关于改革行政审批制度的几点思考，本文主要内容关键词为：审批制度论文,几点思考论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过20多年的改革开放，我国社会主义市场经济调控体系框架已初步建立，政府对经济的直接管理逐步转向间接调控，并越来越多地注意运用经济手段、经济政策、经济法规调控经济运行。当然，我们也应看到，我们还存在走老路的惯性，往往借宏观控制之名、行行政干预之实的情况，“审批制”的顽固存在，是当前经济体制改革中最大的一个障碍，大有“一夫当关、万夫莫入”的样子。而且，旧的审批制度没有完全革除，新的审批又来了。在这种情况下，彻底改革现行行政审批制度，对促进改革开放和经济发展，以及防止腐败现象的产生，都具有重要的现实意义。下面，我围绕行政审批制度改革，谈几点粗浅的思考。
一、改革行政审批制度是顺应市场经济发展的迫切需要，势在必行
现行的行政审批制度是计划经济时代下的产物，在特定的历史阶段对经济社会的发展曾起过积极的作用。随着改革开放的不断深入，各级政府的职能发生了重大转变，审批制度有了较大的改进，政府直接管理的事项已大为减少。但是，由于受历史条件的限制和宏观环境的制约，当前在行政审批制度上依然存在一些问题，主要表现在：审批事项多、范围广；审批环节多、周期长；审批条件不具体、程序不规范；审批责任不明确、监督机制不健全；重审批、轻监管；重收费、轻服务。这些现象的普遍存在，基层单位和人民群众深为不满，反映最为强烈的，除了现行行政审批制度容易滋生“吃拿卡要”等腐败现象外，更主要的是，办成一件事往往要跑几十个部门，盖几十、上百甚至更多的图章。如我市一家企业上了一个投资规模2亿元的项目，仅是审批就在省、市两级七、八个部门来回跑了五个回合，跑一个部门又涉及内部好几个职能处室，从提出项目建议书到开工，共盖了一百多个图章。现这个项目虽然已投产2个多月，但仍有一些审批事项要补办。这还不算是最慢的，有的项目审批要以年来计算，等批下来，市场已经发生了很大变化。
现行的行政审批制度，不仅制约了市场这只“无形的手”在资源配置中的基础作用，在一定程度上阻碍了经济和社会发展，而且也不利于政府职能的转变，影响了党和政府与人民群众的关系，已到了非改不可的地步了。
首先，改革行政审批制度，是建立社会主义市场经济体制的迫切需要。审批是计划经济条件下政府管理经济社会的主要手段和方式，并由此实现政府在社会资源配置中的主导作用。从这个意义上讲，计划经济就是以审批管理为主要特征的一种经济制度。而市场经济之所以充满活力，主要原因是市场发挥了重要的调节作用，政府不再事无巨细地对经济和社会实行直接管理。要发展社会主义市场经济，就必须按经济规律办事，减少政府过多的、不规范的行政干预，最大限度地发挥市场机制的作用，利用经济手段和法律手段规范市场行为，调节经济运行，提高社会经济的运行效率。从某种意义上讲，一个地方办企业上项目盖的图章越多，地方经济发展就越慢；一个地方要盖的图章越少，地方经济发展就越快。因此，随着社会主义市场经济体制的初步建立和现代化建设的迅速发展，现行行政审批制度的许多方面已越来越不适应形势发展的需要，妨碍了市场机制作用的正常发挥，严重影响了市场经济的发育和完善，必须从根本上改变以行政审批为主要手段的政府管理模式，大幅度调整和精减审批事项。
其次，改革行政审批制度，是转变政府职能、推进依法行政的迫切需要。转变政府职能的核心是实行政企、政事和政社分开。让市场发挥更大的作用，给企业更大的权力，这就是审批制度改革的出发点，也是转变政府职能、建立现代行政管理体制的必然要求。事实上，以捆住企业的手脚为代价，不可能建立不良好的经济秩序，市场经济体制也绝不可能靠政府定指标、批项目、下指令来实现。因此，各级政府必须加快职能转变，改进管理经济社会的手段和方式，建立科学的行政管理体制，把政府的精力集中到宏观调控、社会管理和公共服务上来，不能再去管那些不该管也管不好的事。同时，在市场经济条件下，政府管理经济必须依法办事，制定政策和进行决策都要有严格的法律依据。现行的行政审批制度，给予审批者直接支配社会资源的权力，自由裁量的空间较大，加上审批过程透明度较低，缺少有效的约束，越权越级审批的情况较普遍，这势必会产生执法不严、有法不依的现象。改革行政审批制度，就是从根本上消除这些弊端，真正把政府行政管理纳入到规范化、制度化轨道，进一步提高政府依法行政水平。
