高等院校机构改革思路初探，本文主要内容关键词为：高等院校论文,机构改革论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
高等学校肩负着培养人才、发展科技和社会服务三大职能，它是现代化建设、实现“两个转变”、落实“科教兴辽”战略的重要智力源和生力军。因此，适应社会主义市场经济发展的需要，有效发挥高等学校的职能作用、建立符合教育规律的高等学校内部运行机制，积极推进高等学校的机构改革已成为高校发展中的当务之急。
（一）
1.高等学校的机构设置是高校管理水平和管理效益的集中反映。高等学校内部机构设置与企业和政府机构有所不同，除经费来源是全额拨款外，从功能上分有党政管理机构、教学科研机构、后勤服务机构、社会服务机构；从服务对象上分有为全校教职工服务的、有对内为主兼为对外服务的，也有完全对外服务的。改革开放以来，高等学校的机构改革进展很大，对于高等学校的内部管理体制改革起到了积极作用，大致经历了三个阶段：
第一阶段，从党的十一届三中全会到1987年党的十三大，是高校机构和人事制度改革的初步探索阶段。十一届三中全会以后党中央抓拨乱反正，恢复了实事求是的思想路线，确定了正确的政治路线，把党和国家的工作重心转移到经济建设上来，作出了《关于经济体制改革的决定》，并相继下发了《关于科学技术体制改革的决定》和《关于教育体制改革的决定》，对科技、教育的改革提出了一些原则要求，高等学校的改革主要内容侧重在理顺高等教育和基础教育的体制；调整了高等学校的机构设置；在推进高校党政机构改革的同时，进行了后勤社会化的试点；恢复了高等学校的职称评审工作，开始推行专业技术职务聘任制；设立了博士后流动站，实行博士后制度。根据“管少、管好、管住”的原则，适当下放了高校机构和人事管理权限。
第二阶段，从党的十三大到1992年党的十四大，是高校机构和人事制度改革面上拓宽、深入发展阶段。这一阶段改革的主要内容是下放权力、扩大高等学校管理自主权，进一步推行专业技术职务聘任制。
第三阶段，1992年党的十四大以来，高等学校机构和人事制度改革开始进入了探索建立与社会主义市场经济体制相配套的高校机构和人事管理体制的新阶段。社会主义市场经济体制的提出和逐步建立，迫切要求大力推进高等学校机构和人事制度改革。省教委和高等学校提出机构、人事制度改革方案，在一些有条件的高等学校进行机构、人事制度改革的试点。
2.高等学校机构和人事制度改革直接关系到高等学校总体改革的推进和总体效益的发挥。从这个意义上看，高校机构和人事制度改革的力度还不够大，改革措施还不配套，与建立市场经济体制和实现国民经济持续、健康、快速增长对人才培养的要求还有较大的差距。主要表现：
（1）政策措施不配套。机构改革，重要一点是精减机构，缩紧编制，而因此带来了利益关系的调整、富余人员的安置等问题，由于劳动人事制度、工资分配制度等还不完善，政策措施不配套，干部能上不能下，教师能进不能出，工人能分不能离，机构设置出现了撤了再设，设了再撤；人员出现了精减——膨胀——再精减——再膨胀的反复现象，其结果还是人浮于事，忙闲不均，“平均主义”、“大锅饭”，人员积极性不高，工作质量下降。
（2）计划经济体制的高校机构编制管理办法， 难以适应新形势发展的需要。高等学校长期以来人员结构不合理，教辅人员、行政人员、工勤人员比例过大，直接影响办学效益的提高。据1995年辽宁省教育统计表明：全省61所高等学校，有教职工5.8万人，其中专任教师2.3万，占教职工总数的39.6%，就是说60%以上人员是为教学服务的，反映了高校整体办学水平和办学效益不高。
