城市和区域规划的协调机能分析，本文主要内容关键词为：机能论文,区域规划论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 背景：经济转型时期的空间多样化和无序状态
从我国社会、经济发展的现状看，正处于经济转型的过渡时期。首先是经济发展的起飞时期已经到来，经济发展进入高速增长的结构变异时期；其次是经济体制正处于从计划经济向社会主义市场经济转换时期，表现出两种体制交换时期的社会、经济发展特点。因此，在空间发展上出现多样化和无序状态。具体表现在：①地域城市化加快。乡镇企业的发展已走过了初期积累阶段，正面临着提高层次的规模扩大和空间集聚要求，这种经济发展趋势使活动的空间极化效应开始强化，地域城市化速度加快。②城市空间单元的多元化。经济发展的多种所有制并存，国有、集体、私有、外资等多元经济的发展所需的空间各不相同，同时，市场经济发展所引起的收入分化使居民的社会空间多样化都促进了城市单元的多元化特点。③城市空间的外向化。我国的对外开放格局自80年代初创办经济特区以来，先后经历了经济特区——沿海开放城市——沿海开放区——沿边境地区——广大内地的逐步推进过程。进入90年代，已在全国范围内形成全方位、多层次的开放格局。我国城市为适应外向型经济的发展，出现了各种通过政策、税收、投资环境、经济运行机制等倾斜性措施来建立以集聚国际资本和信息的创新空间，如保税区、自由贸易区、经济技术开发区等。④空间利益关系的明显化。随着我国城市土地传统行政划拨体制的废除，城市土地的市场化将进一步完善我国的社会主义市场体系。我国城市土地市场是一种地产市场，地产市场建立使城市用地主体有了利益约束，用地主体的用地决策必须充分衡量自身的地价支付能力，使城市空间的利益关系明显化，地产市场对城市土地利用的调控作用大大加强。但同时也可能导致城市土地利用上的过度开发和投机行为。⑤空间流动性强化。社会主义市场经济的发展使资源配置的市场机制开始建立，要素组合开始按市场调节进行自由流动，从而在空间上表现出高质量、高效率的流动要求。尤其是城市，既有极化作用的人口、资金、技术、基础、服务、信息等要素的流动，同时又有因发展阶段不同而出现的扩散作用的要素流动，城市活动呈现高度流动性特点，要求按城市的空间要素流动强度和结构组织城市功能布局。如城市内外交通结合部形成的货物流通区，城市内部的立体化、快速交通系统等都是适应流动性需要的空间发展新特征。
2 协调机制：计划和市场的合力调控
2.1 计划和市场相结合的土地市场
市场和计划是人类经济、社会活动的二大基本调控手段。从世界的发展过程看，无论是计划还是市场都不能单独胜任整个人类活动的有效调控，市场失败和计划失败都是刻意追求单一调控方式的必然结果。计划和市场有必要相互补充，合力调控社会、经济活动。计划和市场相结合的土地市场是政府干预程度较高的非完全市场。土地带有明显的政府干预性进入市场。在我国，存在着农村土地的集体所有和城市土地的国家所有二种土地所有制形式，实际的土地市场中形成三种产权转移关系：①城市规模扩大时所产生的对农村土地的征用关系，土地从集体所有转移到国家所有（以城市政府为代表），土地所有权发生变更；②城市土地租让，是国家将城市土地租让给土地使用者，是所有权不变下的所有权与使用权的分离；③城市土地使用者之间的土地使用权转让（租）。在计划和市场的合力作用下，三种土地市场通过政府的干预，尤其是通过对批租出让市场的控制以调控空间发展。
2.2 合力调控的范围
2.2.1 总量调控。地价的支付产生了对城市用地主体在用地需求上的利益约束，使城市用地的扩展具备了一种自我抑制和自我调控的机制。某一城市较高的地价水平有可能形成对用地主体的巨大排斥力，有效地抑制城市土地的需求量，因而以城市用地规模的总量水平对城市用地进行调控，使具有较高地价水平的城市中的用地主体的地价支付能力也较高，并使不能适应这种高地价的用地主体向其他城市转移，提高整个区域的土地利用效率。另一方面，政府计划的作用在于协调用地主体利益追求的空间过度竞争，减缓由于市场经济倾向的区域不平衡发展扩大的趋势，以及所产生的空间摩擦，消除经济动荡的区域因素促进区域稳定发展。
2.2.2 结构调控。通过地产市场，将不断把土地从缺乏支付能力的用地主体中转移出来，使地价等级高低与用地主体的支付能力高低相适应，调整城市产业的空间结构，促进城市地域结构优化。另一方面，计划将从公众利益和发展的长期、宏观需要出发，通过提供公共产品，如基础设施、环境整治，教育建设等，克服市场所带来的环境恶化等社会公众利益的损害和开发短期性和个体性倾向。
