围。 (三)州权重新上升时期(1969～2000) 联邦权的扩张激起了主张州权至上的共和党保守派的不满，他们发起了一场“新联邦主义”的恢复州权运动；同时由于在两个民主党总统肯尼迪和约翰逊时期联邦资助项目的数量和总额不断增长，造成对这些项目的管理越来越复杂，也促使改革联邦与州关系提上日程。因此，无论尼克松政府还是里根政府都把“还权于州”作为国内政策的主要目标，特别是在财政和税收问题上。联邦制改革的一个主要方面就是“去监管化”，即减少联邦政府对州的规制。 “去监管化”也被克林顿政府作为改革联邦与州关系最重要的措施之一。1995年由共和党控制的参众两院通过的《对不提供资金而附加强制的改革法》(The Unfunded Mandates Reform Act)被视为克林顿政府时期最重要的联邦制改革成就。该法要求国会具体列出对州和地方政府管制的成本，除非在法案中完全提供资金外不得提出任何强制要求。恢复州权也是最高法院首席大法官威廉·伦奎斯特(William Rehnquist)和其他保守派法官的中心任务，伦奎斯特法院在这方面也取得显著的成功，特别表现在20世纪90年代后期对一些案件的裁决上。20世纪90年代伦奎斯特法院的“联邦主义革命”限制了联邦的权力。 (四)联邦权进一步扩大的时期(2000年至今) 尽管小布什曾担任过州长，并且支持州权是共和党长期的政策主张，他在入主白宫后，在“温情保守主义”理念指导下，实施了一系列扩大联邦权的政策：一是扩大了联邦对中小学教育的干预。传统上，教育属于州权的范围。小布什入主白宫后，把教育改革作为重要的国内政策议程之一，《不落下一个孩子法》(The No Child Left Behind Act)是小布什第一任期国内政策的主要立法成就。该法强制规定了联邦对学生考试、课程和教师的标准，对未达标的学校实行财政惩罚，被称之为“自‘伟大社会’以来联邦对中小学教育的最大干预”；⑧二是通过《帮助美国人投票法》(The Help American Vote Act)，该法为选民登记和投票制定了联邦标准；三是《真实身份证件法》(The Real ID Act)，该法为各州驾照提出了新的要求。此外，小布什政府还在其他领域削弱了州权，如在社会问题上，小布什政府通过禁止“早期妊娠”堕胎的法律，推动禁止同性婚姻的宪法修正案；小布什政府还试图运用联邦的毒品管理法使俄勒冈州实施的帮助自杀的创制无效，但联邦最高法院在2006年在“冈萨雷斯诉俄勒冈”案(Gonzales v.Oregon)中驳回了小布什政府的诉求。⑨小布什政府的“强制联邦制”政策引发激烈的联邦权和州权冲突。 奥巴马执政后，美国正面临自20世纪30年代以来最严重的金融和经济危机，为推动美国经济尽快复苏，奥巴马政府实施了总额高达7870亿美元的大规模经济刺激计划，⑩对金融机构和汽车工业的救援，(11)并加大对金融的监管，(12)通过并实施医改法，从而极大地扩大了联邦权。经济衰退加剧了州财政拮据和对联邦资金的依赖，作为经济刺激计划的一部分，奥巴马政府扩大了联邦对州的资助，如在扩大医疗补助的受益面上，联邦承担大部分费用，以联邦对州的资助为杠杆，联邦政府对州和地方政府的影响前所未有的增大。与此同时，奥巴马政府改变了小布什政府的一些做法，对在儿童保健、环保、医用大麻合法化等问题上实行自由化政策的州给予更多的自由裁量权。 奥巴马执政后联邦权的急剧扩张激起了主张州权的共和党保守派的反对。在共和党控制的州，州权法案再度蜂拥出现，以反对“联邦政府的持续扩张”。(13)各州议会都提出了大量的抵制联邦法律执行、否定联邦机构权威以及防止联邦出台与枪支管控、堕胎、环境，特别是医疗保健等相关的政策的法律，仅使联邦枪支管理法规无效的法案各州就有数十个，相关司法诉讼也呈现多点高发态势，从而使联邦权和州权的冲突以前所未有的激烈程度展开。 二 奥巴马执政以来联邦权与州权冲突的主要领域 奥巴马执政以来，联邦权与州权的冲突主要集中在医保、移民、选举权、教育、环保以及包括堕胎、同性婚姻、枪支管制在内的众多的文化道德价值观问题等政策领域。 (一)奥巴马医改法与联邦权和州权冲突 医疗保健是联邦权和州权冲突最为激烈的政策领域之一。医改法(The Patient Protection and Affordable Care Act)(14)是奥巴马第一任期最重要的立法成就之一。美国是西方发达国家中唯一一个没有实现全民医保的国家，在奥巴马执政之初没有享受医疗保险的人数高达5500万人。奥巴马政府进行医疗保健改革的目的是使这部分人中的多数(3200万人)能够拥有医保，实现医疗保险的全覆盖。但自医改法案提出以来，围绕该法的立法和政治争议就与联邦权和州权冲突交织在一起，从未平息。 在国会审议期间，弗吉尼亚州参议院于2010年2月1日通过法案，反对医改法的强制个人购买医保条款，表示弗吉尼亚居民不能被强迫购买医疗保险。在奥巴马执政的头两年，虽然遭到共和党人的强烈反对，由于民主党同时掌控白宫和国会，医改法得以于2010年3月23日通过，并于当日经奥巴马签署成为法律。在奥巴马签署医改法案的前一天，佛罗里达州总检察长比尔·麦克考姆(Bill MeCollum)表示将向该州联邦法院起诉该法侵犯了州权。奥巴马签署该法案的当天，弗吉尼亚州向法院起诉该法违反了该州禁止强制个人购买医疗保险的法律，佛罗里达州于次日正式提起诉讼，后来有19个州加入佛罗里达州的诉讼，弗吉尼亚州单独提出类似的诉讼。到2010年3月，有30个州的州议会提出了医改法案中的个人强制参保等条款在当地无效的法案，其中亚利桑那、爱达荷、犹他和弗吉尼亚州议会通过了法案，亚利桑那州则是作为宪法修正案由选民投票通过。2011年，有28个州在联邦法院提起诉讼，反对奥巴马医改法，主要理由是，医改法对州的规制违反了州主权独立，医改法的最低覆盖面的要求超出了国会“明示的权力”。(15)2012年，围绕奥巴马医改法的联邦权和州权冲突仍继续。有27个州的州长和州检察官——几乎全是共和党控制的州——向联邦最高法院起诉，要求推翻奥巴马医改法中的个人强制购买医疗保险和强制州扩大医疗补助范围的条款；另一方面，华盛顿州的民主党州长克里斯·格里高利(Chris Gregoire)、12个民主党控制的州的检察官和500个州议员则支持扩大医疗补助。在最高法院受理该案之前，第四、第六和哥伦比亚地区联邦上诉法院支持医改法，而第十一联邦上诉法院则裁决该法违宪。 在2012年大选中，共和党总统候选人罗姆尼把推翻奥巴马医改法作为竞选的一个主张，承诺一旦当选将废除奥巴马医改法。共和党控制的众议院多次提出废除医改法的议案，许多共和党人控制的州都在观望，包括威斯康星州在内的不少州停止实施奥巴马医改法，希望联邦最高法院能推翻该法；或寄希望于共和党在2012年大选中获胜，以废除该法。 奥巴马竞选连任获胜，打破了一些州，特别是共和党控制的州希望奥巴马在竞选中失败，从而医改法被废除的希望，结束了是否医改法能否付诸实施的怀疑。在这样的情况下，国会共和党议员，主要是茶党支持的极端保守派，除了继续提出废除医改法的提案外，把主要战略放在阻挠医改法顺利实施方面，其中一个策略就是在2014年预算的立法中把医改法与削减联邦开支和提高联邦债务限额挂钩，而国会民主党人则坚决反对取消奥巴马医改法实施资金作为批准临时开支法案和提高债务限额的前提。由于两党互不让步，国会无法在新财年开始前通过新的预算案，致使联邦政府非核心部门于10月1日新财年开始时关闭。虽然如此，奥巴马医改法仍如期实施，各州医保交易所于10月1日起开始受理居民购买医保的登记。医改法在争议中艰难启动，在实施过程中仍一波三折。围绕医改法的激烈的司法争议迫使联邦最高法院分别于2012年、2014年和2015年先后3次就医改法的部分条款进行审理并做出裁决。 围绕奥巴马医改法的联邦权和州权冲突主要有以下几个方面： (1)医保法强制个人购买医疗保险是否符合宪法赋予国会的管理州际商务的权力。反对奥巴马医改法该条款的州认为，强制个人购买医疗保险超出了国会拥有的管理州际商务的权力和税收权，以及违反了宪法第十条修正案。而奥巴马政府则认为，国会依据其管理州际商务的权力，可以要求个人购买医疗保险。 (2)对没有扩大医疗补助的州取消联邦资助的惩罚是否违反州的自治。医疗补助(Medicaid)是各州开支的最大项目之一，也是迄今为止联邦政府对州最大的援助项目。2009年以来，受到金融危机带来的经济衰退的影响，不少州债台高筑。