跨越传统城镇化陷阱：城镇化转型升级的意义与策略，本文主要内容关键词为：城镇化论文,陷阱论文,意义论文,策略论文,传统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在世界城镇化浪潮和经济全球化的大背景下，城镇化已成为新兴和发展中国家现代化进程中的必由之路。而在中国这样十三亿人口的大国快速推进城镇化建设，这在人类历史上尚无先例可循。党的十八大报告首次提出，新型城镇化是全面建设小康社会的载体和实现经济发展方式转变的重点。作为中国特色社会主义理论、道路、制度与实践的重要组成部分，新型城镇化的推进必然要结合特殊性、阶段性的国情特点，凸显以人为本的发展理念，将城镇化打造成中国经济和产业结构转型的有力抓手，激发中国经济持续增长的内生性动力。
一、传统城镇化面临的多重陷阱
中国传统城镇化是一种典型的“自上而下”的城镇化，出现了一个既非农民、又非市民的“两栖化”游离阶层。在传统城镇化进程中，政府重视经济发展，忽视社会服务，潜在的和现实的城镇化问题交错影响，逐渐演化成城镇化陷阱。
(一)“半”城镇化陷阱
在城乡二元制度条件下，中国城镇化呈现出一种半城镇化状态。表现为城镇化过程中基本公共服务的非均等化，即城乡基本公共服务非均等化、区域基本公共服务非均等化、群体间基本公共服务非均等化；外来农业转移人口的“半市民化”，即农民工生活状态的孤岛化、社会地位的边缘化、身份形象的妖魔化、周期性迁徙的候鸟化；农村居民的“被上楼”现象和城镇化后的职业角色和生活方式转换的滞后性。半城镇化意味着农民工无法在就业、教育、社会保障、公共服务、住房等诸多领域享受与城镇居民同等的待遇，无法完成地域职业和身份的“三维转换”。
(二)“运动式”城镇化陷阱
新中国成立之初的制度设计，构成了农村人口向城市迁移的制度性屏障。改革开放后，城镇化不能自发、顺利地发展，只能依靠政府文件的推动，这难免违背城镇化自身的发展规律，出现了“大跃进”、“运动式”城镇化。政府主导的城镇化是以大量的土地投入和土地抵押资金投入支撑起来的城镇化，是新“四化”不同步、缺乏统筹安排和科学规划的城镇化，是一种摊大饼式城镇化。运动式城镇化表现为成片的规划工业园区、产业聚集区、新城区建设运动等遍地开花，区域内农村的主要要素资源集中到城镇区域，在周边农村日渐衰落的同时，大量新城虽拔地而起却人迹罕至，城镇化变成某些地方官员谋取政绩的手段。
(三)“土地和房地产”城镇化陷阱
改革开放35年来，我国土地城镇化增长速度明显快于人口城镇化增长速度。一方面由于市场机制不完善，政府主导的城镇土地利用效率低、资源浪费严重；另一方面由于土地产权制度不合理，从而不可避免地造成暴力征地、拆迁问题。一些学者认为，中国城镇建设中的主要矛盾就是地方政府原始积累与征占农民土地问题，中国传统城镇化是一场“寅吃卯粮的圈地运动”。城乡二元土地管理制度造成大量圈地，违反“以人为本”的根本理念，缺乏空间正义原则，造成农民“失地、失居、失保、失学、失岗、失身份”。
而在城镇化的初期，大规模投资拉动经济增长的一种重要表现形式，是以房地产投资项目建设为基本内容的“造城运动”。在“旧城改造”进程中，违法违规现象突出，多表现在土地征用、补偿发放等环节，损害了百姓利益，引发了大量社会冲突事件。一些地方政府在城市建设中缺少科学规划，盲目追求城市扩张，热衷大造新城，试图实现赶超式城镇化发展。这种只有高房价而没有产业链支撑、没有科学规划设计、没有以人为本理念的传统城镇化，注定不可持续。
(四)“有城无市”城镇化陷阱
城镇化进程中的产业空心化有多种表现：资源枯竭型城镇产业断层化，即一些资源依赖型城镇面临资源枯竭问题，产业走向夕阳化；老工业基地型城镇产业衰退化，即一些传统的东北老工业基地城镇面临产业更新换代慢、科技支撑不足等问题，产业转型缓慢；外源经济型城镇产业非均衡化，即严重依赖于外贸经济，一旦国际经济形势出现波动，则容易导致产业的发展停滞；劳务输出型城镇产业低量化，劳动力就业层次低，整体素质较差，低工资的成本优势随着人口老龄化的到来而逐渐降低；高耗能高污染型城镇产业低质化，一些地方的城镇化对人居环境和自然生态造成难以挽回的损害。没有产业支撑的简单造城，很可能引发乱上项目、浪费土地、劳民伤财等问题，出现所谓的“空城”、“鬼城”现象，出现就业不足、两极分化严重和所谓“贫民窟”等问题。
