依法治国的首要任务在于依法治权，本文主要内容关键词为：治权论文,依法治国论文,首要论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
依法治国作为我国的宏观治国方略，已为党的政策和国家宪法所首肯。近几年来，我国的依法治国进程不断加快，其表现是，适应经济发展的法制体系不断完善，法律及司法的权威逐渐提高；民主政治取得长足进展，基层民主政治建设正如火如荼地进行；依法行政的步伐也不断加快；以惩治腐败为代表的依法治吏活动得到了人民群众的衷心拥护和党与国家的大力支持……然而，法治国家的进程并非一帆风顺，受传统思想观念根深蒂固、法律制度不尽完善、市场经济发展有待深入及公众权利义务观念不强等因素的影响，人治思想、特权观念、情大于法等非法治现象仍然很有市场。对这些非法治现象等闲视之，很可能破坏我国依法治国方略的具体实现，阻碍我国现代化的进程，给党和国家造成不应有的损失。笔者认为，在中国现阶段，依法治国的首要任务在于依法治权。各级党政领导干部只有树立法治就是治权的观念，自觉运用法律规范权力的运作，引导人民群众珍惜权利，重视义务，培养依法治国的理性氛围，才能将依法治国方针落到实处。
一、“治权”是现阶段“法治”的首要任务
所谓“治权”，即指用法律政策等方式治理党政机关及其公职人员的权力获取、运作过程，以确保依法治国目标的实现。“治权”与“治民”相对立，“治权”的对象是权力机关及其工作人员，“治民”则是以人民群众为治理对象。在我国现阶段，“法治”的首要任务在于“治权”，其原因有：
（一）“法治”的含义蕴含着“治权”。
法治的含义非常丰富，它可以表示一种与人治、德治相对立的治国方略或社会调控方式，也可以表示一种所有社会主体依法办事，尤其是政府各部门依法行政、依法审判和规范立法的行为方式；还可以指一个内涵民主、自由、平等、人权、理性、文明、秩序、正义、效益与合法性等诸社会价值的观念综合。但在我看来，最能凸显法治就是治权主旨的是以下两组概念之区分。第一，法治不同于人治。从主体上，法治是众人之治（民主政治），人治是一人（或几人）之治（君主专制或贵族政治）；法治依据的是反映人民大众意志的法律，人治则依据领导人个人的意志；法治之法是政治目的性所在，人治之法是政治意志的工具。法治与人治的分界线是：当法律与当权者的个人意志发生冲突时，是法律高于个人意志，还是个人意志凌驾于法律之上；或者说，是“人依法”还是“法依人”。第二，法治不同于法制，二者虽一字之差，在现实生活中还常被人混用，但其内涵与意义却大不相同：“法治国家”突出了实行法治，摒弃人治的坚强意志与决心，针对性、目的性更强，这意味着法律至上、人民利益至上。而法制，顾名思义是指法律和制度，所以，当提出要加强法制建设或建设法制国家时，其重心在于立法和制度建设。中国古代也有“法制”，法典有《秦律》、《大清律例》等，法制建设活动有商鞅变法、王安石变法等，但中国古代实行“人治”则是不争的事实。而法治则意味着不仅要有完备的法律体系与制度，而且树立法律的权威，保证认真执行法律，切实依照法律治理国家，管理社会。因此，“法制”与实行“法治”还是实行“人治”没有必然联系。此外，法治是动态的，法治包容了法制，涵盖面更广泛、更丰富。可见，法治所蕴含的法律精神有：法律至上、善法之治、平等适用、制约权力、权利本位和正当程序。其中，“制约权力”即“治权”，即是“法治”的应有要义。
（二）中国的政治文化传统之影响要求依法治权。
