中国经济技术开发区发展研究，本文主要内容关键词为：中国论文,经济技术论文,开发区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[摘要] 经过近10年的建设，中国经济技术开发区有了很大的发展，其本身的效益及其对总体经济，特别是区域经济的增长所起的作用已经不容低估。其在引进外资、技术和管理方法，在出口创汇方面已取得明显成效，特别是在社会主义市场经济体制创新方面作了许多富有成效的探索。对中国经济技术开发区发展进行研究具有理论意义和实际应用价值。
[关键词] 中国经济技术开发区 发展研究 经济对策
一、创办经济技术开发区是我国深化改革发展经济的战略举措
中国作出设立经济特区和开发区的战略选择，其目的就是要吸引国际资本，参与国际分工，吸引世界先进科技和管理经验，发展本国经济。
（一）创办经济技术开发区作为吸引外资密集的场所。经济理论和实践都告诉我们，投资是经济增长的基本动因。世界进入80年代，一场新的世界性“经济竞赛”在国际舞台上展开。这场战争的焦点之一，就是对国际资本的争夺。资本短缺是我国国情之一，也是我国发展最先遇到的障碍。处于封闭状态的国家，其资本、技术、管理技术的积累是一个极其缓慢的过程。特别是在交通、信息发达，世界经济国际化程度日益提高的今天，已不可能在封闭状态下实现快速发展。加速经济发展的动因来自四个投入：一是资本的足量注入；二是劳动的大量投入；三是先进技术的广泛使用；四是科学有效管理的社会应用。所有这些生产要素的有效配置几乎不可能在一国内实现和完成。当今世界各国都深切认识到，国际经济合作既有助于本国经济的稳定发展，又能获得互补利益。世界许多国家和地区都创办了形形色色的出口加工区，制定优惠政策，完善投资环境，吸引外资。在任何国家的出口加区，外国投资者都会拥有相对该国其它地区更加优惠和宽松的环境。创办开发区，营造仿真国际环境，是吸引国际资本和投资的重要策略。中国在竞争国际资本中，有自身的巨大优势和严重不足，迫使中国在对外开放、吸引外资方面要针对自身国情和国际资本的需求采取相应措施，方能扬长避短，而创办经济技术开发区是其中带有重要意义的一环。
（二）创办经济技术开发区是形成中国巨大市场和落后投资环境的相容桥梁。中国巨大的市场是中国对外开放的重要资源和优势。一方面，国际资本出于其追求利润的动因，出于其扩展市场的需要，切望到中国投资；但另一方面，中国落后的投资环境则使外商望而却步，这是一对巨大而又尖锐的矛盾。要使960万平方公里的投资环境迅速完善，是不现实的、不可能的。开发区可以说是中国巨大市场和眼下落后投资环境相容的桥梁，它既能容纳资本的需要，又能令资本把握明天的发展。创立第一批经济技术开发区前的1980～1983年全国的外商投资企业年平均为348家，实际外资年平均为4.5亿美元，而设立经济技术开发区初期的1988～1994年相应数字达到6335家，外资342亿美元。这期间有各种因素在发挥作用，但据估计，经济技术开发区引进的外资和创办的三资企业约占全国的14左右。
（三）创办经济技术开发区是中国经济全面发展和局部先行一步的统一体。中国这样一个幅员辽阔的大国，地区间经济环境差别很大，短时期内实现经济全面发展既不可能也不现实。发展经济往往是不平衡地进行，没有先富，也就带动不了共同富裕。创办开发区，让其先行一步，在较短的时间内使其获得较大的发展，这样可以弥补国内资源之不足，带动全国经济的发展。
