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【中图分类号】D05 【文献标识码】A 【文章编号】1001-4527(2008)05-0058-05
在现代社会的治理中，政党扮演着什么角色？这是一个极少受到关注却又是非常现实的问题。在传统的政治学看来，政党是为了夺取政权的社会集团，美国政治学家威廉姆·坎伯(William N.Chambers)就认为，“现代意义的政党乃是具有相当持久性的社会集合，它追求政府中的权力与职位，建立起联系政府的中心领袖与政治领域内的大批跟随者之组织结构，以产生共同的观点或至少效忠的认同之符号”。①因此，在这种观点看来，政党与政府（国家）是紧密结合在一起的，政党通过掌握国家政权机器来推行其意志，实现其价值偏好。特别在中国这样的“党化国家”中，②执政党往往处于政治权力的核心地位，对政府进行政治的、思想的和组织的领导。而由于政党权力过于膨胀，甚至形成“党政不分”、“以党代政”的现实结构，政党的作用往往依靠政治国家（政府）的肌体而展开。我们可以说，在这种逻辑下，政党的治理作用就是执政。
但是，政党的执政向度并不能涵盖其鲜明的社会功能。根据马克思主义的分析，政党是某种阶级利益的代表，具有利益表达和利益综合的功能。因此，政党必然要加强与社会的关联，构成社会与国家权力之间的必要通道。为了完成这样的任务，任何政党都不可能脱离其生存的社会生态环境。另外，还有学者指出，政党具有社会整合功能和政治社会化的功能。整合就是通过一定的方式和手段，使各个不同部分在保持各自性质特点的前提下，共同集合成一个有机的、完整的整体。政治社会化则是指政党把能够体现本政党意图的积极分子推荐给民众，由民众把他们选举到权力机关中去。③而这种社会整合和政治社会化功能既有公权力的一面，也有社会性的一面。因此，“执政”并不能涵盖政党的全部功能和任务。在现代社会中，它的组织，特别是基层组织应该在社会治理中发挥独特的作用。这种作用的定位和现实化的过程正是本章所要考察的内容。
一、国家与社会：治理理论的历史考察
治理理论是西方二十世纪九十年代开始兴起的重要理论范式。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”一词。此后，治理概念便被广泛地应用于政治发展研究中，成为了热门话题。就目前来看，学者们喜欢将“治理”与“统治”相对照分析。俞可平认为，在“统治”中，国家占据权成地位，它的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。而“治理”是一个上下互动的管理过程，它主要通过协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的而不是单一的和自上而下的。④罗茨也认为，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件不同于以前，或是以新的方法统治社会”。他还列举了治理的六种定义：(1)作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。(2)作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。(3)作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。(4)作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。(5)作为社会——控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。(6)作为自组织网络的管理，它指的是建立在信任和互利基础上的社会协调网络。⑤