而各州根据2009年《美国复苏和再投资法》接受的联邦额外援助于2011年6月结束，加剧了州财政拮据的状况。此外，近年来各州的医疗补助开支占各项开支的比重逐年上升，医改法要求扩大医疗补助的范围将加重州的财政负担。虽然联邦政府在头三年将承担新加入者100％的费用，然后在2020年后逐渐减少到承担90％的医疗补助费用，但仍给州财政带来负担(州在2020年后承担10％的开支)，主要出于这一考虑，不少州反对扩大医疗补助的范围，特别是南部州。到2013年4月27日，有26个州计划扩大医疗补助范围，20个州反对，4个州仍然在权衡。在12个没有医疗保险人数最多的州，8个反对扩大医疗补助，包括得克萨斯州，该州在贫困线之上收入139％的人中，没有医疗保险的人高达58％。反对扩大的州主要是南部州，此外还有少数中西部州。 (3)强制建立医疗保险交易所是否违反了州权。传统上，对私人医保保险市场进行调节属于州权的范畴。奥巴马医改法规定，各州可建立医保交易所(insurance exchange)，作为居民和小企业购买医保的市场，不建立医保交易所的州须在2014年2月15日之前与联邦建立伙伴关系并提交计划。到2012年11月，不少共和党控制的州(威斯康星、俄亥俄和得克萨斯等州)决定不建立自己的医疗保险交易所，联邦强制是这些州反对建立医保交易所的一个因素，它们认为，州最有权威制定医疗保健相关法律；而民主党人担任州长的州大多支持建立医保交易所。18个建立医保交易所的州主要在西部和东北部，南部和中西部的26个州反对建立。(16) 从以上的分析中可看出，联邦权和州权在医改法问题上冲突的实质是：联邦政府和州政府哪个更有权威制定医疗保健政策。 (二)移民法改革和非法移民执法问题上的联邦权和州权冲突 奥巴马执政以来，移民法改革和非法移民执法问题成为联邦权和州权冲突的另一个重要的政策领域。 美国是非法移民主要目标国，大量的非法移民涌入美国，在弥补短时用工短缺和从事繁重工种从而为美国经济发展做出贡献的同时，也带来严重的社会问题，成为困扰美国移民政策制定和执法的一大难题。尽管联邦政府在打击非法移民方面制定了许多严厉的法律，但这些法律在历届政府都没有得到很好的实施，非法移民仍源源不断地涌向美国。 第二次世界大战结束以来，美国对非法移民的政策主要是加强边界安全和非法移民执法。小布什政府期间实施“边界安全倡议”的非法移民政策，沿美墨2000英里边界设立隔离墙。从2005年到2008年，国会为实施该计划已经拨款4亿美元。(17)在2008年总统选举中，奥巴马认为，美国的移民政策“破碎而危险”，美国的边界线太长，不能仅仅依靠建立更多的隔离墙来解决非法移民问题，提出全面改革移民法。就任后，奥巴马于2010年7月首次就全面改革移民法提出倡议，但由于受到共和党把持的众议院的阻扰，进行全面的移民法改革步履艰难，其中，是否允许已在美国的非法移民合法逗留、就业和入籍成为国会最具争议性的立法问题。在这样的情况下，2012年6月，奥巴马签署行政命令，对移民政策做了自1986年以来最大的调整，允许约170万年轻的非法移民公开申请临时工作和居住权，而不用担心被拘留。连任后，奥巴马把移民法改革作为第二任期最优先的议程。2013年6月，参议院通过全面的移民法改革法案，但议案在共和党控制的国会没有丝毫进展。 由于联邦政府在打击非法移民上不力，同时进行全面的移民法改革阻力较大，从而推动了不少州制定自己的移民法，以应对本州日趋严重的非法移民问题。尽管自2008年金融危机以来，移民美国的人数下降，各州还是加紧移民立法。根据美国州议会大会的统计，2011年，美国50个州和波多黎各共提出了1607个移民法案，其中42个州和波多黎各通过并实施了197个移民法和109个决议。(18)2012年，由于联邦最高法院于该年6月否决了亚利桑那州移民法的关键条款，各州通过的相关法律数量有所下降。2013年，43个州和哥伦比亚特区共通过了146部移民法。此外，有24个州通过决议要求联邦政府收紧移民政策。(19) 由于移民法的制定和执行属于联邦权，同时不少州通过的对非法移民进行严格限制的法律遭到移民团体的反对，从而引发了联邦权和州权的冲突。冲突的焦点是联邦政府是否拥有执行移民法的排他的权力，以及州和地方的移民法是否僭越了联邦的权力。支持州移民立法的人认为，州和地方政府有足够的理由制定移民法规以强化对联邦法律的执行；移民权倡导者则认为，州没有权力处理与移民相关的事务，联邦政府在“谁可以进入这个国家和在什么条件下他们可以逗留”上拥有“至上的”权力，“州试图在移民领域立法应被严格禁止”。(20) 州对移民政策的立法引发了一系列法律诉讼，其中影响最大的是“美国诉亚利桑那州”案(United States v.Arizona)。(21)2010年4月23日，亚利桑那州州长简·布鲁尔(Jan Brewer)签署了由共和党控制的州议会通过的移民法(SB1070)，(22)该法把违反联邦移民法作为本州的一个罪行，旨在强化对联邦移民法的实施。布鲁尔在签署法案时称，该法对“解决不是由我们造成但联邦政府拒绝解决的危机——由非法移民跨越亚利桑那州广袤的边界所造成的危机”是必要的。奥巴马在同一天称该法是“错误的”。联邦司法部于7月6日向联邦法院起诉，起诉书称，“宪法和联邦法律都不允许州和地方政府对移民政策的任何修补”，该法与联邦政府在移民事务上的绝对权力相冲突而无效。(23)奥巴马政府认为，亚利桑那州的法律侵犯了联邦政府在移民事务上比州优先的权力。联邦地区法院法官于28日裁决州政府败诉。亚利桑那州不服裁决提起上诉。2011年4月11日，联邦第九巡回上诉法院做出支持下级法院的裁决。案件最后打到最高法院。2012年4月25日，联邦最高法院开始审理该案，并于同年6月25日做出裁决，判定该法第三条、第五条(C)款和第六条侵犯了联邦政府在移民事务上的优先权。(24) 从以上的分析中可看出，联邦与州在移民法问题上的冲突的焦点是：州是否拥有制定移民法的权力。 (三)围绕选民身份证件法(Voter ID Law)的联邦权和州权冲突 在许多州，选民在投票时只需出示任何名字登记的选票就可投票。奥巴马执政以来，特别是2010年中期选举共和党取得州长和州议会选举的多数后，一些州(主要是共和党控制的南部州)相继通过要求选民登记和投票时须出示带照片的身份证件的选举法规。其中，得克萨斯、威斯康星州和密西西比州于2011年通过选民身份件法，规定选民在投票时必须出示驾照、护照、携带枪支许可证等任一身份证件。2012年，北卡罗来纳州和宾夕法尼亚州也相继通过选民身份证件法，南卡罗来纳州则于2013年通过同样的法律。截止到2013年11月，全美共有34个州通过了某种形式的选民身份证件法。 传统上，制订选举法属于州权的范围。有关公职选举的法律由州和地方政府制定和实施，美国联邦宪法只有很少几项同联邦选举有关的条款，至于什么人享有选举权及履行什么手续、符合什么条件方可在选举日投票、候选人的提名程序等，宪法都没有规定。尽管宪法也授予国会改变州议会制定的规则的权力，但国会在内战之前一直没有行使该权力。因此，各州得以自由地限制选举权，而且多数州都对选举权做出限制。内战后，联邦政府逐渐扩大了在选举事务上的权力。1870年批准的宪法第15条修正案取消把种族和肤色作为是否拥有选举权的标准，黑人由此获得了选举权。19世纪末20世纪初以来，在进步主义运动下，宪法第20条修正案给予妇女投票权。20世纪60年代的民权运动在扩大了联邦政府在经济和社会领域权力的同时，进一步扩大了联邦在选举上的作用。国会于1965年通过的《选举权法》赋予联邦政府改革选举规则的权威，该法由于禁止任何基于种族的投票歧视而被认为是美国20世纪最重要的法律之一。20世纪70年代，民主党控制的国会又通过《联邦选举竞选法》(The Federal Election Campaign Act)等法律，对竞选费用进行规定，从而进一步扩大了联邦政府对选举事务的介入。此后，联邦政府又陆续制定了一系列选举法，为州和地方的选举提供统一的指导原则和监督。 联邦政府对选举事务的介入打破了长期以来一直被认为是州和地方政府的排他性的权力范围，对州制定选举法律的权力起了某种程度的监督作用，特别是《选举权法》相关规定，更是对南部各州修改选举法进行了限制。 宪法第十五条修正案规定：“合众国政府或任何州政府，不得因种族、肤色，或以前曾服劳役而拒绝给予或剥夺合众国公民的选举权。”