（四）创办经济技术开发区，是中国和国际经济循环接轨的桥头堡。传统的计划经济与国际经济特别是和国际资本的循环难以衔接。按国际惯例办事，需要形成一系列与之相适应的体制、观念。通过开发区开发建设，先期在中国大地上，仿造几个这样的国际环境，既是一时的权宜之计，又是着眼于长远建设的明智之举。
二、经济技术开发区评价
（一）绩效方面
经过10年的发展，沿海14个开发区在基础建设，引进资金、技术、经济发展，体制创新，人才培养等方面都取得了很大的成绩。
1.经济发展取得巨大成就
(1)形成了较好的投资环境。开发区通过建立并完善必要的生产、生活设施及相应的管理组织机构，在总体投资环境还不够理想的情况下，为吸引外商创造了良好的“小环境”。仅以早期批准的大连、天津、广州、烟台等14个开发区为例，经过10年时间，在首期开发的土地上，基本实现了“七通一平”，并建设不少工业厂房、仓库、生活服务等各类建筑物。如大连开发区基础设施和公用服务设施建设投资9亿多元，完成建设面积300万平方米，共铺设各种地下管网30多公里，区内道路53公里。大连、天津、广州、宁波等开发区还建设了自备发电厂，使开发区内外交通电讯畅通，供水、供电充分，生产生活设施基本具备。各开发区还制定了各类法规，在管理上实现“一站式”服务。在中国整体环境还不理想的情况下，有了“仿真环境”。
(2)吸引外资投资、引进先进技术，取得显著成绩。对外开放的需要加快了开发区的扩散，开发区的崛起又促进了对外开放的深化。1992年全国外商协议投资金额575亿美元，实际投资111.6亿美元，分别比1991年增长3.3倍和1.6倍，上海由于浦东新区的设立，一年引进的外资和兴建的“三资”企业就超过以往14年的总和。国家科委批准的27个高新技术产业区建立各类高新技术产业的400家，从业人员40%以上是科技人员，年销售额百亿元以上。截止1993年6月底，仅全国先期批准的14个国家经济技术开发区，合同引进外资达45亿美元，实际利用外资12.5亿美元，共完成工业总产值370多亿元，利用外资项目的数量明显增加，项目的技术水平和产品的出口比例不断提高，外资投向日趋合理，大型项目逐渐增多，国际上许多知名的跨国公司到各开发区投资办厂，投资者的来源逐步地趋向多元化。1984～1993年广州开发区外商投资来源就包括美国、英国、加拿大、意大利、德国、日本、爱尔兰、菲律宾、台湾、澳大利亚、香港和澳门等。
(3)开发区自身取得了良好经济效益。据截止到1990年上半年统计，14家开发区财政收入17.8亿元，税收15.2亿元，企业实现利润18.9亿元，出口创汇14.66亿美元。各开发区生产企业的人均工业产值1989年已达5.25万元。普遍高于沿海城市的平均水平，其中广州开发区1993年实现工业总产值37.27亿元，财政收入4.36亿元，实现利润3.32亿元，出口创汇2.61亿美元，企业人均工业产值达到21.7亿万元。据《广州年鉴1993卷》资料，广州经济技术开发区1985年的企业只建成了9家，利润总额为1394万元；而1992年则建成了98家，利润总额为20487万元。
另外，开发区以其优于周边地区的优惠政策和基础设施建设，在较短的时间内建成一定规模的工业园区，从而成为一个重要的新增长点。如在大连、天津、广州、昆山等开发区经过6～8年建设，就已成为所在城市的重要工业基地，在所在地区的经济发展中有举足轻重的地位。
2.体制创新与改革
发展经济学的理论告诉我们：虽然经济进步是发展的基本部分，但不是唯一的部分。发展不纯粹是一个经济现象。它包括整个经济和社会体制的重组和重整的多维过程，除产量和收入的增长之外，还包括体制、社会和管理结构的基本变化，以及人们的态度、习惯和追求的基本变化。开发区是探索和培育社会主义市场经济体制的试验田和示范区。各开发区利用国家赋予的政策和管理权限，按照与国际惯例接轨的原则，在企业经营机制、福利保障体系、各项政策、法规及法制建设等方面，与传统体制相比都带有开创性，在探索和培育社会主义市场新体制方面进行了有效的尝试。