不过，不论是“统治”还是“治理”，其分析的范式并没有质的变化，都被深深烙上了国家与社会关系的烙印。统治强调的是国家中心主义论调，认为政治权威是一种必要的价值载体，在社会政治生活中应该占到核心和领导地位。根据社群主义的看法，自由主义所宣扬的个人与社会的关系根本是颠倒的，在现实之中，个人不是先于群体和社会产生，而是相反，群体和社会孕育了个人。因此，我们不可能单方面强调个人权利凌驾于社会之上，完全是个人自己的事情，而必须同时强调，个人的目标和社群的目标有共同之处，社群作为众人的集合体，也应有为众人所共同享有的共同价值观和共同信念。这就为国家应对来自自由主义的解构提供了理论基础，表明基于民主选择之上的公共权力在政治空间内是具有高端的控制力和权威性的。当然，对统治的极端强调可能走向政治威权主义或“全能型政府”，国家最终成为压倒社会的最强制性力量。
治理理论则偏重于市民社会的自治及其与国家之间的交流互动。在治理理论中，参与管理的主体已经不只是政府部门，而是包括全球层面、国家层面和地方性的各种非政府非营利组织、政府间和非政府间国际组织、各种社会团体甚至私人部门在内的多元主体的分层治理。⑥多元主体治理表明了横向分权的观念，分层治理表明了纵向分权的观念。在多元主体为特征的公共治理范式中，政府的“有限性”被特别突出强调，政府的作用范围大为缩小，政府不再是无所不包的“全能型政府”。
当然，治理的理论和实践还强调政府管理手段和方式的灵活性、创造性和绩效性。私营部门中较为成功的管理理论、方法、技术和经验被引入公共部门的管理之中，以改革备受批评的传统官僚化结构。同时，积极推进民营企业更多地参与公共事务和公共服务管理，服务外包、服务购买等方式被广泛应用。不过，这些技术化的改进也蕴含着对市场机制的信任和对传统命令式、“金字塔”型结构的国家体制的反感。所以，我们也就不难理解为什么“新公共管理”运动几乎与“新自由主义”思潮同时大行其道，互为攀援。
治理理论的“自由主义”内核更说明其内在的“国家与社会”分析范式。李风华认为，治理理论的理论渊源是自由至上主义(libertarianism)和公共选择理论，⑦其精神内涵是契约理念和效率精神。治理理论对社会自由、个人自由能力的赞许，以及对国家（政府）等官僚制结构的僵化和低效的批判，都说明其“新由主义”的精神理念，而对于市场机制的推崇确实体现了基于自由选择之上的契约观念。这种思想渊源和精神特质恰恰是西方社会经历福利国家和经济滞胀以后的必然反弹，充满着对市场选择的期待。
二十世纪九十年代，中国学术界掀起过一次关于市民社会的讨论，并提出了构建中国市民社会的构想。⑧这场讨论的核心在于解构建国后形成的“国家权威本位观”，提出要在逐渐确立二元化结构的基础上，形成国家与社会的一种良性的互动关系。⑨虽然市民社会理论是分析“国家与社会”关系的重要工具，而且这种理论视角无疑也是正确的，但是，一方面，由于当时讨论的现实政治意义指向过于明确，反而忽视了市民社会的发生学研究；另一方面，市民社会理论并不能涵盖国家权力与社会权力之间互动的全部内容，尤其是对于中国这样一个自古就缺乏独立于国家政权的民间社会的传统形态，市民社会理论更多地是一种前瞻性和展望式的解读，而不是回溯性和观察式的解释。因此，时和兴提出了“国家限度”的概念来研究政治发展中国家与社会的关系，在他看来，国家限度“指的是国家发展过程中政治增长的极限，表明国家与社会关系变迁的一种趋向”⑩，由于现代国家的发展主要就是民族国家的形成和发展，因此，国家限度又分为国家权力的自主性限度、国家行动的有效性限度和国家权威的合法性限度三个方面。(11)
赵鼎新在总结西方20世纪80年代以来的国家社会理论的基础上，提出理解这个问题的三个视角：国家的性质、社会的性质以及国家与社会的联系。(12)国家的性质最为重要的是国家政体的性质，民主、极权、后极权、威权、寡头等不同的政体下的政府应对社会运动的方式和策略有所不同。社会的性质主要是独立于国家之外的社会中层组织的发达程度和多样性。而国家社会之间的联系包括经济；政治和价值观三个层面。赵的分析框架具有很大的启发性，但他主要是从解释社会运动的角度切入国家社会关系理论。