2.2.3 强度调控。在地产市场中不断运动的城市土地，每经过一次流通，其使用强度必然提高一定水平，并在使用性质上趋向多元化。这是因为地产市场中土地的每一次流通，都包含了土地收益的转嫁和增值，使用地主体面对不断提高的地价水平只能通过提高土地使用强度，增加单位面积土地的产出能力才能满足支付要求。另一方面，计划将从控制过度开发的角度协调经济开发与空间景观环境之间的关系，使开发和环境的保护和更新有机结合。
3 协调功能：引导和控制
3.1 引导
3.1.1 规划——区位——布局的循环引导
3.1.1.1 区位变化和机会成本。空间发展的过程实际也是活动的区位变化过程。区位对活动的影响是通过机会成本的实现来引导活动的再分布过程。这里的机会成本是指空间或土地的机会成本，是土地因外部因子的变更而可能出现的最佳效率的潜在开发利益，也即土地的潜在房地产价值（从发展角度看，这种潜在开发利益有可能是社会效益或环境效益）。区位变化产生土地利用的某种机会成本，使活动出于实现机会成本的目的而改变自身区位的选择原则和过程。
区位变化和机会成本的产生通常有四种形式：①可达性。区位可达性的不同使不同活动的机会成本不同，从而使活动分布与其可能实现的机会成本大小相适应；②功能集中。一方面具有互补性功能的活动的集聚形成对其互补的功能活动的机会成本吸收，即集聚产生效益，另一方面，集聚可能产生有效竞争，促进集聚活动效益同时提高；③功能分离。具有功能相互排斥性的活动不产生对其排斥的功能活动的机会成本；④价值观发展引起新的机会成本追求，如环境质量，从而改变活动的区位选择。
3.1.1.2 规划调节区位，区位调节布局。规划的引导作用将通过规划对区位的调节，使区位产生变化并产生活动机会成本，通过机会成本实现活动的布局引导。同样这种对区位的调节表现在四个方面：①改变可达性，通过规划道路等手段使土地的区位可达性提高；②规划形成功能互补活动的集中空间，可以通过两个方向进行，即通过规划某一主导功能活动空间来产生对其他活动的机会成本的吸引，一个典型的现象即交通枢纽功能活动产生的对商业性活动的吸引，另一方向是已经集中起来的功能活动空间可以通过规划的活动安排得到进一步强化和效率提高；③规划功能排斥性活动在空间上相互分离；④规划开发建设对新的价值观产生机会成本吸引的创新空间。因此，规划的引导功能即通过对区位的调节，再由区位变化产生的机会成本去调节活动的空间布局。
3.1.2 兼容规划。兼容规划产生的容纳引导作用主要表现在：①扩大活动的选择空间，使空间活动保证具有对来自任何方向的活动能力而引导活动在某一空间的布局，这种引导作用可以从我国目前城市总体规划规模越来越大的倾向中看出。城市规划空间规模趋大，是在短缺经济背景下，处于城市极化发展时期，为增强城市吸引力而作的扩大活动选择空间的一种兼容规划，以满足各种活动对空间的需求。②建筑功能与土地规划功能的兼容来引导城市建设，保证规划土地性质建筑功能类型上具有多宜性的建设相容特点。
3.2 控制
3.2.1 布局控制。规划的布局控制来源于三个方面：①在空间上进行对经济发展的负作用控制，试图从规划控制上解决规模不经济和集聚不经济；②从区域平衡发展出发进行的经济活动分布控制，试图解决区域差异扩大所引起的政治不稳定和经济动荡问题；③功能布局控制，试图通过规划达到社会福利的最大化，从空间上保证社会福利设施配置合理性及其与社会发展的一致性。
3.2.2 建筑控制。主要着眼于公共空间环境和景观视觉秩序的改善进行建筑形体的设计控制，试图通过规划控制形成城市形体空间的整体美。
3.2.3 环境控制。一是对功能活动空间的内部环境作规划控制，二是对功能活动的外部环境影响性作规划控制。前者如规划提出的对工业企业内部、医院、学校等空间布置的绿化率控制；后者如规划提出的对污染工业的环境破坏程度的控制措施等。
4 协调的准则：公平和效率的统一
从经济角度看，城市建设是一种固定资产的积累过程，因此，空间规划是一个研究资本投资（包括公共资本投资和私人资本投资）的空间配置问题，而决定规划优劣的重要因素即是投资的效率大小，这就促使规划以追求效率为其主要准则。但从社会发展的角度看，规划要解决的是公共投资的分配问题，规划应保证公众的空间平等，缓和发展中的两极分化矛盾，提高社会的福利水平，协调空间活动主体利益关系，实现规划的平等目标。因此，从空间规划的目标诱导经济发展和社会进步的双重功能出发，空间规划应建立起公平和效率的统一的规划原则。
5 协调的实现：参与规划
5.1 规划中的多重决策权威
5.1.1 专家权威。规划的多学科介入使规划中具有多种专家权威对规划决策的思考和评价，他们从政治、经济、社会、技术等专业研究领域去认识空间的发展及规划所需解决的问题，专家权威是左右规划决策的一个重要因素。