(1)新的投资体制。长期以来，我国实行的是国家投资的单一的投资体制。开发区创于我国资金要求高峰期，无法依靠国家投资，只能依托国家给予的优惠政策，举债进行大规模的开发区建设。从银行举债、贷款，或向其他单位融资，实行滚动发展的战略，开发一片，建成一片，收益一片，不断扩大。例如：广州开发区，就是利用银行2.05亿元的低息贷款，逐步滚动，从3平方公里起步，到今天近30平方公里的开发规模。
(2)政府职能的转变与政企分离。由于开发区实行举债开发，开发区的组织结构和运行机制都发生了变化。以有利投资环境形成作为衡量工作的标准，开发区的机构：人数少而精，机构权责分明，办事讲求效率。开发区内形成了以企业为主的工业企业群体，这些企业的领导、管理经营等机制与传统体制下的全民、集体工业企业有着根本的不同。它们和开发区管理委员会的关系是建立在政、企分开的基础上，而不是政府的附属物。它们按国际或其所在国（地区）的惯例运作，在企业筹建中，它们和政府的关系较紧密，相互联系沟通也较多，而一旦建成投产，二者基本上就是交税收税为主的关系了。
(3)按国际惯例办事。国际惯例指的是国际交往中为多数国家接受并反复使用的习惯做法、先例和规则。开发区所担负的任务和所处环境，使得它每日都要和外商、参观考察的外国团体、企业家、政界领导进行交往，经常组团到国外进行交流和洽谈项目。对外交流的经常化、普及化使得开发区各级管理人员对国际惯例、国外管理经济的一些通常做法，对世界各地、各大公司办事基本要求，考虑问题的一些出发点有较为深入和直接的了解，从而使得开发区易于从对外交往的需要来思考和安排自身的工作。
(4)加强法制建设。依法办事不仅是国际资本到中国投资的基本要求，也是开发区健康发展的保证。因此各开发区创办过程中，法规、规章制定工作得到高度的重视。除国家制定的合资合作企业法之外，各地都制定了较完备的法规体系，以保护投资者和企业以及职工的合法权益。据笔者统计，截止到1992年，全国4个经济特区、14个经济技术开发区共颁布地方法规204项，仅广州开发区就颁布了法规40项，这些法规的颁布和实施，大大增强了国际资本到开发区投资的信心。
3.对周边地区的辐射和带动
兴建开发区首先要进行“七通一平”的基础设施建设，紧接着用优惠政策招商引资，一大批工业项目迅速建成投产，昔日的荒山野地建起现代化工业园区，并且越来越显示对周边地区的辐射和带动作用。1984年底国务院批准的14个开发区现在都在力求进一步扩大自己能开发的土地，如大连开发区从早期批准的不足10平方公里扩展到150平方公里，天津扩展到60平方公里，广州开发区也扩展到约30平方公里，这种普遍的扩地行为，完全基于开发区发展的需要，客观上直接带动了开发区周边地区经济的发展和各项建设的展开，使开发区早期建设的各种资源得到更有效的利用。另外，较大规模开发建设所带来的就业机会、服务需要、交通等对周边地区的帮助是很大的。于是各开发区周围形成的一个个辅助工业群体，第三产业的发展由此带动。例如广州开发区建设，不仅解决了所所地南岗镇2000余人的农转非问题，而且1992年提供了近22000个就业机会，再加上从事个体工商业和服务行业，全区常住人口已超过三万人，而昔日这里仅是一片低洼的甘蔗地。
（二）发展中的问题