根据这一修正案，1965年《选举权法》规定，禁止基于种族、肤色或说英语能力等歧视的选举实践和程序，其中第五条要求历史上曾实施种族歧视政策的九个州一阿拉巴马、阿拉斯加、亚利桑那、佐治亚、路易斯安那、密西西比、南卡罗来纳、得克萨斯和弗吉尼亚，以及其他七个州的12个城市和57个县在修改投票程序之前必须获得联邦政府或联邦法院的批准。该条在1970年、1975年和1982年得到延长。《选举权法》的这一“事先审批”条款从一开始就备受争议，部分是因为它赋予联邦政府凌驾于这九个州之上的权力。此外，该法立法的意图是临时性的。因此，2006年，当国会再次通过把《选举权法》第五条延长25年的法案后，南部一些州质疑其合宪性，向联邦法院提起诉讼，要求取消该法“事先审批”的制约。2013年6月25日，联邦最高法院在“谢尔比县诉霍尔德”(Shelby County v.Holder)一案中以5比4的投票结果否决了该条款。约翰·罗伯茨(John G.Roberts Jr.)等五名保守派法官认为，选举权法要求南部诸州在修改本州的选举权法之前必须先经过联邦政府严格审批的规定是基于40多年前情况，不再符合目前正在改变的种族关系现实。联邦最高法院的这一裁决使民主党和民权团体失去了制约南部州修改选举法的法律武器。最高法院的这一裁决为南部各州修改选举法律扫除了障碍。受最高法院裁决的鼓舞，越来越多的共和党主导的州通过了选民身份证件法，从而进一步加剧了在选举权法问题上的联邦权和州权冲突。 在选民身份证件法问题上，联邦权和州权冲突主要是围绕选民在登记前应在多大程度上被要求证明身份，以及州是否可凌驾或超越联邦法律来制定有关选举的法律。选民身份证件法遭到少数族裔和民权团体的反对，他们认为，选民身份证件法违宪，因为它们给选民、特别是移民带来不公平的负担，从而侵犯了并可能剥夺公民的投票权。南卡罗来纳、得克萨斯和亚利桑那等州的选民身份证件法遭到奥巴马政府的反对，引发了一系列旷日持久的司法大战，有的案件至今还没有了结。 (四)在大麻合法化问题上的联邦法和州法冲突 联邦权和州权的冲突也反应在大麻政策上，是否应禁止吸食大麻既是一个有争议的文化问题，也是一个联邦与州的法律冲突问题。 在美国，大麻属于一类管制毒品，与海洛因和致幻剂同类，联邦政府对大麻实施最严格的限制。根据美国国会1970年通过的《管控物品法》(Controlled Substances Ac)，凡种植、销售或拥有大麻都触犯联邦法律，拥有大麻最高可处以一年监禁和最少1000美元的罚款；种植或销售大麻，或者出于销售目的而拥有大麻一般是重罪，可判处五年监禁、最高25万美元的罚款。除了联邦法律禁止种植、销售和吸食大麻外，联邦政府对依据一些州法律合法种植、销售或拥有大麻的企业和个人，还运用税收等手段加以限制：国税局对大麻增收额外税；财政部要求银行封存根据州法律合法的大麻商的账户；联邦烟酒武器和炸药局(the Bureau of Alcohol，Tobacco，Firearms and Explosives)规定，吸食大麻的病人不得购买武器等。 尽管联邦法律把吸食大麻作为刑事犯罪，但自20世纪60年代以来，在反文化运动的影响下，一些道德自由派挑战传统的价值观，追求个人的绝对自由，开始推动大麻合法化。到20世纪70年代，美国多地开始废弃禁止拥有和销售大麻的州和地方法规，即实行大麻“去犯罪化”。在这样的情况下，尼克松政府发起“向毒品宣战”(The War on Drugs)的行动，制定《控制毒品法》，还组建专门机构，强化联邦打击毒品犯罪，加强联邦药品法管理，以保证联邦禁毒的各项法律得到严格实施，但这些措施收效甚微。至20世纪90年代，美国一些州相继通过大麻合法化的法律。1996年，加利福尼亚州选民通过“215号倡议”，规定医用大麻合法化；阿拉斯加选民于1998年以59％支持，41％反对的表决结果批准了医用大麻合法化的倡议，自此以后，越来越多的州允许为医疗目的吸食大麻。与此同时，大麻合法化倡导者在一些已经通过医用大麻合法化的州进一步推动消遣性大麻合法化。2012年11月，华盛顿州和科罗拉多州通过消遣性大麻合法化的创制投票，允许21岁以上的居民从合法途径获得最多一盎司的大麻，成为美国最早实行大麻合法化的州。2014年1月，科罗拉多州开始销售消遣性大麻，同年7月华盛顿州的大麻商店开张营业。 一些州相继通过了大麻合法化的法律，而联邦政府法律仍把吸食大麻作为犯罪，从而带来联邦法和州法的冲突。自加利福尼亚州于1996年通过医用大麻合法化倡议以来，围绕大麻合法化的司法争议不断。美国最高法院于2001年和2005年分别在“美国诉奥克兰大麻购买者合作组织”案(United States v.Oakland Cannabis Buyers' Cooperative)和“冈萨雷斯诉雷奇”案(Gonzales v.Raich，2005)中，运用宪法“商事条款”规定的国会管理州际贸易的权力，支持联邦政府《控制物品法》的合宪性。由于大麻合法化与联邦法律相冲突，直接违反了联邦《控制毒品法》，一些州的大麻合法化法律还带来联邦缉毒机构大麻执法与联邦法的冲突。此外，实行大麻合法化的州还常常与相邻的禁止大麻的州发生冲突。2014年12月，内布拉斯加州和俄克拉荷马州向联邦最高法院提起诉讼，起诉科罗拉多州大麻合法化法律违反美国宪法的“优越条款”，损害了这两个州执行禁止大麻的法律。目前，最高法院还未就这一案件做出裁决。 根据宪法规定，各州有权制定和实施保障公共卫生、公共安全和社会福利的法律，而界定犯罪行为和规制毒品及医疗活动属于州拥有的传统的治安权范畴。虽然宪法“优越条款”规定了联邦法律高于州法律的地位，即与联邦法相冲突的州法一般无效，以防止各州制定与联邦法律相冲突的法规，但根据美国最高法院的相关判决(“纽约州诉美国案”和“普林斯诉美国案”)，联邦政府不得强制或强行规定各州制定支持联邦政策的法律或执行联邦法律。因此，虽然一些州的大麻合法化法律与联邦毒品法相冲突，但国会不能从法律上要求各州制定禁止大麻的法律或者废除现有的医用大麻合法化的法律，也不能命令州警察执行《控制物品法》的大麻条款。国会只能以联邦对各州提供的资金为条件，劝说各州支持联邦的政策，制定和实施符合《控制物品法》的法规。 奥巴马执政后，联邦政府对大麻政策做出重大调整。2009年10月，奥巴马命令联邦检察官不得把已经通过大麻合法化法律的州合法使用医用大麻者及其供应商作为执法目标。(25) 美国国会多年来一直反对各州在大麻问题上自行其是，多次否决了禁止联邦政府使用其资源来阻止州的医用大麻法律的法案。在哥伦比亚特区于1998年通过医用大麻合法化的创制后，国会运用其对该地事务的管理权力阻止该法律生效长达11年之久。2014年12月3日，国会通过的联邦政府开支法案的一个附加法案否决了哥伦比亚特区于11月通过的消遣性大麻合法化法律，但另一附加法案则禁止联邦缉毒警察在已通过医用大麻合法化法律的州采取针对吸食和销售医用大麻的缉毒行动，从而使奥巴马政府对大麻放松管制的政策变成事实上的法律，预示着联邦政府对大麻政策的一个重要调整。 近十多年来，美国民众对大麻合法化的态度发生较大的变化，支持大麻合法化的民众不断增多。一些在2014年没有通过大麻合法化公民投票的州，以及亚利桑那、加利福尼亚、缅因、马萨诸塞、蒙大拿和内华达等州拟把消遣性大麻合法化列入2016年选民投票。大麻合法化支持者还极力推动特拉华、夏威夷、马里兰、新罕布什尔、罗德岛和佛蒙特等州的议会提出或批准消遣性大麻合法化议案。 (五)枪支管控问题上的联邦权与州权冲突 美国社会枪支泛滥，枪击案频发，成为一个严重的社会问题和公共安全问题，以及美国社会最具分裂性的政治和公共政策问题之一。对枪支的管控步履维艰，除了宪法第二修正案对个人持枪权的保护、悠久而独特的枪支文化、强大的枪权利益集团的游说活动以及美国近十多年来不断加剧的两党政治极化所导致的复杂的枪支政治外，联邦与州分权的政治制度也是一个重要原因。 根据联邦与州分权的原则，除联邦政府外，枪支管控也属于州权的范畴。目前美国枪支管控的法律法规大部分是地方法规，并且由于管辖权的不同而多样。根据全国步枪协会统计，全国共有不下于两万部控枪法规，其中多数由州颁布。联邦与州分权的政治制度给枪支管控带来以下困难：一是造成枪支从管制较松的州流向管制严格的州，使得后者的枪支管制形同虚设；二是带来在枪支管制问题上的联邦权和州权的冲突。特别是近十多年来，由于联邦政府在枪支管控上的立法僵局，枪权派和控枪派都转向州作为立法的重点，这一趋向由于一党同时控制州长和州议会的州增多而加剧。