在中国的现实语境中谈论治理问题，将不可避免遇到某些尴尬：第一，就国家这方面来说，虽然改革开放以来，“全能主义”政府开始消退，市场和社会都开始逐步发育，但国家对社会的直接控制触角还相当深。就政府层级来说，现实中我国有五级政府，而所谓的派出机构（如城市的街道）和群众自治组织（居委会、村委会）也在很大程度上已经被政府化或者“行政化”，(13)国家的触手可以通过庞大的政府体系和准政府体系延伸到社会的各个角落。同时，政府职能转变仍处于进行之中，符合市场经济的职能结构没有定型，政府直接干预经济；政府干预微观经济的现象还相当普遍。因此，治理所强调的政府地位弱化和功能的协调化在目前中国来说还有相当一段距离。
第二，就社会层面来说，中国的社会发育相当有限。建国以后的计划经济和革命运动，基本上将脱离国家公共权力的“社会”挤压到最狭窄的空间，甚至个人的私人生活领域也被泛政治化。市场化改革释放了市场空间和个人生活空间，但有组织、有序化的市民社会还非常薄弱，也不可能近期得到实现。(14)在这种情况下，所谓的契约理念和平等交流的技术都只是一种有待发展的希望和方向，并不就是现实实然的反映。因此，在当前中国来说，由于社会自身的弱化和国家的强化，治理理论所强调的国家与社会的交流只能是非常有限和非常局促的。
二、政党与地方治理：社会属性与嵌入功能
那么，在中国现实环境中谈论“治理”是否就完全无意义呢？答案可能是否定的，我们还可以引入一个变量：中国的执政党。
关于政党在中国政治发展中的作用，学者们较关注的是宏观层面。任剑涛在分析中国“党化国家”(party-state)的历史成因过程中认为，政治上比较成熟的政党足以提供给国家建构以各方面的支持力量，包括观念设计、制度供给何社会动员。(15)这种支持力量是中国这样的后发展国家在应对现代化浪潮中形塑“现代国家”的重要便利条件。没有这些条件，则中国近代统一和国家构建将无从着力。林尚立基于中国政治发展的持续性和可行性要求，提出“有序民主化”概念，认为中国共产党在中国政治发展中具有重要的地位和作用：必须在中国政治发展中承担起领导与推动作用，绝对不能从策略上、而必须从实现有序民主化发展的政治发展的大战略上，把握和推进党内民主与人民民主的有机统一。(16)亦有大量学者从“党内民主”的角度提出，在坚持共产党领导的社会主义条件下，特别是在我国社会主义初级阶段，党内民主是人民民主赖以发展的前提，也是民主政治发展的逻辑起点和关键。因此，可以通过党内组织和制度的创新，开发中国民主化的体制内资源，走由“党内民主”到国家民主化的道路。(17)
这些宏观方面的思考是有益的，但是，它们都忽视了执政党的庞大基层组织的社会性作用。政党虽然以执政为首要目标，但能够参与到政府中直接掌握公共权力的党员毕竟是少数，而大量党员和党组织都是游离于政府之外的，他们的存在意味着什么？另外，宏观层面的思考主要关注的是政党对国家大政方针和国家结构、民主结构的作用，但政党对社会基层是否能产生直接的影响和作用呢？这些问题都值得我们思考。
政党具有政治性和社会性，前者是其目标指向，后者是其社会基础。在庞大的执政党系统中，其政治性与党组织的层级呈正比例关系，而其社会性与党组织的层级呈反向关系。换句话说，我们将党组织的层级结构视为一个坐标轴，其政治性在最高层级达到最大值，而社会性在最低层级达到最大值，反之亦然。因此，政党的基层组织就是一种特殊的社会组织，一方面，它也是一种社会团体，由一些具有共同信念和利益的人群组成，并有现实目标；另一方面，由于政党的一体性结构特征，它具有强大的政治使命，这又与其它一般的社会团体相区别。因此，在复杂的社会环境中，这种特殊的政治组织应该对治理起到一定的不可忽视的作用。