(五)“千城一面”城镇化陷阱
一些城市规划设计雷同，片面追求大规模建筑群和大体量建筑物，导致城镇“特色危机”、“千城一面”；一些城市将旧城开发变为“建设性破坏”，造成传统街道、历史街区的消失，形成“历史退化”；一些城市在建筑设计上“欧陆风”盛行，“商业化”、“人工化”严重影响了文化遗产的原生环境，导致“文化危机”；一些城市陷入功能主义思维，硬性划分各类功能区域，如“政府办公区”、“生活居住区”、“商业购物区”、“文化娱乐区”、“历史风情保护区”、“体育中心”等，使城市生活不再是当地人生活习惯的历史、自然呈现，变得机械、单一和死板。
(六)“非市场、非均衡”城镇化陷阱
大多数国家的城镇化过程，政府发挥着引导、规划作用。但中国城镇化中的政府作用远远超越其他国家，甚至是由政府来主导。政府主导的城镇化利益分配格局造成对土地资源的低效利用以及对土地财政和房地产的过度依赖。政府主导的城镇化使得行政级别成为各地推进城镇化的最重要资源。中央政府和各省政府在基本建设投资方面首先支持副省级以上的城市，使这些城市的基础设施、公共福利、就业机会远远高出其他地方。同样的发展逻辑也体现在省会城市上，由此形成了从首都到乡镇的城镇化建设发展等级，导致城镇化城乡发展、东中西部发展、大中小城镇发展不均衡，形成了中国特色的城市等级。
(七)“灰色”城镇化陷阱
灰色城镇化表现为：一是城镇化理念和规划的非绿色化倾向，主要有过大倾向，即大马路、大广场、大草坪、大园区、大音乐喷泉等；过高倾向，即建筑层数、标准等方面的盲目攀比，高尔夫、高级别墅区、超高标准住宅等；过快倾向，即急功近利的城市建设；过量倾向，即“竭泽而渔”式的城市建设，盲目扩大城市人口规模。二是资源的掠夺和粗放利用，主要有城镇绿地资源的萎缩；蓝色资源危机，即大城市的水资源危机、城镇生活污水泛滥、工业废水乱排乱放、城镇水资源循环利用技术的滞后等；能源消耗“黑洞”，即高能耗产业增长难以“退烧”、造城运动的巨大能耗。三是先致富、后治理式“不友好”的城镇生态环境，主要有：城镇荒漠化，即城镇遍布“钢筋水泥”，生态自然空间压缩；城镇自然生态要素奇缺，即城镇周围的农业污染严重、城镇工业废物、居民生活垃圾“堆积成山”，工业废气、机动车尾气、建筑施工扬尘等酿造“雾霾天”。
(八)“非智慧化”城镇化陷阱
由于我国智慧城市建设尚无国家层面的顶层设计和宏观指导，国家政策规划和法律法规等尚不完善，尤其缺少运营准入标准，存在项目一哄而上、基础参差不齐、部门各自为政、信息孤岛化等问题。一些智慧城市建设过度依赖政府投资，使得市场配置资源的基础性作用难以发挥，无法激发社会力量参与智慧城市建设。尽管物联网、云计算等技术已在智慧城市建设中得到初步应用，但应用面不够广、规模不够大、应用层次偏低，进展缓慢，尚未形成以应用促产业的发展态势，而把智慧城市定位于工程建设，作为政绩工程和形象工程来对待。
二、推进城镇化转型升级的重大战略意义
推进城镇化转型升级，是实现城镇化健康发展，落实党的十八大对新型城镇化进行顶层设计和总体部署的关键举措。只有实现城镇化转型升级，才能跨越传统城镇化的多重陷阱，真正实现农民工的“市民梦”、“创业梦”和“安居梦”。
(一)城镇化转型升级是释放巨大内需潜力的催化剂
工业化创造供给，城镇化创造需求，城镇化蕴含巨大内需潜力。传统城镇化重视城镇化数量，忽略城镇化质量，形成了极富中国特色的“三元经济”与“三元社会”，即在市民与农民之间，诞生了数以亿计的农民工。农民工“候鸟式”游走于城市与农村之间，处于“城市留不下、乡村回不得”的尴尬境地。传统城镇化虽然加速了农村剩余劳动力的转移，但农民通过进城务工、农业规模化经营所提高的收入水平在刺激消费上的作用并不明显。而加快传统城镇化向新型城镇化的转型，就是要通过一系列的制度变革、公共服务措施完善，变农民消费为市民消费，实现个人消费结构的转型升级，从而真正发挥新型城镇化的产业联动、产业优化、就业增加、收入提升效应，切实保障和改善民生。
(二)城镇化转型升级是建构城镇化发展新模式的突破口