在一党同时控制州长和州议会的州，立法议程比州议会分别为两党控制，或一党控制州长和州议会一院，而另一院为反对党控制更容易通过，两大党都运用其权力在枪支管制问题上通过符合本党主张的新法案。民主党控制的州通过了进一步加强枪支管控的法案；共和党控制的州则相反，通过放松枪支管控的法案，不少州还通过规定联邦控枪法无效的法案，从而在加剧联邦权和州权冲突的同时，也造成美国各州的枪支泛滥。 (六)在同性婚姻问题上的联邦权和州权冲突 同性婚姻既是分裂美国社会的文化和道德价值观问题，从联邦制的视角看，也是联邦权和州权冲突的一个问题。 在美国，同性恋者把争取婚姻权和婚姻平等权视为继20世纪50～60年代的黑人民权运动和妇女权利运动之后又一场民权运动。美国同性恋运动始于20世纪70年代。随着该运动的不断发展，同性恋者由反对基于性取向的歧视逐步转为争取婚姻权和婚姻平等权。自马萨诸塞州于2004年成为美国第一个同性婚姻合法化的州以来，目前同性婚姻伴侣在37个州和哥伦比亚特区可以结婚，超过70％的美国人居住在允许同性婚姻的州。 同性婚姻除对传统价值观和家庭结构带来挑战外，还引发了激烈的联邦权和州权冲突，主要表现在以下两个方面：一是承认同性婚姻合法化的州与联邦《保护婚姻法》的冲突问题。传统上，婚姻法由州制定。为防止同性婚姻运动的蔓延，1996年9月，在宗教和社会保守派的推动下，共和党控制的国会通过《捍卫婚姻法》(Defense of Marriage Act)，同年经克林顿总统签署生效。该法把婚姻界定为一男一女之间的结合，并规定如果一个州的同性婚姻合法化，其他州不必必须承认它，并且这种婚姻不能获得联邦福利。由此带来联邦权和和州权的冲突，即联邦和州哪个在规范家庭和婚姻关系问题上更具宪法权威；二是立法禁止同性婚姻的州是否承认其他州合法的同性婚姻的问题。除了联邦层面上的《捍卫婚姻法》外，宗教和社会保守派还推动各州在法律上禁止同性婚姻。在马萨诸塞州同性婚姻合法化之前，美国50个州中有40多个州的议会通过了《捍卫婚姻法》或把婚姻限制在异性夫妇的法律。阿拉斯加(1998)、夏威夷(1998)、内布拉斯加(2000)、内华达(2000～2002)等州则用公民创制的方式通过了禁止同性婚姻的法律或宪法修正案。在马萨诸塞州同性婚姻合法化后，仅2004年8月到11月，美国有13个州通过了禁止同性婚姻的宪法修正案。到2008年，美国共有27个州通过了禁止同性婚姻的宪法修正案，目前仍有13个州继续实施禁止同性婚姻的法律。《保护婚姻法》第二条规定，一州可拒绝其他州承认的婚姻。而根据美国宪法“完全尊重和信赖条款”规定，各州须尊重其他州的法律规定，包括婚姻。(26)由此带来联邦法和州法的冲突问题。虽然联邦最高法院根据宪法第14条修正案“适当程序条款”和“平等保护条款”于2013年6月在“温莎诉美国”案(United States v.Windsor)(27)中裁定，联邦政府不能拒绝承认在其他州合法的同性婚姻或者拒绝向同性伴侣提供应该享受的联邦福利；继而在2015年6月在“奥伯戈菲尔诉霍奇斯”案(Obergefell v.Hodges)中，(28)要求联邦所有州向同性伴侣颁发结婚证，同时承认其他州合法的同性婚姻，为同性婚姻合法化提供了宪法基础，但禁止同性婚姻的州是否必须承认其他州合法的同性婚姻问题仍没有解决。此外，在宗教和自由派的推动下，美国有不少州通过《宗教自由法》，为基督徒拒绝为同性婚姻伴侣提供服务而免于处罚提供法律依据，说明同性恋者争取婚姻平等权之路还很漫长，最高法院的裁决并没有一锤定音的解决围绕同性婚姻的联邦权和州权的法律冲突。 除此以外，在堕胎、教育、能源和气候变化等政策领域也存在激烈的联邦权和州权冲突，由于篇幅有限，此不赘述。 从以上的论述中可看出，与过去各个时期相比，奥巴马执政以来联邦政府和州政府在一些重要的政策领域的立法和管辖权冲突明显加剧，并且冲突的领域进一步扩大，涵盖经济、社会、文化等各个政策领域，冲突的形式则主要以立法和司法诉讼的方式展开。 三 联邦权和州权冲突加剧的原因 奥巴马执政以来，联邦权和州权冲突加剧是多种因素综合作用的结果。其中，宪法对联邦和州权规定的模糊性，以及联邦和州的立法特点产生的“行动差距”，是联邦权和州权冲突的制度基础；奥巴马执政以来州政治的变化和两党政治极化的影响则是冲突加剧的外在动因。 (一)宪法规定的模糊性 权力分立和制约平衡是美国政治制度最重要的原则之一。权力的分立不仅存在于联邦政府的立法、行政和司法诸部门之间，而且在联邦政府和州政府之间也实行分权。联邦制是“美国最根本的分权制度”，是“宪法在联邦和州政府之间所做的权利配置”。(29) 美国宪法第十条修正案对联邦与州的分权做出了以下规定：“举凡宪法未授予合众国行使，而又不禁止各州行使的各种权力，均保留给各州政府或人民行使之。”宪法的上述规定为联邦和州两级政府分权制定了准则，即联邦政府拥有“授予的权力”，或“列举权力”(enumerated powers)、“明示权力”(expressed power)，州则拥有“保留权力”(reserved powers)。换言之，联邦政府拥有宪法正文第一条第八款和第二条第二款用列举的方式明确授予国会和总统的具体权力，凡宪法正文中未列举的或未明文禁止的都属于州的权力范围。 从制宪者初衷和当时情形来看，制宪者采用联邦制而不是单一制，并明确规定联邦和州分权，主要是他们对政府极不信任的政治理念，认为强大的中央政府可能会导致专制。此外，当时的政治实际也使他们别无其他选择：首先，13个州都是享有主权和独立的政治实体，不愿过多地交出其主权；其次，还存在着北方资产阶级和南方种植园主之间、大小州之间、联邦派和州权派之间的矛盾，只有采用联邦制才能调和这些矛盾，从而使宪法得以通过和得到各州批准。采用联邦制是各种利益的妥协。(30)新成立的中央政府希望强大，但联邦政府的权力应有多大，当时并不清楚，该问题在俟后各州的批准宪法过程中导致激烈争议。 因此，最初的立宪分权假设某些政府职能完全由中央政府来执行，其他职能由州政府和地方政府来实施。按照立法先贤的设计，联邦政府应该处理各州难于处理或无理由处理的事务，如保持军队和开展防务活动，与国外谈判，铸造货币、管理与外国商务；各州则应该处理它们力所能及的一切事务，从而通过宪法寻求限制一个强大的中央政府的可能性，并且实际上给予联邦政府非常有限的责任。因此，宪法授予联邦政府的权力有限而具体，授予各州的权力模糊且几乎没有限制；不具体规定州政府的权力范围意味着州可行使的潜在的权力是巨大的，州政府可以采取没有为联邦政府所保留或宪法所规定的任何具体行动。开国先贤甚至在美国宪法中进一步提出《权利法案》，以防止联邦政府攫取太多的权力。 另一方面，立宪先贤意识到，联邦政府如果仅有列举权力是无法履行日益繁杂和内容庞大的联邦事务的，因此特意在宪法增加一个“弹性条款”或“必要和合适条款”。宪法第一条第八款规定，国会“为了行使上述各项权力，以及行使宪法赋予合众国政府或其各部门或其官员的种种权力，制定一切必要的和适当的法律”的权力，该条款实际上为联邦权力扩张提供了潜在的和无限的可能性，但也为联邦权和州权冲突埋下了宪法根源。 除了宪法的规定外，联邦和州政府的权力界限还由联邦法院相关裁决规定。在以后的立法和司法实践中，“必要和合适条款”与“商事条款”“开支条款”“平等保护和适当程序条款”等一起，加上联邦最高法院自由派大法官的宽泛解释，构成联邦权扩张的宪法基础。 换言之，尽管联邦政府的权力受到宪法“明示权力”的限制，但由于上述条款的存在，加上最高法院对“必要和合适条款”和其他条款的宽泛的解释，因此得以产生了与州法律潜在的重复，从而为联邦权和州权的冲突提供了可能性。宪法规定的这种双重模糊性(加上联邦法院的宽泛性解释)为联邦权和州权冲突提供了可能性。 这里值得指出的是，由于联邦权的扩张主要是建立在联邦法院对“商事条款”“合适和必要条款”“优越条款”及“平等保护和适当程序条款”的宽泛解释的基础上，随着联邦权的持续扩张，近十多年来，一些州提出各种各样的主权决议或州主权法案来维护州权，重申州在没有列入“列举权力”中的那些领域的主权，即任何对基于对“商事条款”“合适和必要的条款”和“优越条款”的宽泛解读的法律都是无效的，这些州主权决议也叫做“第十修正案决议”。2009年，有37个州的州议会提出“州主权决议案”或“第十修正案决议案”，其中七个州通过决议案。一些州还进一步提出“州主权法案”(State Sovereignty Bill)，法案规定，凡州议会认为是违宪的联邦立法，州将强行采取反对行动。