（3）高等学校办社会现象严重。 沿用多年的计划经济的“包”、“统”的管理体制，高等学校机构越办越多，越办越全。学校办社会，从“衣、食、住、行，到生、老、病、死”，似乎都应由学校管，不但浪费了大量的人、财、物，使学校背上了沉重的负担，而且给学校管理增加了负荷，分散了校领导的注意力。难以保证高等学校教育、教学和科研水平的提高。
3.形成高等学校机构设置问题的原因是多方面的，主要有：①社会原因。社会的影响、牵制以及社会的规范对高校机构设置较强作用。如社会或上级机关有一专门机构处理此事，高校则要设立相应机构。②历史原因。在计划经济体制下，我国所有企事业单位都是以行政级别来对应的，这就导致了高等学校也要以行政级别来划分等级，而其内设机构也要定相应行政级别，这种历史的特性与作用，将随着社会主义市场经济体制的确立与完善而改变。③内部原因。机构设置与学校有很强的显示性关系，机构级别与行政级别有很强的等同关系，人员待遇与机构级别亦有很强的依附关系，这些构成了学校机构设置上的内在扩张机制。
（二）
4.积极推进高校机构和人事制度改革，是高等学校改革和发展的必然趋势，是建立社会主义市场经济体制的客观要求，是实施“科教兴国”、“科教兴省”战略，实现“九五”计划和2000年远景目标，使高等教育与社会进步、经济建设协调发展的重要保证。
（1 ）推进高校机构改革是建立与社会主义市场经济体制相适应的高等教育新体制的客观需要。十四届五中全会提出，到本世纪末初步建立起市场经济体制，人均国民生产总值比1980年翻两番，人民生活达到小康水平，到2010年形成比较完善的社会主义市场经济体制，实现国民生产总值比2000翻一番的奋斗目标，并指出实现这一宏伟蓝图就要实行两个具有全局意义的根本性转变。要实行经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，实行经济增长方式从粗放型向集约型转变。要实现“两个转变”人才是至关重要的因素。高等学校人才济济，科技力量雄厚、必须要承担起这历史使命。要通过高等学校的机构和人事制度的改革，调动教职工的积极性，满足社会主义市场经济发展对人才培养、科技发展的需要，确保“九五”计划和2010年远景目标的早日实现。
（2）推进高校机构改革是实施科教兴辽战略的重要保证。 为了实现第二次创业、建立新辽宁的宏伟目标，省委、省政府提出了“科教兴辽”的发展战略，高等学校肩负着为科教兴省服务的艰巨任务，提供智力的科技支持。因此，高等学校只有统一规划、合理布局，加速机构改革进程使高等学校放下包袱、轻装上阵，把精力集中在培养人才和发展科技上来，提高科技在经济发展中的含量，保证“科教兴省”战略的顺利实施。
（3 ）推进高校机构改革是深化高等学校内部管理体制改革的必然要求。《国务院〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》提出，高等学校要实行资源共享、优势互补，精简机构、减少冗员，提高师生比，充分发挥现有学校教师、校舍、仪器设备、图书资料等方面的潜力。提高高校的规模效益和办学效益。要做到这些、高校必然要以机构改革为突破口，加大力度，以此带动综合体制改革的深化。同时，随着政治体制、经济体制改革的逐步深化和用人制度、工资分配制度、社会保障制度的进一步完善，也为高校机构改革的配套政策出台提供了前提和可行性。总之，历史的重托、时代的呼唤，自身的发展使进一步推进机构改革成为高等学校发展的必然趋势。