党的十八大报告提出，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动，城镇化和农业现代化相互协调。传统城镇化是以政府大量投资、土地垄断经营、城镇地理无限扩张为特征的发展模式。城镇化的转型升级就是要由过去片面注重追求城镇规模扩大、空间扩张，转变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心。未来建构的新型城镇化，要以科学发展观为统领，生态文明和以人为本理念贯穿始终，工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步”，全面提升城镇化质量和水平，形成城乡一体、区域协调发展，集约、智能、绿色、低碳的有中国特色的新型城镇化。
(三)城镇化转型升级是跨越中西方城镇化陷阱的关键
从国际背景来看，世界上转型国家的经验和教训表明，巴西、阿根廷、墨西哥等新兴市场国家正经历着“无经济增长的城镇化”，即“过度城镇化”。从而导致了大量的城市失业群体，带来贫民窟，环境、健康和卫生条件恶化，犯罪率上升等社会不安定问题，最终演变出“城市病”和“拉美化陷阱”。从国内背景来看，中国城镇化发展中不平衡、不协调、不可持续的问题异常突出。实现城镇化的转型升级，其实质就是城镇化要与整个经济社会发展相协调，着力破解城镇化滞后导致的整体社会结构失衡问题，努力防止脱离工业化和产业发展的盲目城镇化，避免出现“大跃进式城镇化”、“半城镇化”、“被城镇化”，甚至出现没有产业和人气的“空城”，实现传统的“物化”城镇化向新型的“人”的城镇化的转变。
(四)城镇化转型升级是推进中国全面转型的有力保障
诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨曾经预言，中国的城镇化是影响21世纪人类文明进程的世界性课题之一。作为一项复杂的系统工程，中国的城镇化需要政治、经济、社会、文化、生态各项配套改革创新加以推进，实际上是一场全面、深刻的社会变革。改革开放35年来，中国城镇化进程取得了巨大成就：1978年中国的城镇化率是17.9%，2012年达到52.6%，平均每年都要提升1个百分点以上，原先的乡村中国开始向城市中国加速转变。为了适应城镇化飞速发展的需要，党的十八大对其进行了顶层设计和总体部署，明确提出城镇化转型升级的重点是以人为本、提升质量。作为“发展的发动机”，城镇化正逐渐成为加速中国全面转型和提升改革质量的总抓手，成为释放最大内需潜力和改革红利的系统、有机综合体，成为中国未来发展必须高度重视和解决的重大问题。
三、推进城镇化转型升级的重点举措
城镇化是一个复杂的系统工程。要实现城镇化的转型升级，避免陷入传统城镇化的各类陷阱，就必须以战略性思维、国际化视野、中国特色城镇化视角，在改革举措上大胆先行先试，通盘考虑，破除体制机制性障碍，为新型城镇化发展提供理念、政策和制度上的保障。
(一)升级城镇化发展理念：从速度、数量思维转向规模、质量导向
政绩主导的、工具主义的传统城镇化忽视了城镇化发展的根本目的和核心价值。而新型城镇化是一种质量型城镇化，是城镇化发展质量、推进效率和城乡协调的全面体现，是经济城镇化、社会城镇化和空间城镇化的复杂构成体，是包含发展效率、发展公平和生态文明等内涵的综合概念。此外，在城镇化质量评价体系中，不仅要考虑城镇化带来的物质和精神成果，还要考虑为此付出经济、社会、环境等代价，以及城镇化带来的居民生产、生活方式的根本改变。新型城镇化要从优化利益分配的角度，在考虑整体收益的同时，关注“人、地、钱”等资源要素在农业和非农产业、城市和农村之间的合理配置，从而减少城镇化推进的阻力和带来的社会矛盾；要由重数量的外延式扩张到重品质的内涵式发展，从高能耗高污染的高成本扩张到绿色低碳的低成本可持续发展，从盲目机械式的“欧美风”建设到重战略有科技内涵的城市规划，建设幸福城市、智慧城市、和谐城市。真正从百姓角度让其感受到城镇化带来的“便民”、“利民”和“惠民”。
(二)升级城镇化发展模式：从政府主导走向政府、市场和社会“三轮”驱动