2010年，共有佛罗里达、佐治亚、密歇根、密苏里、新罕布什尔和俄克拉荷马六个州提出了州主权法案，但没有一个州通过。此外，一些州权主义者还试图通过召开宪法大会和修改宪法来维护州权。特别是自1995年由州政府理事会主办的州联邦制峰会以来，修宪、甚至召开宪法大会的提议引发关注。近年来，一些茶党支持者更提出“废除修正案”，主张联邦政府的任何法律和法规都可以被几个州废除，只要这些州的2/3的议会批准，这种废除就是有效的。对奥巴马政府政策不满的人希望通过修宪来限制联邦权的扩张，一些保守派正发起一场运动，试图得到34个州的支持以使国会召开修宪大会。这也从一个方面证明了联邦权和州权的冲突具有宪法基础。 (二)州立法的特点及其所产生的联邦和州的“行动差距” “和联邦宪法独立并存的各州宪法一直是美国联邦主义的重要特征。”(31)美国各州法律除州议会立法外，还有创制和复决等公民直接立法的方式，这两种立法与州议会立法具有同等的法律效力。此外，州议会在立法上具有与国会立法不同的特点：州议会的会期较短(有的州议会每两年才开一次会)，加上除佛蒙特以外的各州都必须受平衡预算的法律约束，否则州政府将面临关门，两党就相关立法讨价还价的时间较少；州议员人数较少，许多州议员在政策主张上较为一致；因此，州议会在立法上比国会更容易达成妥协。特别是近十多年来，由于“安全选区”而形成的“一边倒”的州不断增多，这使得这些州几乎能够通过所有它们想通过的法案。州议会立法的这些特点造成了联邦和州在立法上的“行动差距”。换言之，由于州立法的上述特点，国会难以通过的一些法案，在州则可能通过。(32) 联邦和州的行动差距由于近年来一党同时控制州长和州议会的州的增多而进一步放大。2012年大选后，美国一党同时控制州长职位和州议会的州高达37个，是60年来最多的，并且不少一党控制的州优势明显。在许多州，由于党派划分选区的结果，多数党以2比1、3比1、甚至4比1的优势超过对手，分裂的州议会的数目减少到只有艾奥瓦、肯塔基、新罕布什尔、纽约和华盛顿五个州。此外，在一党控制的州，两院达到防止议案被州长否决绝对多数的州高达22个，只有两个州未达到推翻州长否决的绝对多数。(33)2013年，只有三个州的州议会为两党分别控制，如果包括州长在内的话，12个州为两党分别控制。(34)2014年中期选举后，共和党掌控的州长、州议会的数量进一步扩大，进一步加剧州政治的“极化”。(35) 一般来说，在一党同时控制州长和州议会的州，立法议程比州议会分别为两党控制，或一党控制州长和州议会一院，而另一院为反对党控制更容易通过，两大党都运用其控制州议会的权力在枪支管控、税收、移民、选举法、同性婚姻等问题上通过符合本党主张的新法案。同时，由于两党政治极化导致联邦政府在立法常常陷入僵局，无论保守派和自由派都转向州，导致州成为立法斗争的另一战场：一方面，一些共和党控制的州在枪支管控、移民法、劳工法、环境保护和堕胎等方面实施保守的议程；另一方面，一些主要由民主党所控制的州则通过了更自由化的法案，从而进一步加剧了联邦权和州权的冲突。例如，在枪支管控问题上，康涅狄格州牛顿小学枪击案后，纽约、康涅狄格和马里兰等民主党的州迅速通过了新的枪支管控法；而共和党控制的州则阻挠联邦法的执行，通过了进一步放松对枪支弹药的管控的法律。在堕胎问题上，阿肯色州和北卡罗来纳州通过了最严厉的对堕胎限制的法案，此外，北卡罗来纳州选民还考虑把生命始于怀孕之时写进州法律进行投票，从而有效地使堕胎非法；但纽约、华盛顿和加利福尼亚州则考虑进一步扩大对堕胎的准许，特别是列入根据奥巴马医改法建立的医保交易所中。在同性婚姻问题上，在联邦最高法院正在审理两个里程碑式的同性婚姻案件之时，罗德岛、明尼苏达和特拉华州投票通过同性婚姻合法化；科罗拉多州也通过了“民事结合”的法律。与此同时，36个州仍然禁止同性婚姻，并且由于其中大多数州都在州法律中禁止同性婚姻。在移民问题上，在国会就全面的移民法改革展开辩论时，州也相继提出移民法。亚利桑那和阿拉巴马州多年来一直推动限制移民的立法。但2014年以来，钟摆朝向另一边，几个州为非法移民颁发驾照，并提供上大学的州的奖学金。 由此可见，由于州立法的特点以及联邦制导致的联邦政府和州政府在政策制定和执行方面存在“行动差距”，也是联邦权和州权冲突的一个原因。 (三)两党政治极化对州政治的影响 仅从政治制度方面来解析为什么奥巴马执政以来联邦权和州权冲突加剧显然是不够的，对奥巴马执政以来美国联邦制状况的考察还应置于两党政治极化的背景下考察。在过去的数十年里，两党政治极化已成为美国政治运作和公共政策制定最显著的特征和基本的政治环境。奥巴马执政以来，美国政治极化进一步加剧。特别是在2010年中期选举中，共和党夺回对众议院的控制权后，加剧了两党政治极化和“分裂政府”对联邦权和州权之争的影响。两党政治极化不仅伴随着联邦政府的每一个主要的政策制定过程，而且加剧了联邦权和州权的冲突。政党政治与联邦权和州权冲突相交织是奥巴马政府时期联邦与州关系的一大特点。 保守主义和自由主义是美国两大主流意识形态，它们的对立也反映在联邦权和州权领域。在联邦与州的关系问题上，自由派主张扩大联邦政府对经济和社会的干预，保守派则认为有必要减少联邦政府的规模和作用，还权于州。与两党的主流意识形态相对应，两党在联邦与州的关系上的传统主张也对立，一般来说，民主党主张扩大联邦权，而共和党则主张维护州权。 奥巴马执政以来，联邦政府扩张性的政策是茶党运动兴起的一个主要原因。保守派所奉行的小政府理念成为过去数年茶党运动的一个主要信条和目标。茶党兴起的一个主要原因是反对联邦政府大规模经济刺激计划，反对联邦政府对金融机构和汽车业巨头的救援。在2010年中期选举中，共和党候选人和茶党人士把医保改革描述成联邦政府以牺牲州权和个人权为代价的权力扩张。茶党人士还与主张控制移民的团体一起谴责联邦政府没有能够有效地防止非法移民，要求联邦政府不要阻止州和地方政府采取严厉的对非法移民的政策。(36)2010年9月，受到茶党支持的阿拉斯加州共和党参议员竞选人乔·米勒(Joe Miller)在赢得预选后接受“福克斯新闻”主持人克里斯蒂安·华莱士(Christian Wallace)采访时，呼吁削减联邦政府的规模，声称“当前必须做的第一件事是限制政府的扩大，实际上是扭转政府扩大的势头，在此过程中，把权力还回州的手中”。(37)在2012年大选中，联邦政府的作用和规模成为两党总统候选人竞选的一个议题。茶党活动分子、宪法保守派、自由意志论者聚集在第10修正案大旗下，将之视为反对联邦政府过度扩张的一个堡垒。罗姆尼在竞选中称，“一旦当选，我将使联邦政府更简单、更小、更精干，更符合宪法制定者的设想”，允诺“把项目转移到州”。(38)两党总统候选人在同性婚姻、移民法改革、医用大麻等问题应该属于联邦管辖还是州权范围存在分歧。许多保守派把奥巴马医改法视为对州权的践踏。值得注意的是，奥巴马从其自由主义理念出发也把第十修正案作为他支持同性婚姻的依据，认为婚姻在传统上属于州权的领域，声称，“我一直认为这是一个将在地方政府层面上才可能得到解决的问题，从历史上来看，这不是一个联邦议题”。(39) 两党政治极化对联邦权和州权冲突产生以下两方面影响：一方面，一党同时控制白宫和国会并占据州议会和州长的多数为联邦扩张性的公共政策铺平了道路，从而极大地推动了强制性联邦制，这是因为与控制华盛顿的党同属一党的州通常会拥护其在国会和白宫的党制定的政策；另一方面，当控制华盛顿的党面临多数州被另一党所控制时，其制定的政策也会遭到多数州的抵制，极化就这样加剧了联邦与州的冲突。 (四)奥巴马政府联邦制政策 奥巴马执政以来，在联邦和州的关系问题上实行被美学者称为“微妙联邦制”的政策。(40)所谓“微妙联邦制”，指的是奥巴马政府在寻求制定联邦政策的同时与州合作，给予州执行联邦政策的灵活性。一方面，在经济、医疗保健、能源和气候变化、非法移民、枪支管制等问题上，奥巴马政府通过对金融机构和汽车产业的救助、医改法，以及对深受经济衰退和失业困扰的州以资金援助，加大联邦政府对经济和社会的干预，从而进一步扩大了联邦的权力；另一方面，在堕胎、同性婚姻、大麻合法化、教育等社会和文化道德价值观问题上，奥巴马又迎合自由派的主张，实施“进步联邦制”政策，主张州权。从实施过程来看，奥巴马第一任期头两年主要立法成就实质性地扩大了联邦权。2010年中期选举共和党夺回对众议院的主导权后，奥巴马扩大联邦权的联邦制政策遇到强劲的挑战。