5.高等学校机构改革的指导思想要以邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论和党的基本路线为指导，认真贯彻国家、省《教育改革和发展纲要》及其《实施意见》，按照精简、统一、效能的原则，统筹兼顾，科学规划、周密安排、积极探索，坚持高等学校机构改革与人事制度改革同步进行，既要保证需要，精简机构、紧缩编制，严格岗位设置，提高办学效益；又要考虑学校教学、科研事业的发展和学科梯队建设以及新兴学科力量的储备。要使高等学校的机构改革真正做到有利于高校人员结构的整体优化；有利于教师、科研人员积极性的发挥；有利于教育、教学、科研水平和质量的提高。
6.高等学校机构改革的目的是要建立一个适应经济建设、社会发展需要的，符合自身特点和发展规律，充满生机和活力的管理体制、运行机制和自我约束机制。总结我省几年来高等学校机构改革的经验，积极稳妥地推进高等学校机构改革，必须坚持以下几个原则：
（1）政事分开的原则。 高等学校要改变过去那种党政机关的管理模式，实行依法自主办学。政府由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、规划、拨款、政策指导、信息服务和必要的行政手段进行宏观管理；高等学校有权在国家规定的机构数额，人员编制和职务结构比例范围内，自行设置机构、确定各类人员比例；按所设置的专业技术岗位，聘任各级专业技术人员；实行工资总额包干，可自主决定校内人员的工资水平。
（2）分类管理原则。根据高等学校特点，实行多样化分类管理，缩减行政、教辅人员；强化教学、科研队伍、实行后勤服务社会化。对管理人员建立职员制度；对专业技术人员实行职称聘任制度，对工勤人员实行以技术等级和工作实绩考核为主要内容的管理制度。
（3）竞争择优原则。 高等学校机构改革要按社会主义市场经济规律办事，引进竞争激励机制，搞活人事管理制度，通过平等竞争，优胜劣汰，自由择业，有效激励，合理保障，实现人员能进能出，职务能上能下，待遇能高能低。
（4）放权搞活的原则。在政事分开的原则下， 高等学校要依法自主办学，政府对高校的管理，主要实施政策指导，服务协调，宏观控制，依法监督，并按干部管理权限对高校的主要领导进行管理，对高校除人员编制与计划、领导职数、工资总额、职员等级结构比例和专业技术岗位数额以及规定必要的标准条件和工作程序外，其它内部人事管理权、原则下放到高校。
7.高等学校机构改革的总目标是：建立起适应社会主义市场经济发展和社会大环境的有效运行机制，合理调整人员结构、优化教师队伍，挖掘内部办学潜力，提高办学效益。
8.高等学校机构改革的分目标是：1996-1998年，在省内部分高等学校进行改革试点，总结经验。在核定编制的前提下，实行工资总额包干，对高校不同人员进行分类管理，扩大后勤服务的社会化，加速用人制度、职员制度、职称制度、工勤人员管理制度、工资分配制度以及社会保障制度配套政策的落实。到2000年，基本建立起适合高等学校管理人员、专业技术人员和工勤人员各自特点的机构设置、岗位职责及考核办法。初步形成与社会主义市场经济体制相匹配，符合高校自身特点的政事职责分开、考核科学有效、分配合理灵活，保障体系完备、政策法规配套的机构运行机制和人事管理体制。在此基础上，再用十年左右的时间，加以完善，实现高等学校机构设置，人事管理科学化和法制化。
9.高校机构改革是一项系统工程，是高校综合改革的突破口。从外部来看，它涉及全省高校布局结构的调整，涉及全省高校规模、学科的建设，是高等教育资源优化配置的大问题。因此，要树立全省“一盘棋”的思想，统一规划、统一布局，形成全省性的高教资源合理渗透网络。从内部来看，它又是涉及高校内部党政机构设置、教学与科研机构安排，按编聘员、按岗考核、建立责、权、利相匹配的分配制度的大问题。因此，要本着“精简、统一、效能”的原则，定编、定岗、定任务，坚持考核、聘任、流动，建立调动全员积极性的用人制度、分配制度，具体思路如下：