创办开发区是一项创举，加上中国地域广阔，情况千差万别，开发区建设呈现多样性发展，但是实践中出现了许多令人担忧的问题和现象。主要问题表现在如下几个方面：
1.创办开发区的思路和观念尚需进一步明确。目前尚缺乏创办开发区的明确思路和观念，也缺少合乎开发区发展客观规律的理论指导。各开发区在自我发展过程中，都在尝试不同的道路和方法。国务院提出“以工业为主，以外资为主，以出口为主”的方针来规范全国开发区的发展思路。但大连开发区以兴建五彩城和房地产等等三产业大发展来推动经济的发展，其效果却表现得更明显。这种做法对大连开发区引进外资，大办工业又起到了相当大的作用。大连开发区从14个开发区的排序上，始终属于前几位，所以寻求开发区迅速发展之路仍需探索。
2、开发区的法律地位不明确。创办开发区至今近10年了，然而开发区的法律地位一直没有得到明确。对开发区的性质并无明文规定，特别是开发区体制不能通过立法的形式明确下来。开发区运作仍然受传统经济体制的影响甚至约束，加之许多事权尚不一致，开发区有些内部事物仍要按原有规定程序向上审报审批，强调对上归口。久而久之，开发区体制出现一种向传统体制回归、看齐的现象，制约了创新的探索和办事效率的提高。
3.宏观管理有待加强。就全国情况来看，继沿海14个开发区经国务院批准设置（申报审批）后，几年间开发区数目上升到数千家。由此带来的问题也十分的严重。第一，盲目占用耕地，大片良田被丢弃、弃耕；第二、引致优惠政策大战，对外商的优惠不断加码，开发区之间恶性竞争；第三，由于外资项目有限，开发区数量又多，因此对项目的选择性差，达不到引进技术和管理，办现代工业的目的；第四，影响了开发区的声誉。
4.技术改造与产业结构的升级化问题。14个经济技术开发区的开发和建设是在国家不投资、政财不拨款的情况下进行的，是由各开发区管理委员会向银行和非银行的金融机构融资来开发的。各开发区一旦运作就面临着“吃饭”问题，再加上当初环境尚不够配套，竞争也比较激烈，所以各经济开发区在建区初期基本上引进的是一批“短平快”的吃饭项目。它们基本上属于劳动密集型企业，产品档次低，技术设备也比较落后，规模以中小型企业为主。这类企业目前仍在各开发区中占一定的比例，需要进行适当调整。
5.人才缺乏，干部队伍跟不上形势的需要。兴办开发区是一个复杂的系统工程，既要突破传统的束缚，又要学习世界先进技术、经验，同时还要积极参与在国际市场竞争。由于人才匮乏，开发区建设显得力不从心，目前，开发区在工程技术、工商管理、财务、商检、外经贸、外语等方面人才普遍缺乏，已成为制约开发区快速健康发展的重要因素。
三、对策与建议
开发区的建设在成绩面前必须正视问题，克服困难，借鉴国际经验，大胆改革，不断创新和探索。为此提出如下建议：
（一）加大改革力度，创新体制，更新观念。开发区本身是改革开放的实验区，必须加大改革力度，不断创新，克服传统思想和观念的束缚。
第一，前面已经谈到，开发区内主要以三资企业为主，政府行为和政策相对规范，企业自主经营权得到保障。这点必须不断强调和巩固，要树立“投资者即是上帝”的观点，要树立管理就是服务的观念，要寓管理于服务之中。帮助企业解决困难，做好水、电、汽供应工作，企业依合同办事、依法办事，监督企业依法纳税，保护国家、企业和职工的合法权益。
第二，探索国有企业的经营机制转换和保证国有资产保值，增值。开发区在创办过程中形成相当数量的国有资产、国有股权。在有效防止国有资产流失和国有权益受侵害的前提下，开发区也要大胆探索国有资产经营机制，以保证国有资产升值。通过组建国有资产管理委员会，依法监督国有投资和资产评估等工作，通过国有资产投资公司来经营国有资产。