2014年中期选举共和党掌控参众两院更加剧了分裂政府对联邦和州关系的影响，奥巴马在一些具有高度争议性的政策问题上往往采取绕过国会发布行政命令的方式来推进其政策主张，这在加剧府会冲突的同时，也引发联邦权和州权的冲突。奥巴马的联邦制政策与其在国内政策上的自由派主张并行不悖，即无论在联邦层面还是州层面都推行自由主义的政策议程，只要符合其自由派的政治理念和达到施政目标。奥巴马政府联邦制政策的这种“两面逢源”的做法同时招致来自保守派和自由派的批评。 四 联邦法院裁决对联邦权和州权消长的影响 联邦最高法院作为美国权力分立和制衡的政治架构之一，在平衡联邦权和州权的消长中起重要的作用。一般情况下，联邦权与州权的冲突问题最终只有通过联邦法院并且常常是最高法院的裁决才得以解决。 不同时期的联邦最高法院因大法官的理念不同而对联邦权和州权冲突的裁决不一。在约翰·马歇尔(John Marchall)任首席大法官时期(1801～1835)，最高法院总体上支持联邦权。但之后的坦尼法院(Roger Taney，1835～1864)则倾向于州权，坦尼法院对“双重联邦制”的支持充分展示在“纽约诉米尔恩”(New York v.Miln)案(41)和“麦库洛诉马里兰州”(McCulloch v.Maryland)案(42)的裁决中。但总体上来说，自20世纪30年代以来，联邦最高法院支持联邦权的扩张，特别是在开支和对经济的监管等政策领域。 里根政府时期，作为对新联邦主义权力下放的制约，保守的伦奎斯特法院在相关案件裁决中面对州权的过度扩张，在一些案件中做出有利于联邦权的裁决。1985年，最高法院在“加西亚诉圣安东尼奥市运输局”案(Gaicia v.San Antonio Metropolitan Transit Authority)中推翻了最高法院1976年在“全国城市联盟诉尤塞里”案(National League of Cities v.Usery)中做出的支持州政府裁决，(43)要求州政府遵守联邦劳动法有关最低工资和加班的规定。(44)紧接着，最高法院于1987年在“南达科塔州诉多尔”(South Dakota v.Dole)案中，支持联邦法律规定的对不把饮酒年龄调整到21岁的州，扣除公路建设资金的规定。(45)首席大法官伦奎斯特代表7∶2多数在裁决书中写道：尽管国会没有权力对饮酒年龄直接做出规定，但该法中恰当地使用了国会的开支权。然而到20世纪90年代，在克林顿政府时期，伦奎斯特又领导了一场联邦主义复兴，在相关案件中做出支持州权的裁决。1999年，联邦最高法院在“普林茨诉美国”案(Printz v.United States)中禁止国会强制各州和地方政府执行联邦有关管理条例，特别是对购枪者进行背景调查的规定。(46)同年，在“奥尔顿诉曼恩”案(Alden v.Main)中，联邦最高法院裁决州政府免于因违法联邦法律，包括联邦工资法和工作时间法，而受到赔偿金钱的诉讼。(47)在“美国诉洛佩兹”案(United States v.Lopez)和“美国诉莫里森”案(United States v.Morrison)中，伦奎斯特法院对国会使用“商务条款”调节非经济活动的权力加以限制。在“美国诉洛佩兹”案中，联邦最高法院否决了联邦禁止在校园持枪的法律，该法把在学校的一定范围内携带枪支作为犯罪。(48)在“美国诉莫里森”案中，联邦最高法院否决了《针对妇女暴力法》(The Violence Against Women Act)的部分条款，该条允许“因性别动因”暴力的受害者在联邦法庭起诉他们的袭击者。(49)在这两个案件中，伦奎斯特都称，国会违反了州传统的治安权。因此，在20世纪80年代和90年代，保守的伦奎斯特法院虽然在一些案件中做出有利于联邦权的裁决，但在总体上支持州权。 进入新世纪后，伦奎斯特法院这场所谓的“联邦主义革命”开始销声匿迹。2005年6月，联邦最高法院在“冈萨雷斯诉雷奇”案(Gonzales v.Raich)中推翻了加州允许吸食医用大麻的创制，支持联邦权。在该案的裁决中，伦奎斯特、桑德娜·戴·奥康纳(Sandra Day O'Connor)等三名法官持异议，但多数意见认为，联邦政府可以禁止私下的、非商业化使用大麻，因为其对非法大麻市场的潜在的影响。(50)该案表明最高法院从其20世纪90年代的州权立场后退。 2005年，桑德娜·戴·奥康纳退休，伦奎斯特也于该年辞世，小布什总统提名约翰·罗伯茨(John G.Roberts Jr.)和小塞缪尔·阿利托(Samuel Alito，Jr.)分别接替伦奎斯特和桑德那·戴·奥康纳，这两个来自东部的保守派与其来自西部的前任相比，对联邦制问题不太重视。罗伯茨担任首席大法官后，在最初的几年里，把审理案件的重点放在更为紧迫的问题上，对联邦制问题无暇顾及。奥巴马执政后，围绕医改法和亚利桑那州移民法的诉讼把罗伯茨法院推到了联邦权和州权冲突的前沿。 罗伯茨法院在“佛罗里达州诉卫生和服务部”(Florida v.Department of Heath and Human Services)一案及其相关案件中对奥巴马医改法的审理，以及在“美国商会诉惠廷”案(Chamber of Commerce of the United States v.Whiting)和“美国诉亚利桑那州”案(United States v.Arizona)中对亚利桑那州移民法的审理都支持联邦的主张，但在2011年“索萨蒙诉得克萨斯州”案(Sossamon v.Texas)(51)和“美国诉邦德”案(United States v.Bond)的裁决，(52)则延续了伦奎斯特法院维护州权的路径。 罗伯茨法院对奥巴马医改法和亚利桑那州移民法的裁决显示，保守派大法官仍忠实于宪法联邦主义有关州主权之上的原则，并没有放弃伦奎斯特法院的联邦制议程，多数法官在涉及州主权的问题上仍致力于宪法联邦主义。 奥巴马第二任期后，涉及宪法联邦主义的案件增多，特别是随着美国社会在同性婚姻、胚胎干细胞研究、吸食大麻、枪支管控等问题上的分裂，以及道德和价值观问题在美国政治中的重要性上升，而联邦针对这些议题的公共政策制定陷入僵局，联邦法院再次被置于这些有争议的问题的中心。在堕胎和非法移民问题上，联邦法院部分或全部否决了一些州通过的限制堕胎、移民执法和停止为美国计划生育协会提供资金的法律，做出了有利于联邦权的自由派主张的裁决；(53)但在同性婚姻等问题上，又作出有利于州权的裁决。2013年6月，联邦最高法院在“温莎诉美国”案(United States v.Windsor)中以5∶4的多数根据宪法第14条修正案“适当程序条款”和“平等保护条款”，裁决联邦政府《捍卫婚姻法》拒绝承认在其他州合法的同性婚姻或者拒绝向同性伴侣提供应该享受的联邦福利的条款无效。两年后，最高法院又在“奥伯戈菲尔诉霍奇斯”案中(Obergefell v.Hodges)裁决，以5∶4的多数裁决同性伴侣结婚的基本权利受宪法保护，要求联邦所有州向同性伴侣颁发结婚证，同时承认其他州合法的同性婚姻。 从以上对联邦最高法院在涉及联邦与州关系案件的裁决中，可以看出，联邦法院的裁决是影响联邦权和州权消长变化的一个至关重要的因素。联邦最高法院在裁决中有时支持联邦权，有时支持州权，除了根据当时美国经济社会的发展需要，以及受大多数法官的司法哲学(司法能动主义)和政党意识形态(自由主义或保守主义)的影响等因素外，最根本的目的还是维持联邦制的有序发展，平衡联邦权力和州权，使其各维持在一个合理的限度内。联邦权的过度扩张不符合美国人根深蒂固的对强大的中央政府可能专权的怀疑态度，州权的过于强大也不利于联邦政府有效履行其职能。通过司法裁决来保持联邦权和州权之间合理的平衡，联邦最高法院这样成为“宪法的守护神”。 五 奥巴马执政以来美国联邦制的特点及趋向 近十多年来，特别是奥巴马执政以来，联邦制运行的环境发生了变化，除了两党政治日趋极化外，人口多元化带来的文化和价值多元日趋发展，以及各种社会思潮的泛滥，在带来联邦权与州权冲突加剧的同时，也使这一时期的美国联邦制呈现出权力分散和政策制定路径多元的特点，如何概括奥巴马执政以来美国联邦制的特点成为美学界颇有争议的一个问题。有学者认为，以前的联邦制模式没有哪种能确切概括奥巴马执政以来联邦与州的关系，今天，联邦与州的关系已不再是“合作联邦制”、“创新联邦制”，或“强制联邦制”，所有这些都可用来描述目前美国的联邦与州的关系，甚至在同一个政策领域，“碎片化的联邦制”(Fragmented Federalism)是奥巴马执政以来美国联邦制的最重要特征。