在中国传统的政治观念中，君主是天下万事万物和人类的主人，是天帝派到人间的唯一代表。他的身份是三位一体的：一是君临天下，治理天下的最高主宰（“君”）；二是天下万民的共同父亲（“父”）；三是天下万民的道德和学问的最高教师（“师”）。在每一个地方，行政官员对于其辖区内的百姓而言，其身份也是三位一体的，既是君，又是父，是师。因此，中国传统政治的最大特色是父权主义或宗法主义，是国家政治的宗法化。君主为全国家长，统率全国“子民”，地方官为一方之家长，统率一方“子民”。宗法主义传统使中国古代政治奠基在极权政治基础之上，一国之内，皇帝权力最大，对臣民拥有生杀予夺之权；一郡或一县之内，地方行政长官权力最大；一家一族之内，父亲或族长权最大。宗法制的推行，使中国百姓自视为“贱民”、“草民”，逆来顺受，唯上是从，没有自我保护意识与权利观念，而几千年来的宗法统治传统则造就了中国百姓的奴化观念、行政官吏的特权观念。这种奴化观念和特权观念世代相传，陈陈相因，甚至已熔铸进中国人的民族性格。新中国成立以来的翻天覆地改革，中国官员的特权意识、人治思想与民众的奴化意识、逆来顺受传统已有较大改观。但传统的东西不是一件可以随意脱卸的外衣，它深深地根植于人们的思想意识、文化观念和自觉行为规范之中，历久难挥。例如，在现实政治生活中，无论单位、地方政府，也无论是行政机关、立法机关还是司法机关，习惯上推行“一把手”负责制。既然要负责，根据权利义务相一致原则，一把手自然拥有非同一般的特权。这种“一把手”负责制现象同中国古代的家长制有本质不同，前者奠基于中国共产党领导和人民民主专政、民主集中制原则之上，后者是封建专制的产物，但二者又有某种历史文化上的遗传关系和行为方式上的相同之处，即无论封建家长制还是“一把手负责制”，在重大方针决策、单位具体事务甚至某个成员命运的抉择上，首要负责人都有一锤定音的权力。当然，行政首长权力大并非都是坏事，权力运用得当，可能有利于秩序的稳定和既定目标的实现。但在当前的市场经济条件下，经济活动主体繁多，经济行为纷繁复杂，没有法律确定统一的市场规则，仅靠行政首长或领导人的意志行事，市场和经济、社会都会陷入混乱状态。再则个别领导可能难以抵抗权力寻租的诱惑，权力腐败必然很有市场，这更会对市场经济形成釜底抽薪式的威胁。因此，一定要正视家长制传统在现实政治中改头换面式的存在，要把领导干部的权力获取、运用纳入法治化轨道，唯此，才能断绝人治传统，根除特权现象。
（三）我党的“吏治”传统要求依法治权。
自新中国成立直至现在，我党发扬“重典治吏”传统，远者如严惩刘青山、张子善之类的害群之马，近者如对胡长清、成克杰之流判以极刑。在注重事后惩罚的同时，党更注重领导干部自身修养的提高，要求其以身作则，廉洁自律。可见，我党的吏治传统是，以自律为主，辅之以事后严惩。近些年来，由于经济的发展，官吏腐败愈益成为一大顽症与社会关注的热点问题，党和国家顺应民情民意，加大了反腐败的力度。但在制约领导干部权力运用和反腐败过程中运用的基本策略仍是自律与他律相结合，尤其以要求领导干部廉洁自律为主；预防和打击相结合，尤以事后严惩为主。例如，近年来规范领导干部权力运作、作风建设方面的文件可谓汗牛充栋，大的如严禁权钱交易，小的如领导干部就餐标准等规定。但这些规定的总体精神仍是要求领导干部严格自律，以对党、国家、人民负责的精神状态、信仰追求约束自己不去触犯相应的党纪国法。而很少在领导干部获取、运用权力的同时设置相应的权力监督机制，以防患于未然。以自律为主的吏治传统与我国传统的人性观相关，孔子，孟子主张“人性本善”，党也相信要求党员有较强的党性原则。人性善观点与党性原则过于相信个体人或党员的自律能力，希望通过其较高的道德修养或信仰追求而非外在的制度来抵御不正之风，这在自然经济或计划经济时代有其存在的合理性。但在市场经济时代，金钱体现了人的价值和贡献大小，而且世界物质生活丰富，刺激、诱发人产生功利，占有之心的诱因大大增加，单纯靠个人的修养或意志去抵抗物质的诱惑，其难度增长。而且经济体制要求人具有一定程度的占有、进取、功利之心，唯此，方能推动经济的高速增长。