第三，要率先建立现代企业制度。如何建立现代企业制度是我国当前的重大问题，开发区的运行机制、行为规范等有利于区内企业进行试点，为我国企业改革总结经验和教训。
（二）要以省归口，规范开发区的管理。开发区建设是一项战略决策，应坚定不移进行，但也不宜太多太乱。要从实际出发，以省为单位从审批、规划、政策、建设、管理几个环节归口规范。这是现阶段一项有效措施。
（三）紧紧把握开发区建设的双层目标。开发区建设在实践中，要很好地把握开发区建设的双层目标架构，做到用长期目标以指导和规范近期工作，用近期目标的实现保证远期目标的实现。近期目标可以归结为“圈地”，加快基础设施建设、洽谈项目、引进外资筹办企业、增加税利。这些目标都是具体的、现实的，形成一个整体，同时也是开发区建设的基本条件，目标的实现对开发区的建设有启动的作用。近期目标带有普遍性，共通性。
远期目标是与建区同步发生作用的，带有特殊性、地域性。远期目标大体可由下述方面构成：1.为振兴地区经济服务，形成合理的土地利用格局，以克服过去由于多种原因，在城市建设，工业布局留下的问题。2.通过开发区建设有助于实现规划者在土地利用布局上的现代思想。3.促进产业政策实施，即促进科技与产业的一体化，推动高技术产业的发展。4.通过滚动开发，实现所在地区的工业化和城市化。5.大胆进行各项综合改革的试验，形成新的体制优势。6.使开发区成为联结国际市场，特别是资金、技术、人才市场的纽带。
（四）选址一定要审慎，符合开发区发展的基本要求。开发区建设成败的关键和前提在于选址的正确与恰当。那种不顾条件、不问情况，以为只要有了开发名称就能办开发区的想法注定会失败。选址要突出交通便利、有物可依、有人能用等因素。
世界各地创办的出口加工区在选址上对地理位置的要求是十分严格的。即使有个别例外，也是确有特殊自然原因的。世界各国创办出口加工区在地理位置的选择上可归纳为三个因素：
第一是交通极为便利。出口加工区一般选在一个国家和地区的港口、机场附近，交通条件便利，并有方便的运输系统。例如，亚洲几个邻国的开发区大都位于赤道以北，北纬30度以南的沿海地区；非洲的出口加工区基本上散布在该洲的海岸线上；美洲的出口加工区多于北美的各主要港口城市。
第二是地域面积小而企业密度大。国外出口加工区面积都不大，如南朝鲜马山出口加工区为0.95平方公里，马来西亚18个出口加工区一共才10平方公里，台湾地区三个出口加工区面积仅为1.82平方公里，但其加工区内企业和人员吸纳却是相当紧凑的。如每平方公里企业数量，我国大陆开发区平均为30个，台湾190个，南朝鲜出口加工区104个；雇员密度（每公顷工人数）台湾高雄558人、台中615人、而我国大陆开发区比较成功的天津开发区近为123人。
第三是选“热”地。国外出口加工区选地一般均为“热”地或“熟”地，即大都是也有一定基础设施条件的地区或有一定的基础条件为依托，而不是尚未完全开发的“冷”地或“生”地。
（五）开发区建设要同老城市老企业改造相结合。开发区建设应依托母城，发展新区，形成经济、城市建设新的生长点。另一方面，要充分利用老城市的基础设施、第三产业、经济技术基础，管理人才和经验，应为改善原有的不合理的城市布局和产业结构服务；利用外资、技术等各种条件，不断向区外传播技术经济信息，扩散新产品、新技术、新工艺为老企业技术改造服务，与老企业改造密切结合。