10.思路之一：高等学校的宏观布局与规模、学科结构调整
这是站在全省的角度，对高等学校的分布及规模学科结构进行的规划设想。辽宁省现有普通高校61所，其中没达到国家要求的3000人办学规模的学校占大多数，在学科结构上，也有许多不尽合理。由此，为适应辽宁的经济建设需要，提高高等学校的办学效益，要做到：
（1）高等学校的办学规模要按照国家的要求来进行， 对于不符合条件的学校，要采取合并、调整、共建、联合等方式来加以解决。对学科单一、专业相近的学校可实行合并，对有些部属高校可以采取与地方“共建”，对于区域相近的高校可以实施“联合”，以期实现资源共享，提高规模效益。
（2）在学科结构设置上，可根据辽宁省“科教兴省”的实际要求，进行总体规划，有些重点学科和社会急需的新兴学科要进行大力扶持，有些受社会冷遇的陈旧学科、单一学科，可以进行合并、调整、划转或撤消，减少学科的“小而全”建立起“大学科”体系。
11.思路之二：推进校内机构改革，加强编制管理
推进校内机构改革，必须要在严格核编的基础上进行。要从理顺关系有利工作的实际出发，本着精干，高效和保证重点的原则，尽可能压缩和合并职能划分不够科学、合理，业务上重复交叉的党政部门，改革过去单一的事业编制模式，建立事业编制与流动编制相结合的分流模式。
（1）对党政系统职能相近、业务交叉的部门可以合署办公或合并。如把纪委与审计监察处、学生处与学生工作部、保卫处与武装部等合署办公。对过于零散、规模过小、服务对象单一的职能部门，可适当调整，采取“一套人马，两块牌子”紧缩编制。对党政系统中一部分单位也可转化为管理服务实体和经营服务实体（如：打字、复印等部门），并对一些实体进行事业编制企业化管理，减少事业编，实施自负盈亏。
（2）对教学、科研机构建制，既要放开，又要灵活控制。 要严格核定教学人员工作量，使师生比例提高，专任教师与学生比例，实验技术人员与专任教师的比例适宜，并合理提高教师额定教学工作量标准，采用固定编制与流动编制相结合，使教师满工作量运行。对专职科研人员的编制，也可以采用固定编制与浮动编制相结合的办法，由学校统筹掌握。
（3）对后勤服务机构的设置，应尽量减少事业编制， 建立健全后勤承包责任制，推行事业单位企业化管理，逐步向后勤服务社会化过渡，转换运行机制，逐渐从财政拨款走向经费自理。
12.思路之三：深化用人制度改革，实行全员聘任制
在确定机构、编制、岗位的基础上，根据工作岗位的要求，全面推行管理人员与专业技术人员聘任制、工人劳动合同制，认真贯彻公平竞争、择优上岗、满负荷工作，定性与定量结合的考核原则。这是深化用人制度改革，调动教职员工工作积极性的有效措施。
（1）对党政领导干部的聘任，可以层层聘任直到基层，由校级、处级、科级直到一般干部，也可以实行党政干部行政、教学“双肩挑”。对工作人员可以在校内跨部门、跨单位受聘，经学校批准也可以向外流动，不得超编聘任。
（2）专业技术人员的聘任在职责明确的前提下，由校、 系统一进行聘任。在教师职务评聘工作中，对重点学科在高级职务结构比例和高级职务职数上，要适当增加，对具备任职条件的教师，应及时评聘高级职务；对有些岗位还可以采用“高职低聘”，或“低职高聘”，固定编制与流动编制结合聘用的方法，以促进人才的流动，优化教师队伍结构。
（3）对后勤服务人员的聘任，可以分别不同的岗位、工种需要，通过考核聘用，大力减少事业编制和固定编制，采用合同制或聘用制。
（4）对于缓聘、待聘或不聘人员，可实行校内待业或人才流动，允许辞聘人员停薪留职，到社会上自谋发展，以增强被聘人员的责任感和危机感。
13.思路之四：建立考核评价指标体系，推行激励机制