(54)也有学者从政策制定的角度，把奥巴马执政后的联邦制称为“多主张的联邦制”(Polyphonic Federalism)。(55)还有学者用“混合联邦制”(Hybrid Federalism)来概括奥巴马执政后联邦与州的关系。(56)尽管看法不同，但有一个共同点，即这一时期联邦与州关系呈现权力分散、政策制定路径多元的特点。 另一方面，奥巴马执政以来，联邦权和州权冲突加剧也表明联邦制面临巨大的现实的和潜在的挑战。在美国，联邦制既是一个国家组织形式的政治制度，也是一个被用来取得某种意识形态目标的政策工具。正如美国学者弗兰克·克罗斯(Frank B.Cross)所说：“联邦制一直被用来作为取得意识形态目标的一个工具”。(57)《联邦制的司法守护神》一文的作者尼尔·德文思(Neal Devins)认为：“当选的官员仅在联邦制与他们的政策倾向实质性一致时才诉诸联邦制，否则不会在乎联邦与州关系的平衡”。(58)爱德华·鲁宾(Edward L.Rubin)和马尔科姆·费利(Malcolm Feeley)则干脆直言不讳地说：“许多推进联邦主义的言论不过是去中心化的政策论据而已”。(59)从这一视角来看，奥巴马的联邦制政策是与其所奉行的自由主义理念相一致的。奥巴马政府的联邦制政策既带有某些“合作联邦制”的色彩，又具有“强制联邦制”的性质，但在那些政策领域扩大联邦权，在那些政策问题上支持州权，与奥巴马的自由主义理念和政策主张相一致的。 自20世纪60年代末以来，两党都主张“强制联邦制”，两党都尽可能地在其倾向的政策领域扩大联邦权，尽管他们在哪些政策领域扩大联邦权存在分歧。与此同时，两党政治极化使某种“双重联邦制”和“竞争联邦制”复活，“那些不在华盛顿掌权的党运用其主导多数州或相当数量的州来挑战控制华盛顿的党的政策”。(60)因此，鉴于制度和现实政治的原因，在奥巴马的余下任期，以及在未来可预见的时期，联邦权与州权冲突加剧的趋势不会改变。 感谢《美国研究》匿名评审专家提出的修改意见，文章的疏漏和不当之处由作者负责。 注释： ①联邦制和联邦主义(federalism)在英文中是同一个词，但笔者认为，在美国政治语汇中，作为理论的联邦主义强调的是州权至上，即联邦主义指的是认为联邦政府应将更多的责任或权力移交给州和地方政府，或相对于联邦权来说更强调州的权力的政治主张；相应地，说某人是联邦主义者，指的是这个人在联邦和州的关系上主张州权。 ②对美国联邦制发展的分期，较为常见的是本文的分法，但也有分为双重联邦制、合作联邦制、创新性联邦制(creative federalism)、现代联邦制(Contemporary federalism)等分法。美学者爱丽丝·里芙琳(Alice Rivlin)把美国联邦制的发展分为三个阶段：从1789～1933年，州权相对于联邦权来说更重要，学者称这段时期为“双重联邦制”；从1933～1970s年代，虽然联邦政府、州政府和地方政府的权力都得到扩张，但权力由州转移到联邦，学者称这一时期为“合作联邦制”。从20世纪80年代初开始，权力重新回到州，进入“竞争联邦制”，即联邦和州相互竞争在国内政策制定上的领导地位。参见Alice M.Rivlin,Revising the American Dream:the Economy,The States,The Federal Government(Washington,D.C.,The Brookings Institution Press,1992)。 ③Sandra Osbourn,“Federalism:Key Episodes in the History of the American Federal System,” CRS Report,82139,August 16,1982. ④Baker v.Cart,369 U.S.186(1962). ⑤Miranda v.Arizona,384 U.S.436(1966) ⑥Loving v.Virginia,388 U.S.1(1967). ⑦Kenneth Jost,“States and Federalism:Is the Federal Government Usurping States' Powers?” CQ Researcher,Oct.15,2010,Vol.20,No.36,pp.845～868. ⑧Gonzales v.Oregon,546 U.S.243(2006). ⑨《美国复兴和再投资法》(The American Recovery and Reinvestment Act of 2009,Pub.L.No.111～5,123 Stat.115))包括为个人和企业减税、为教育、医疗保健和福利项目提供资金、为联邦合同、赠与和贷款提供资金。 ⑩《麻烦资产救济项目法》(The Troubled Asset Relief Program Act),Pub.L.No.110～343。 (11)《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act,Pub.L.No.111～203,124 Stat.1376(2010)。 (12)Sean Murphy,“States' Rights Bill Surge in GOP-Controlled States After Obama Reelection,” The Associate Press,May 3,2013. (13)The Patient Protection and Affordable Care Act,Pub.L.No.111～148.124 Star.119. (14)Bradley W.Joondeph,“Federalism and Health Care Reform:Understanding the States' Challenges to the Patient Protection and Affordable Care Act,” Publius:The Journal of Federalism,Vol.41,No.3,2011,pp.447～470. (15)Cynthia J.Bowling and J.Mitchell Pickerill,“Fragmented Federalism:The State of American Federalism 2012～13,” Publius:The Journal of Federalism,Vol.43,No.3,2013,p.325. (16)Randal C.Archibold,“Border Fence Is Not Likely to Be Done by Years End,” The Washington Post,September 10,2008. (17)波多黎各自治邦(The Commonwealth of Puerto Rico)是美国在加勒比海地区的一个自治邦，首府为圣胡安。 (18)Cindy Carcamo,“States Back Off from Enacting Immigration Law,” Los Angeles Times,October 12,2013,available at:http://www.latimes.com/nation/la-na-ff-immigration-laws-20131013,0,610569.story. (19)Kenneth Jost,“States and Federalism:Is the Federal Government Usurping States' Powers?” pp.845～868. (20)United States v.Arizona,U.S.Dist.Ct,Ariz.,2:2010cv01413,available at:http://docket.Justia.com/docket/Arizona/2:2010cv01413/53500. (21)也称《支持法律实施和安全邻里法》(Support Our Law Enforcement and Safe Neighborhoods Act)。 (22)Jerry Markon and Michael D.Shear,“Justice Depart.Suits Arizona over Law,” The Washington Post,July 7,2010,p.A1. (23)Arizona v,United States,576 U.S.(2012). (24)William Yardley,“New Federal Crackdown Confounds States That Allow Medicaid Marijuana,” The New York Times,May 8,2011. (25)美国宪法第四条第一款规定：“各州对于其他州的公共法案、记录和司法程序，应给予完全的信赖和尊重。”这一条款被称为“完全信赖和尊重条款”。 (26)United States v.Windsor,570 U.S(2013). (27)Obergefell v.Hodges,576 U.S.(2015). (28)[美]盖伊·彼得斯等：《美国的公共政策：承诺与执行》，复旦大学出版社2008年5月版，第26页。 (29)李道揆著：《美国政府与美国政治》，中国社会科学出版社，1990年9月第1版，第53页。 (30)张千帆：《自由的魂魄所在：美国宪法与政府体制》，中国社会科学出版社，2000年1月版，第148页。 (31)张业亮：《美国围绕胚胎干细胞研究的道德和政治争议》，载《美国研究》2013年第3期，第85页。 (32)Jim Malewitz,“Majority Drive Sweeping,Divergent Changes across States,” Stateline.Org.,May 3,2013. (33)Cynthia J.Bowling and J.Mitchell Pickerill,“Fragmented Federalism:The State of American Federalism 2012～13,” Publius:The Journal of Federalism,Vol.43,No.3,2013. (34)张业亮：《2014年中期选举及其对美国政治的影响》，载《美国研究》2015年第1期，第104页。 (35)Peter Katel,“Tea Party Movement,” CQ Researcher,March 19,2010,pp.241～264. (36)Kenneth Jost,“States and Federalism:Is the Federal Government Usurping States' Powers?” pp.845～868. (37)Seth McLaughlin,“Obama,Romney Use States' Rights as They See Fit,” The Washington Post,May 20,2012. (38)Seth McLaughlin,“Obama,Romney Use States' Rights as They See Fit.” (39)Timothy J.Conlan and Paul L.Posner,“Inflection Point? Federalism and the Obama Administration,” Publius:The Journal of Federalism,Vol.41,No.3,2011,pp.421～446. (40)New York v.Miln,34 U.S.85(1837). (41)McCulloch v.Maryland,17 U.S.316(1819). (42)National League of Cities v.Usery,426 U.S.833(1976). (43)Gaicia v.San Antonio Metropolitan Transit Authority,469 U.S.528(1985). (44)South Dakota v.Dole,483 U.S.203(1987). (45)Printz v United States,527 U.S.598(1999). (46)Alden v.Main,527 U.S.706(1999). (47)United States v.Lopez,514 U.S.549(1995). (48)United States v.Morrison,529 U.S.598(2000). (49)Gonzales v.Raich,545 U.S.1(2005). (50)Sossamon v.Texas(No.08～1438 ). (51)United States v.Bond(No.09～1227)。本案的案情和审判如下：卡罗尔·安·邦德(Carol Anne Bond)因违反联邦政府为实施禁止化学武器国际公约而制定的一项法律而被联邦法院判处有罪，她不服，向联邦最高法院提起上诉。邦德认为，宪法第十条修正案和州主权原则禁止联邦政府以国际条约作为刑事犯罪起诉的依据，因为对刑事犯罪起诉传统上属于州权，而不是联邦权的范围。2011年6月，最高法院支持了邦德的申诉。 (52)美国计划生育协会(Planned Parenthood Federation of America，简称Planned Parenthood)是一家提供生育健康和母婴保健服务的非盈利组织。 (53)Cynthia J.Bowling and J.Mitchell Pickerill,“Fragmented Federalism:The State of American Federalism 2012～2013,” Publius:The Journal of Federalism,Vol.43,No.3,2013,pp.315～346. (54)Robert A.Schapiro,Polyphonic Federalism:Toward the Protection of Fundamental Rights,(University of Chicago Press,2009),p.177. (55)Elizabeth Rigby and Jake Haselswerdt,“Hybrid Federalism,Partisan Polities,and Early Implementation of State Health Insurance Exchanges,” Publius:The Journal of Federalism,Vol.43,No.3.2013,pp.368～391; Timothy J.Conlan and Paul L.Posner,“Inflection Point? Federalism and the Obama Administration,” Publius:The Journal of Federalism,Vol.41,No.3,2011,pp.421～446. (56)Frank B.Cross,Realism About Federalism,74 N.Y.U.L.Rev.1304,1307(1999). (57)Neal Devins,The Judicial Safeguards of Federalism,99 NW.U.L.REV.131,137(2004). (58)Edward L.Rubin & Malcolm Feeley,Federalism:Some Notes on a National Neurosis,41 UCLA L.REV.903,914(1994). (59)John Kincaid,“State-Federal Relations:Revolt Against Coercive Federalism,” in Book of the State,Knowledge-center,2012,available at:http://knowledgecenter.csg.org/ke/system/files/john_kineaid_2012.pdf.标签：奥巴马论文; 联邦政府论文; 奥巴马医改计划论文; 美国政治论文; 美国州论文; 美国选举论文; 统一共和党论文; 冲突管理论文; 立法原则论文; 联邦论文; 法律制定论文; 非法移民论文; 宪法修改论文; 法律论文; 经济学论文; 移民论文; 国际社会论文; 医保论文; 医疗论文; 亚利桑那州论文;