关键是如何把人的由经济发展诱发出来的占有、进取、功利类的“性恶”表现控制在合理限度内，使其既有利经济进步，又不致步入贪欲的泥潭，引火烧身。在国外，政治学的基础是“性恶论”，不靠官吏的自律，而是靠立法、行政、司法三权分立的政治权力架构限制官吏的权力，使其既运用合理，又不致过多干涉市民生活和经济自由。故此，在市场经济条件下，假定人性本善，以自律要求党政领导抵御不正之风侵袭，难度很大。我们必须正视当前党政干部权力过大又没有事前监督的现状，创设一套适合中国国情的权力监督机制，扭转领导干部权力过大的现象。
（四）当前的权力运用实践要求依法治权。
首先，依法治国目标的提出与实践已有时日，但在部分领导干部的意识中，仍对依法治国存在不少认识误区。其表现是，误认为依法治国就是依法治民而非依法治权，培养社会公众法制意识的目的是要求其知法守法，而非知法和依法护权；将依法治国理论泛化、低级化、甚至庸俗化，提出依法治乡、依法治县、依法治理某个具体单位等口号，但在个别领导干部意识中，这些口号的提出仍是要依法规范、治理下属人员，而非对自己手中权力获取、运用的限制。其次，尽管理论上已认识到依法治权的首选是他律，即监督制约制度，党和国家近些年在治吏方法上也逐渐从自律为主向他律自律并重过渡，但在一些地方，领导干部权力过大的现象依然普遍存在，这在一定程度上加重了腐败的流行。前阜阳市委书记肖作新在被判处重刑后感叹说：“案发前我在阜阳一手遮天，无论我做什么事，没人对我进行监督制约。如果组织上早一天对我的权力运用进行同时监督，也许不会有今天这样的下场。”权力缺乏制约是他们走上不归路的重要原因，这些人当初能走上领导岗位，和他们的工作实绩、业务能力、政治素质较好有关。但其为官稍久，即走上权钱、权色交易之路，给党和国家造成重大损失。我们在为党和国家依法惩治腐败的决心而由衷赞叹的同时，也很遗憾没有早日建立对领导干部的权力监督机制。由于权力监督机制的缺失，腐败现象难以得到有效根治。胡长清、成克杰之流虽得到严惩，然而步其后尘者仍大有人在，这不能不令人深思。
二、实行依法治权的路径
依法治权的道路在我国漫长遥远，只有采取系统化方针，与时俱进，与党和国家的大政方针及当前的经济、政治体制改革的具体步伐相结合，方能收效。
（一）各级党政领导要更新观念，树立依法治国就是依法治权的现代政治理念。
首先，要充分认识传统政治理念的危害性。人治观念、特权思想、父母官意识、爱民如子等思想都是封建政治的产物，在旧中国深入人心，流传甚广。然而，今日的中国是中国共产党领导下的人民民主专政国家。人民是国家的主人，领导干部手中的权力来源于人民，也要造福于人民。人民和领导干部的关系不是父母亲和子女的关系，而是权力授予者和被授予者，是主人和公仆的关系。现代领导干部如果仍然有特权思想、人治观念等封建意识，必将对人民民主专政的政权造成实质性损害，玷污党在人民群众心目中的形象。其次，要真正认识依法治国方略的深远含义。从权利义务关系角度而言，依法治国的表现是依法治权和权利保障；二者缺一不可。但在中国，依法治权的任务更显艰巨，甚至可以说，只有实现了依法治权才能做到保障人民群众的合法权益。领导干部只有深刻认识到权力来源于人民，权力运用的目的是造福社会，权力运用应当局限于法治框架内，权力的运作应该有事前监督的深刻道理，才能真正领会法治国家的艰深含义。最后，要深刻认识市场经济条件下，自律他律相结合，以他律为主的监督机制才是权力制约的根本途径。要摒弃传统的以自律为主制约权力的方法，借鉴西方政治理念中的“人性本恶”思想，假定一切人（包括党员领导干部）在市场经济条件下都会呈现人性恶的一面，通过完善相互监督、相互制约的权力运作机制，主要靠制度约束来监督权力的行使。