为保证精减机构、定编定岗，及聘任制的全面顺利进行，必须辅之以严格的考核评价指标体系，从“德、勤、能、绩”四个方面采用定性与定量相结合的方法来进行。对于不同岗位的人员，应该划分不同的等级，建立量化指标。
（1）党政管理人员其量化指标要以岗位职责确立的标准加以权重。
（2）对教师的考核指标体系，要反映教师的思想政治、职业道德、教书育人、教学水平、学术水平、能力水平、专业建设以及知识更新提高等多方面，要设立多级指标，定期考核。
（3）对后勤服务人员的考核应遵循合同书进行指标量化， 并考核其岗位道德及服务水准等。
14.思路之五：完善工资制度，合理制定校内津贴分配办法。
实行有效的工资制度和制定校内津贴分配办法，是完善校内机构改革的重要杠杆。是打破干多干少、干好干坏、干与不干一个样，体现多劳多得，功有所奖的强化激励机制。
（1）对工资可实行动态承包制。使“死”的工资，通过经费包干，分级管理、人人理财、人人有责，变成活的工资，使每个部门都按编“吃饭”，强化编制意识，使人员精减成为现实。
（2）建立校内津贴分配办法，对全院各类人员分别实行岗位津贴、教学津贴、奖励津贴等，每项津贴可随学校的经济情况确定，采取奖优罚懒、优质优酬、多劳多得的方式，在考核的基础上来实施。
以上五条基本思路，是与机构改革相辅相成的几个主要方面，其具体实施内容应视各学校的具体情况而定。
15.结合以上高校机构改革的基本思路，要建立到位的理想机构，并取得预期成效，必须要处理好以下几个关系：
（1）改革手段与最终目标的关系。改革的各项措施、 步骤方法的确定是手段，为的是实现改革的最终目标。然而在改革实际中却往往出现了措施与目标分离的情况。例如，校内分配制度改革为的是打破平均主义，调动人的积极性。若制定的方案、措施，仅按职务、职称拉开了挡次，却没有量化基础上的聘任制、岗位责任制和科学严格的考核制与之相配套，那就是新的大锅饭。再如，精简机构是为了减少层次，提高管理效率。但是如果仅机构减少了，裁减了人员，而在领导方法、运行程序、管理手段上仍沿用旧方法，则管理效率依旧平平。因此改革中务必注意各项措施的指向性，以防偏离目标，或由于各种措施间的不一致而造成积极效应的相互抵消。
（2）挖渠与开闸的关系。进行校内机构改革， 涉及的重要一环就是编余人员的流动问题。由于学校目前还没有完全走向市场，解决人员流动，就要在校内有去向，这就有个挖渠和开闸的关系。而这一关系又关系到学校改革能否成功，学校大局是否稳定的问题。因此，在处理这一关系时，一定要做到先挖渠后开闸，这样才能保证改革畅通无阻。所谓先挖渠即是在机构调整、定编、定员、定岗位过程中，一并考虑编余干部、教师、工人的出路。这样才能真正做到保障重点，兼顾一般，保证一线，压缩二线。
（3）机遇、挑战与困难并存的关系。随着机构改革的不断深化，各高等学校都面临着紧迫性与风险性的挑战。不改革，学校的内部旧体制确实问题太多、人浮于事、效率不高、效益低下，不改就与先进院校差距拉的更大；改革，学校的底子薄、条件差，基础管理水平差，风险太大。面临着机遇与挑战只有勇敢地抓住机遇，克服困难，学校才能起步、发展。
（4）稳定与流动的关系。 这一关系主要体现在师资队伍的稳定与流动之中。长期以来形成的脑体倒挂，分配不公，和社会与高校对人才的不公平竞争，使学校在人才存留上始终处于被动局面。因此学校在处理这一对关系时必须把稳定放在首位，在用人制度上、分配制度改革上、住房制度改革上都要向一线教师倾斜，要在定编中既稳定教师队伍的思想，又保证教师队伍的储备和提高需要；既要最大限度地体现按劳分配、多劳多得原则，又要在感情上对骨干和青年教师有政策性的倾斜，同时在住房、职称等相关方面，也要对他们有所侧重。因为教师队伍的稳定与流动，直接关系着改革的最终成败。