第三，改革行政审批制度，是从源头上预防和治理腐败、加强党风廉政建设的迫切需要。中央纪委五次全会要求把改革行政审批制度、规范行政审批权力，作为今年深化反腐败工作的一项重要任务。实践证明，党风廉政建设成效如何，与能否正确行使权力有着非常密切的关系。改革行政审批制度，减少行政审批事项，一方面有利于提高政府工作效率，改进工作作风；另一方面也有利于防止以权谋私，减少消极腐败现象的产生。这些年来，一些单位为了谋求小集团和部门利益，想方设法扩大审批权，并附带设立收费项目；少数领导严重违纪违法，滥用审批权力，甚至不给好处不办事，给了好处乱办事，搞权钱交易，严重败坏了党和政府的形象。因此，行政审批运作中存在的问题，很容易成为消极腐败现象滋生的土壤。从这个意义上讲，改革行政审批制度对从源头上预防和治理腐败具有重要作用，是加强党风廉政建设的治本之策。
二、实施行政审批制度改革，必须科学确定行政审批制度改革的指导思想、原则和项目清理依据
实施行政审批制度改革，实质上是政府机关的一场自我变革、自我完善，是为建立现代化行政管理体制而破旧立新的一项艰巨工程。这项改革几乎涉及政府所有部门，贯穿政府管理经济和社会的各个领域，其广度、深度和难度可想而知。要顺利推进这项改革，首要的是必须科学确定行政审批制度改革的指导思想、原则和基本依据。
在指导思想的确定上，要坚持以邓小平理论和江泽民同志关于“三个代表”重要思想为指导；坚持充分发挥市场配置资源的基础性作用，使政府工作从繁忙的审批事务中解脱出来，真正转到为纳税人和人民群众提供公共服务上来，创造更为优良的投资环境，促进国民经济持续、快速、健康发展；坚持加快推进依法行政，不断提高政府行政行为的透明度，从源头上遏制腐败现象的滋生和蔓延，加强党风廉政建设，进一步密切政府同人民群众的联系。
在原则的确定上，要立足于充分体现转变政府职能的基本要求，实现政府、市场和企业从旧体制转到新体制，以及加强权力监管，防止滋生腐败现象等方面。一要确定市场取向的原则。以“三个有利于”为标准，坚持按市场经济规律办事，充分认识并发挥市场在资源配置中的基础性作用，凡是能由市场调节、能由中介组织提供服务、能由企业自主决定的事项，政府要坚决放开，不再审批。二要确定方便群众的原则。切实转变政府职能，改进工作作风和审批方式，提高办事效率和服务质量，最大限度地方便基层，方便企业，方便群众，服务社会。三要确定依法审批的原则。对事关经济社会发展的重大事项和法定事项，必须做到依法审批，简化程序，规定时限，公开透明，规范操作。四要确定强化监管的原则。按照管理到位、监督到位、服务到位的要求，对保留的行政审批事项，加强审批全过程的监控及后续监管，逐步建立审批责任追究和检查监管制度。
在审批项目清理的基本依据确立上，一方面要按照依法行政和建立社会主义市场经济体制的要求，大幅度削减和调整审批事项，充分发挥市场机制的作用。凡是可以取消的政府审批项目都要取消；能用市场机制运作替代部门行政审批的，都要用市场经济的办法来处理，以实现有限资源的最佳配置。对凡是不属于政府职能或不应当由政府直接管理的；法律法规明确属于企业自主行为的；虽然国家规定审批，但没有指标和额度限制的；可以有中介组织办理的；应通过招标、拍卖等市场办法解决的；纯粹为了收费而设立的；其它无须审批的项目等，都要坚持进行取消或调整。另一方面要消除“改革行政审批制度就是不要政府审批”的模糊认识，对那些法律法规及上级有关文件明确的；事关社会稳定、经济建设全局的；涉及国计民生和人民安全的特种行业和重要项目，不仅仍要继续保留审批，而且要严格把关，绝不可以因行政审批制度改革弱化政府的宏观调控能力，给社会发展带来不利的影响。
三、推进行政审批制度改革，要强化行政审批制度配套建设
围绕行政审批制度改革，加强配套管理制度的建设，可以保证行政审批制度改革工作顺利进行，并有效巩固改革成果。
要积极推行政务公开制度。在减少审批项目的基础上，增加审批工作透明度，规范审批行为，是形成新型审批制度的一个重要方面。要通过多种形式，把确定取消和保留的审批、审核、核准和备案事项，除少数需要保密的以外，都要将审批机关、审批内容、审批依据、审批条件、审批时限、审批程序、收费标准和审批责任人，向社会公开，主动接受社会各界和人民群众的监督。要逐步建立健全社会听证制度，对物价、收费、市政城管、环保等与公众利益密切相关的事项，充分听取和吸收社会各方面意见。强化专家审查、咨询制度，对技术性、专业性较强的验收、评审和许可事项，要组织有关专家进行专业技术审查，提供咨询意见，进一步提高政府决策的民主化、科学化水平。