（二）完善以他律为主的权力制约监督机制，确保“依法治权”。
实现权力制约的主要途径在于民主政治的确立。民主政治的关键在于制度建设、制度设计与制度安排。我们以往偏重于把民主当作一种作风来看待，例如把民主看作是让大家讲话，或者是领导者的开明等。实际上，民主如果缺乏具体的制度内容，就难有保障，因为制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。故此，在权力制约过程中，应当更注重他律，靠完善相应的制度来实现“治权”。在权力的运用上，以单位为例，在宏观事务上既要贯彻一把手负责制（法院、检察院、人大等权力、司法机关由于实行独立审判、合议制等制度，不应搞一把手负责制），又要完善重大事务协商制，规定少数服从多数原则。在具体财务制度上，要求实现收支两条线，切不可将收、保、支人员角色集于一身。以行政机关为例，要切实推进依法行政，行政工作人员要各司其职，切不可越俎代疱；行政权力的运用以法律明文规定为前提，凡是法律没有规定授予的权力，一律不得行使。以党委与人大、司法、行政机关的关系为例，党的领导是政治领导、思想领导和重大方针政策的领导，党的组织及其负责人应在党章、宪法和法律规定的范围内活动，不应干涉人大、法院、政府等部门的具体事务。当然，现行党章、宪法与法律并未明确界定党委与人大、法院、政府等部门的分工，因此，随着依法治国方略的推进，制定《政党法》等相应法规应提上议事日程。以权力的有效监督为例，党的纪检机关应实行垂直管理，直接向上级纪检机关负责，而不能受同级党委领导；法院、检察院应摆脱地方党政机关对其人财物的控制，实行彻底独立司法，以充分体现党纪法律面前人人平等的原则，根除权力的滥用。在权力的获取上，领导干部任用前要采用上级领导推荐与群众推荐选举相结合，以群众推荐选举为主的民主化方法。涉及领导干部能上能下的测评、考核等，也必须采用上级负责与群众评议结合，以群众评议为主的方法，确保被推荐、测评的领导干部在工作、权力运用上树立服务群众的核心理念。总之，依法治权的实现，在宏观上要求国家推进政治体制改革，通过制度设计和制度创新来保证人民充分行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，特别要落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选举权与监督权，并通过加强党内监督，建立健全依法行使权力的制约、监督机制。在微观上要求各级党政机关要因地制宜，制定适合本地区、本部门、本单位特色的权力运作细则，将法律政策尚未规范到的权力运作纳入法治化轨道，减少乃至消除权力运作无监督现象，确保全面实现依法治权。
（三）权力制约的途径必须坚持有中国特色
一要坚持四项基本原则，决不在中国搞多党制、三权分立和议会至上的西方政治模式。二要坚持古为今用，洋为中用的原则。例如，古代吏治讲究德主刑辅的方法。今天我们在治吏上同样也要讲究德治的方针，既重视“依法治国”的作用，也要充分发挥“以德治国”的作用。再如，虽不在中国搞三权分立模式，但要吸收西方吏治中的权力严格分工，有效制约的合理内核。三要与中国国情相结合原则。实践证明，在中国这样的一个农业大国实现现代化，社会转型时期必要的权力集力是不可或缺的，中国二十余年的惊人发展则与其权力相对集中而保证了政策的高度统一有关。而且，我国将长期处于社会转型中，如何实现权力集中与权力制约的共存，将是今后面临的一项重要课题。四要坚持与党中央的决策高度一致。邓小平同志有中国特色社会主义理论，“三个代表”重要思想都是我国依法治国方略的重要理论基础。在当前，应该将“三个代表”的重要理论内化到依法治权的改革中，促使领导干部在依法获取、运用权力的过程中，更大程度地体现“三个代表”的要求。