（5）决策民主性与指挥统一性的关系。 决策的民主性就是改革中要充分发挥民主，深入群众调查研究，倾听群众的意见、要求和建议，调动群众参予改革的积极性，以保证决策的民主化和科学化，得到群众的广泛支持。而一但决策方案确定，就要坚持指挥的统一性。坚决把握改革的方针原则，少数服从多数，个人服从集体。上下一致，贯彻始终，决不能反反复复，拖泥带水。
（6）除以上所述的几对关系之外，在改革中还有分配与贡献的关系、事业与企业的关系、校系两级管理的关系、精神鼓励与物质激励的关系、外部压力与内部努力的关系等等，这都是我们在改革中需要不断探索加以解决的矛盾。只有处理好这诸多关系，改革才能不断地深化。
16.建设好领导班子，使之成为改革的坚强领导核心。 学校机构改革，重在“管理”二字。党政领导是否坚强，是否齐心协力，认识一致，齐抓共管，共同承担义务与责任，是实施校内机构改革成功与否的关键。同时，校、系（处）、教研室（科）是否上下步调一致，认识统一，也是改革进行的重要保证。以高校改革的进展情况看，改革初见成效的单位，其中一个重要原因是得益于“一个好的领导班子”，得益于强有力的领导。因为只有领导坚定，保持统一，才能群策群力，宣传群众，教育群众，才能贯彻改革的一切方案。目前，一些高校虽然具备了完整的改革思想与方案，甚或也有一定的物质前提，却因领导内部意见不统一，有的领导干，有的旁观，有的领导在做，有的领导在怀疑，使改革工作上贯彻的政策、方法不一致，反而出现许多弊端，阻碍了改革工作的正常进行，还引起许多人为的消极因素。同时，领导干部的政治水准也有关系改革成败的重要因素。
17.多方筹措资金，为改革打下较好的经济基础。没有经济基础，改革即无法启动，实施改革，亦无法到位，达不到改革的目的。但就目前来看，国家还没有能力投入大量的资金，来满足高校的改革需要，学校还必须通过自身潜力挖掘来解决资金困难，以搏取更好的效益。从目前已取得成效的高校来看，资金来源主要在科研、校系两个方面。所以，在制订方案和实践中，应充分注意用足、用好、用活政策，把握形势，在保留、建设创收单位的基础上，调整好分配政策，争取多种形式，扩大资金来源。同时，也可以对资金条件好的系、部门，视其具体情况，采取半承包、或包奖金、包部分奖金，以减轻学校财政负担。
18.坚持正面教育引导，始终把握改革主方向。 校内机构改革是一项艰苦细致的工作，也是一项政策性很强、牵扯方方面面和每个人的实际利益的工作，站在不同的角度，分配制度改革，更是牵一发而动全身，处理得不好，不仅会造成教职工思想混乱，还会偏离或断送改革的前程。因此坚持不懈地作多方面的细致思想工作，坚持不断地宣传群众、教育群众，利用各种途径使教职工认识改革的目的，使其了解改革是为了提高学校的办学质量，提高学术水平，不是为了经济收入的整体提高，不是为了人人平均，这样才能使每个人都站在改革的前线，都步入改革的行列，才能够做到局部服从全局，个人服从集体，才能够在改革中找到自己的位置。这样改革也才能顺利有效的进行，达到预期的目的，并能继续深化，而不偏离社会主义办学方向。
19.改革方案要因校制宜，一切从实际出发。一般来说， 实施改革大家都有一种高期望，希望改革后能有一个较大的飞跃。但要使改革能顺利进行下去，还必须脚踏实地，一切从实际出发，保持清醒的头脑。在制订方案时，应充分细致地研究国家现行的一些政策、法规、制度等形成的“框框约束”和“边界限定”等因素，研究高校自身的层次、学科、部门、地区特点，研究本校教职工在改革中的认识能力与承受能力，要充分酝酿、集思广益，这样的改革方案实施起来，才能是有效的。