要建立便民服务制度。便民服务窗口是行政审批制度改革的形象工程，也是行风建设、政风建设的标志性工程。在审批事项较多的部门内部，要建立和完善“窗口式办文”制度，一项审批无论涉及几个处室，都应该一个“窗口”进出；对一些审批工作量较大的项目和需要多个部门联合办理的审批事项，可以建立相对集中的服务窗口或设立一个行政审批服务中心，让基层单位和人民群众“进一家门办好，收规定费办完，按承诺日办结。”
要建立审批工作“五办制”。一是一般事项直接办理制。凡属程序简便，可当场或当天办结的事项，要做到即收即办。二是特殊事项承诺办理制。凡需经其他部门审核或现场踏勘的特殊事项，受理部门应视情作出承诺，严格按承诺时限办结。三是重大事项联合办理制。凡涉及当地经济社会发展和人民生活等重大事项，要按联合办理的有关规定审批。四是上报事项负责办理制。凡须报上级审批的事项，有关部门应进行前置审核把关，认真负责，一包到底，并在规定时限内帮助基层主动与上级部门取得联系，帮助办理有关事项。五是核准项目明确答复制。凡国家明令禁止不符合国家产业政策、不符合地方发展规划的项目，有关部门不予受理，并应明确答复申请人。
要加强对审批行为的监督和事后监管。建立和完善监督约束机制，是确保政府部门依法行政、规范行使审批权的关键，审批部门不仅自身要加强经常性的监督检查，而且要将审批行为置于社会和舆论的监督之下。一要建立内部监督制度。对每个审批、核准事项，都要制定相应的内部约束和监督措施，明确规定部门负责人和具体经办人的权限、责任和义务。重大事项应由集体研究决定。按照监管审批分离原则，由监管人员对审批人员的审批事项实行监督，对责任科室和具体经办人的审批行为进行定期检查和考核。二要建立社会监督制度。采取设立投诉电话和举报箱等多种形式，接受社会的投诉和监督。同时，还要建立定期的社会质询和人大代表、政协委员定期检查制度。三要建立审批责任追究制。对已经取消的审批事项仍在审批的，或擅自设立审批事项实施审批的，在确认其审批结果无效的同时，要追究负责人和直接责任人的责任。对玩忽职守、越权或违规审批的，要视情节轻重，依据有关规定给予负有直接责任的人员相应的行政处分；构成犯罪的，要移交司法机关惩处。四要建立事后监管制度。坚决克服重审批、轻监管的现象，对法律、法规和行政规章已经明确监管措施的，要按规定执行；没有明确的，要制定严格的可操作的监管措施，加强对审批事项的事后跟踪监管。五要对取消的审批事项提出加强行业监管的意见，并制定相应的管理办法和措施。
四、切实推进行政审批制度改革，必须重视解决几个相关问题
行政审批制度改革涉及到政府部门职能的转变，影响到部门和个人的利益和权力。因此，在改革行政审批制度过程中，少数干部必然会产生失权、失利思想，由此而“恋权”、“恋利”，影响改革的顺利进行。要切实推进行政审批制度改革，必须重视解决下面几个相关问题：
1.要重视清理现行的行政法规。行政审批事项的设立是以行政法规为依据的，因此要改革行政审批制度，就必须与清理行政法规同步进行。从一些地方的改革实践来看，有的地方对国家和省规定的审批事项不敢触动，其原因既是怕违规违法，又怕影响上下关系。这势必与改革行政审批制度的要求不相适应。因此，要坚持对现行的行政法规进行自上而下的清理，保证行政审批制度改革工作的顺利进行。
2.要切实推进政府机构改革。行政审批项目的实施是与政府职能密切相连的。现行的审批事项过多、过繁，甚至一个事项在一个部门内部要来回几次，主要是由于现行政的机构过多，职能交叉，人浮于事，因此，改革行政审批制度必须与机构改革同步进行。在今年的市、县机构改革中，要本着清简、统一、效能原则，科学、合理地设置机构，进而使审批事项更符合市场经济的要求。
3.要切实加强公务员队伍建设。行政审批主体是国家行政机关。国家行政机关公务员的素质如何，直接影响到行政审批的效能。因此，在行政审批制度改革中，要着力加强对公务员的教育培训，提高他们的思想政治素质和业务水平，并牢固树立依法行政、为民便民、廉洁守纪的意识，提高办事的效率和质量。