（六）开发区建设要有长期规划，走滚动开发或股份合作开发的道路。开发区建设需要大量的财力，坚决制止盲目用地，围而不用，甚至炒卖土地投机行为。考虑到开发区建设的远期目标和未来土地升值的因素带来的开发成本急剧上升影响开发区发展等，开发区规划要有长远考虑，以满足建设的需要。但在实际工作中，则必须以项目带开发，开发一片，建成一片，收益一片，滚动发展。规划中未开发的土地，仍由农民耕种，根据项目开发需要，随用随征。在现阶段，根据资金、市场和管理的需要，也可以独辟新径，走股份合作开发的路子。考察海外出口加工区，可以看出它们不象国内开发区那样强调立杆见影的效果，而是集中力量于基础设施建设和完善软件服务。另外，海外的开发区（出口加工区）是点进式的，滚动渐进发展，不是摊子铺得越大越好。
（七）加强管理和稳定开发区管理队伍。开发区建设是一项发展的事业，对其管理队伍提出较高的要求，否则就会影响开发区的建设和成败。现实中，开发区管理队伍，领导人员特别是第一把手变动频繁在国内开发区建设中是较为普遍的，这对开发建设带来较大较深的消极影响，不利于长期战略的制定。据测算没有5年左右的努力，一个开发周期是不能完成的。这就要求加强管理队伍的建设，保持领导班子的相对稳定。
从海外出口加工区的发展看，一支职业化的开发管理队伍是其成功的重要保证。许多开发区力争在国际的竞争中取得主动地位的重要举措之一就是对授权和管理人员给予了重视。例如菲律滨的巴丹出口加工区，其管理机构为总统直接领导下具有一切法人权力的国营公司。其权限为：总统赋予其广泛的权力可批准外资企业，决定加工区管辖的各种公用事业及服务业的收费标准，并可行使治安职权等。南朝鲜马山出口加工区其管理机构为政府商工部直接领导下的一个管理集团，并明文规定该集团不受政府行政制约；被授予相当大的权力，可批准外资企业、外汇结算、颁布进出口许可证、建筑许可证、入境居留许可证，对设在区内的各种机构拥有管理权。可见，一般说来海外出口加工区均设有较高权威性的管理机构，其管理体制的共同特点是：层次少，权限大，事权集中，效能高，负责规划、开发和管理出口加工区，拥有广泛的一揽子权力，并采取一体化的管理体制，即行政管理机构一体化。行政管理工作一元化，一切有关的管理机构均服从其统一指挥和调度，一切有关投资进出口业务、外汇管理、商检、出入境等手续的办理。采用这种体制，大大提高了办事效率，适应和满足投资者的需要。这种体制对人才也提出了高要求，许多国家针对这种要求，在集中授权，以提高效率的同时，选派优秀人才组成出口加工区的管理队伍，施以高质量、高水平的培训，斥巨资送其到发达国家和地区培训，以满足工作需要；花大量资金建设现代化办公条件，采用最先进的管理手段和办法，采用高薪聘请，严格管理的用人策略。这样使出口加工区积聚一批高质素的管理队伍，并向职业化管理方向发展。
（八）合理选择项目实现产业结构高度化。开发区目前在项目调整和选择上有三方面工作要做：1.对早期引进的一批“短平快”项目进行调整，这些项目规模小、产品档次低、劳动环境差、劳资关系紧张。如广州开发区早期建了一些单层厂房，布置了十几家中小型企业，长期占据了一片土地。今年通过赎买的办法，在该片土地上按排了几家大型项目。2.加强项目的选择性，选择技术和资金密集型企业是为了提高开发区的实力，实现设立开发区的目标。如广州开发区去年引进的项目，平均每平方米的投资达到500美元。1994年一季度引进的项目平均投资达到1002万美元。3.把开发区的项目与老城区的企业技术改造和搬迁结合起来。往往参加技改的企业是一批骨干或重要企业，而且通过技术改造，企业的技术水平都会上档次，并且还可以把新区的新政策、新方法运用到老企业中去，对推动当地经济发展和社会稳定都有重大意义。
标签：经济论文; 国家级经济技术开发区论文; 经济建设论文; 建设投资论文; 投资资本论文; 海外投资论文; 广州开发区论文;