让我们回到国家和社会的分析框架中来。如果从功利主义的角度来看，以独占暴力为特征、以政府为外在形式的国家与私人利益和公共领域组成的社会之间存在明显的结构功能上的互补。也就是说，在功能上，国家和社会两者之间是双向需求—供给的关系。除了提供制度和秩序之外，国家还向社会提供私人自发难以供给的公共物品和准公共物品，为抑制社会失衡的再分配，以及环境污染治理等具有负外部性的事物的管理。同时，民族国家的产生和发展，也促进了民族主义意识形态的增长，诸如爱国主义、忠诚主义等价值观也是国家向社会的一种输出产品。另外一方面，社会也为国家提供了后者所不可或缺的资源和支持，最为重要的是合法性。在韦伯看来，任何统治都不能仅仅依靠强力和利益，而必须基于成员的一定程度的认同，只不过不同社会的认同可以有不同的内容：如认同某种民主程序（法理型）、认同领袖魅力（克里斯马型），或者认同传统文化（传统型）。其次，社会为国家提供了税收等财政来源，健康的公共领域在一定程度上促成民间自治，为国家的秩序提供基础。
由此可见，在国家与社会之间存在着利益、秩序和价值三个方面的交流，每个范畴内部的交流都是双向的，而不是单向的，这种关系可以由图一表现出来。具体说来：
第一、利益交流。包括国家对社会的需求（财政汲取）和社会对国家的需求（公共物品与再分配），当然，从反面来看，国家的需求也是社会的供给，反之如是。
第二、秩序交流。国家垄断了一定地域内的暴力，是唯一合法的实行惩罚的权力机构，因此，它要制定社会必须遵守的法律，并贯彻执行。但是，另外一方面，除却极端的极权政体外，国家很少能渗透到社会的每一个角落，因此，大部分国家都存在不同程度的社会公共领域，社会能在其中实行自治，这就是市民社会。
第三、价值交流。国家需要社会给予其合法性认同，按照赵鼎新的看法，这种合法性的根据是国家权力合理化的方式，包括：普遍接受的精英选拔程序、国家提供的服务，以及国家对未来提供的承诺。(18)他把国家合法性分为法律选举型、绩效型和意识形态型。可见，价值交流有其一定的独立性，也与国家社会之间的利益关系、制度关系有紧密的联系。（以上表述可见图1）
图1 国家与社会之间的交流
但是，在一个“强国家、弱社会”的环境中，这种交流都是指向国家的，也就是说国家在这种交流中占据主导性地位，而社会则处于从属被动地位。强弱的对比如果处于一种严重的非均衡状态，就可能造成“国家退不出”和“社会长不成”的窘境，(19)在这种情况下，政党的强大的社会性组织可以起到一种“双向扶持”的作用：一方面，它能够扶持社会发育、培育社会自组织，引导市民社会逐步成长；另一方面，它又能在一定程度上约束和改造现有国家权力延伸到社会中的触角和机构，帮助其转变职能和运行方式，更好地实现与社会融合。
三、政党社会功能的展开
具体来说，这种“双向扶持”的功能表现在这样几个方面：
第一，引导社会发育，培养社会自组织、自管理的能力，提供治理的社会基础。由于基层政党组织具有强大的社包容性，它可以帮助松散的社会群体和个人之间建立社会组织和团体，培育良好的社会资本，传播先进的文化理念，并引导群体性的利益表达。这些都是国家自身无力或者无法解决的问题。
第二，改造基层的政府和准政府组织，提供治理的制度空间。基层政权机关或准政权机构由于其行政性强，事实上已经成为政府部门，它们的现有角色不仅带来效率问题，也挤压了社会成长和活动的空间，但是，短时期内，又不能将其完全搁置和取代，因为由此造成的权力真空将引起社会无序。因此，政党可以通过其自身组织的扩展和包容，适度改造这些准政权部门，逐步加强其社会性和参与性，这也是基层政权、准政权部门社会化的途径之一。
第三，加强国家（政府）与社会的交流，提供治理的合作平台。政治是一门科学也是一门艺术，其艺术性在于，若干政治沟通和交流都带有明显的技术性和技巧性。在治理理论中，政府的社会管理的中心地位开始下降，社会自组织能力凸现，两者能够就很多现实问题进行必要沟通和交流，但是，这种愿景是有一定现实基础的，即两者都已经具备了有效、平等沟通的能力和平台，而这种能力需要在现实政治生活中逐渐学习。
图2 政党与地方治理