5.1.2 官方权威。专家权威是一种技术上或学术上对规划的影响能力，而规划作为一种准政府行为，规划的管理、实施都须经过政府部门的组织，政府的官方决策对规划的影响有时甚至超过专家权威。由于政府的集团归属不同而使官方决策必然常常从自身的集团利益出发进行规划决策。因此，官方权威与社会团体间的协调是规划中的一大难题。
5.1.3 公众权威。规划的顺利实现还取决于社会各团体及公众对规划的接受程度。公众价值观，既是规划的目的，又是规划中的重要调节器。
5.1.4 部门权威。部门构成社会经济运行的基本单元。规划的实现还需取决于各专业部门的从本部门利益出发形成的对规划的看法和意见，因此，规划有必要了解部门的专业权威意见，以作为规划的依据。
5.2 参与规划：多重决策权威的协调
规划的目的是合理干预社会、经济发展，为实现这一目的，规划必须把多重决策权威统一起来。首先要尊重专业知识和技术规范，多学科综合研究成果保证规划的合理性；第二要平衡官方与部门的利益，保证规划的顺利执行和实施，第三要考虑公众需要，提高公众对规划参与的积极性，真正达到规划以人为中心，实现公众平等。要实现这一点，必须让所有规划决策权威共同介入规划的制订、管理和实施之中，通过一种公共性协作和与创作使各种权威有机协调和统一，即通过参与规划设计实现规划协调机制。
6 协调的追求：整体最优的动态过程
6.1 空间综合和规划构成的多系统性
从空间规划发展看，现代空间规划越来越趋向于目标和过程干预的综合。空间规划不再仅仅是那种描绘美好远景的蓝图构想型规划，而更加强调规划中过程有价概念，即强调规划过程的操作共享性和规划目标的无终级性，强调规划自下而上构成多重权威的共同参与，以及发展中的可能变化条件和因果关系对规划的反馈和修正。很显然，单纯的过程规划同时又存在着缺乏宏观的引导和控制，缺乏长期整体利益的指导，而可能出现规划的意象模糊和目标混乱，出现规划的无所适从性。现代空间规划，将从过程和目标相结合的角度构成自身的规划系统，形成一种追求整体最优的动态过程。一般地，这种空间规划构成包括五个内容，即土地利用系统，建筑形体系统，环境开发系统，空间开发系统和管理经营系统。通过五种规划系统的形成构成整体的、综合性的、目标和过程干预统一的空间规划系统。
6.2 一种规划程序的原则性构想
6.2.1 价值观主体分析。主要分析规划目标群体以及所有参加或与规划有关的社团、机构和公众，尤其是那些具有潜在空间需求的业主群体。参与者分析包括下列内容：①罗列所有可能有关的价值观主体；②分类，按某一标准，如按部门标准、等级标准等进行分类；③按价值观体系评价所有可能的规划业主、受规划影响或影响规划的社团、机构和广大居民。评价可以按下列图式：
图1 价值观主体评价过程图式
6.2.2 目标导向。协调应以一定的目标为原则，否则将很难处理城市近期利益和远期利益的矛盾，无法在协调中作出某些用地抉择的取舍。因而，协调必然是一种目标导向下的空间组织手段。这种目标的选择将是包括：①问题→目标式；②课题→目标式；③通过发展模式的类比确定某种规划目标。这里的问题是现状空间发展中所面临的某些制约性因素，而课题则针对未来发展中所可能出现的趋势和对现状发展提出的问题进行规划的目标界定。而发展模式则从发展过程的某种类似性和地区之间的某种梯度性，根据先进地区所走的发展道路及阶段目标来确定后进区的目标。
6.2.2.1 问题→目标式的程序。①构筑问题树。通过多学科研究和多重权威参与，讨论规划问题构成，并以核心问题为重点，探讨因果关系构筑问题树，即原因→核心问题→结果。在实际中，可能出现多层次和多类型的因果关系表现。②构筑目标树。把问题对应于目标，构筑目标树，相应问题树，目标树构成为：项目子目标→总体目标→措施目标。
6.2.2.2 课题→目标式。以规划中的战略研究为基础。这些课题既包括经济的发展、社会的进步、技术的革新等方面所可能引起的空间变化及结构变异，也包括空间本身所要发挥的诱导功能强化的机制和方法论研究，它强调发展中的动态趋势和可能产生的规划主题所作的目标定位。
6.2.2.3 模式→目标式。首先对已取得发展的国家和地区进行某种功能的模式分类，再对其中的主导性因素和政策性作用进行归纳，从先行发展国及地区的目标比较和基础比较去判断后起国或地区所可能经过的阶段和所应采取的对策来确定规划目标。
6.2.3 多元框架。在目标导向下作规划的多元框架。因为目标构成和目标实现的途径等都可能不上止一个，进行规划的多元框架和多元过程模拟，将使规划的协调功能更加充分和有效，有利于预先分析确定规划可能面的利益临冲突和矛盾，规划成立所需的一系列假设和条件，以及规划实施的政策模拟等，并进一步使规划具有多种变通适应和调控能力的灵活性和弹性。
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