对政党治理功能这种定位切合了中国实际，其最终的扩展指向是一种黄宗智所说的“第三领域”。黄宗智认为，在国家和社会的两分法外，在国家与社会之间存在一个两方都参与其间的区域，这种区域兼具国家性和社会性，“既非纯粹社会的又非纯粹国家的”。从发生学的角度看，它既是国家权力向下延展的结果，也是市民社会向上攀升的表现，是这两种势力结合并达致某种均衡的临界定和临界状态。(20)就中国的现实来看，政党社会化功能的挖掘和发展，既不是对社会的全面渗透和控制，重走改革开放前“泛政治化”的政治运动的老路，也不是用政党的组织和功能取代政府的治理地位，而是为国家的向下治理延伸与公民社会的向上发育扩展提供一个现实的操作空间与平台。一方面，政党的社会功能能够有效地减弱政府的权力色彩，防止公共权力在基层治理中的不适当扩张；另一方面，执政党的意识形态和政治色彩又能引导社会力量的发育，将这个必然的过程规范在一个可控的范围之内。
注释：
①William N.Chambers,Party Development and the American Mainstream,New York:Oxford University Press,1967.
②(15)任剑涛《政党、民族与国家——中国现代党化国家形态的历史、理论分析》，九天文化网www.9skybbs.com-2004-12-26.
③唐棣宣《政党与社会之关系一种政治生态学的分析视角》，载于《理论与改革》2006年第1期。
④俞可平《引论：治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版。
⑤俞可平《治理与善治：引论》，载于《马克思主义与现实》1999年第5期。
⑥滕世华《公共治理理论及其引发的变革》，载于《国家行政学院学报》2003年第1期。
⑦李风华《治理理论：渊源、精神及其适用性》，载于《湖南师范大学社会科学学报》2003年第3期。
⑧主要文献包括，景跃进，《“市民社会与中国现代化”学术讨论会述要》，《中国社会科学季刊（香港）》1993年第4卷；邓正来《市民社会与国家——学理上的分野与两种架构》，《中国社会科学季刊（香港）》1993年第2卷；俞可平《马克思的市民社会及其历史地位》，《中国社会科学》1993年第4期；时和兴《关系、限度、制度：政治发展过程中的国家与社会》，北京大学出版社，1996年等等。
⑨邓正来等《建构中国的市民社会》，载《中国社会科学季刊（香港）》1992年11月第1卷。
⑩(11)时和兴《关系、限度、制度：政治发展过程中的国家与社会》，北京大学出版社1996年版，第20、102页。
(12)赵鼎新《社会与政治运动讲义》，社会科学文献出版社2006年版第306页。
(13)桂勇《行政化进程中的城市居委会体制变迁：对上海市的个案》，载于《华中理工大学学报》2000年第3期。
(14)夏维中《市民社会：中国近期难圆的梦》，载于《中国社会科学季刊》1993年总第5期。
(16)林尚立《有序民主化：论党在中国政治发展中的重要作用》，载于《毛泽东邓小平理论研究》2005年第3期。
(17)胡伟《党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源》，《复旦学报》（社会科学版）1999年第1期。
(18)如Skoepol,Theda,1979.States and Revolutions:A Comparative Analysis of France,Russia,and China.Cambridge University Press.
(19)由国家主导的经济转型和政治发展往往会遇到困境，因为国家处于权力强势地位，其自主性赋予其进退的选择性权力，有关分析可见Minxin Pei,China's Trapped Transition:the limits of developmental autocracy,Havard university press,Cambridge,Massachusetts,2006.
(20)黄宗智《中国的“公共领域”与“市民社会”？—国家与社会间的第三领域》，载于邓正来、亚历山大主编《国家与市民社会：一种社会理论的研究途径》，上海人民出版社2006年版。
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