当前的城镇化更多是政府部门通过制定户籍政策、土地政策、行政区划调整政策、投融资政策等来推进，表现出明显的政府主导特征。政府全面主导的城镇化，过度重视“人口城镇化率”这一单一政绩指标，忽视城镇产业、城镇就业、城镇生态等居民福祉性指标，结果导致了不计成本、粗放发展、与民争利、空壳城镇的现象，极大增加了城镇化成本。当前，要从中国国情出发，既充分发挥政府这只“有形的手”在调控、监督和引导等方面的作用，又加强市场力量这只“无形的手”对城镇化进程的牵引力，逐步变政府主导的城镇化为市场主导，并根据城镇基础设施和公共服务性质的不同，建立多元化、多渠道的社会资金参与模式，从而形成有利于城镇化健康发展的长效激励机制。
(三)升级城镇化体系布局：从大城市单兵突进到大中小城镇协调发展
大城市、特大城市是国家核心竞争力的主要载体，中小城市、小城镇是国家城镇体系的“基层”。大城市高度发达，而中小城镇渐趋萎缩的城镇化体系，是一种畸形的、不可持续的城镇化布局。科学合理的城镇格局应当体现在多层次、多方位的城镇化体系布局上，是大中小城镇协调发展而非某一方面单兵突进的状态。在中国这样一个人口众多、发展不平衡的国家里，要想避免“有速度无质量”的城镇化，关键是走均衡城镇化发展道路。从空间布局来看，要逐步形成以大城市为中心，中小城市为骨干，小城镇为基础的多层次、东中西部梯度发展的城镇体系，防止一味建设大城市，过分追求大而全，造成大城市病。从协调发展来看，要实现全国协调，即对城镇化体系布局加强顶层设计，形成科学的宏观发展路径；要实现区域协调，即科学布局城市群，充分发挥城镇化发展空间相互作用机制，激发集聚效应、邻近效应、传输效应；要实现城乡协调，即在发展城市群推进城市化的同时，加大力度推进农村城镇化，实现城市化与农村城镇化并重。
(四)升级城镇化民生保障机制：从城乡分割到城乡一体的基本公共服务体系
一是建立城乡一体的社会保障体系，包括基本养老保险、医疗保险、低保、扶贫保障等。要逐步缩小城乡之间保障水平的差距，从低水平过渡到高水平覆盖。二是实现城乡就业、住房服务的一体化。就业是民生之本，住房是民生重点。要通过工业化和服务业带动，吸引农村人口向城镇转移，为城镇化提供支撑；要以解决城镇低收入群体和农民工保障性住房为重点，完善住房保障制度体系。三是城乡一体的社会公共服务，包括教育、卫生和文化等。要解决农民工需求最为迫切的子女教育、养老与医疗保险等问题，推动城乡基本社会公共服务制度的对接、融合；要实现教育、文化和卫生服务的一体化覆盖，逐渐提高农村水平，最终缩小城乡差距。四是加快城乡统筹的基础设施建设。高速公路、铁路、高等级公路，以及电网、水利、自来水供应、污水处理等城里有的改善老百姓生活的基础设施，在农村都应该一体化覆盖。五是实施政府城乡一体化管理，促进城乡之间资源要素的互通一体化，特别是城乡统筹的财政运行体制。
(五)升级城镇化制度改革力度：从碎片化改革到整体性制度创新
城镇化是一个技术问题，更是一个政治经济和社会问题。传统城镇化的转型升级面临着新中国成立以来与计划经济体制相适应的多种制度障碍，而这些制度改革能否顺利和有效开展，决定着城镇化的包容性发展是否可以真正实现。城镇化作为一个复杂的系统工程，重在制度改革，而改革不能仅仅“头痛医头，脚痛医脚”，必须从全面的制度转型入手。
一是加快户籍制度改革，有序推进农业转移人口的市民化。深化户籍制度改革，必须以城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向，在中央的统一规划下，加快剥离户口所附着的福利功能，及嵌入户籍制度之中的其他二元制度，分类整体推进。二是完善土地制度改革，切实保障农民合法土地权益。要按照有明确和保护土地用益物权的思路，建立以承包权为核心的农地产权制度；严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，提高对农民的征地补偿标准。三是深化财税金融体制改革。调整财政支出结构，强化政府基本公共服务供给责任；加大中央财政转移支付力度，逐步提高中央财政在义务教育、基本养老、基本医疗等基本公共服务支出中的比重；加快地方税收体系建设，培育稳定的地方收入来源，增强地方政府提供基本公共服务的能力，减少地方政府对土地财政的依赖；拓宽融资渠道，通过特许经营、股权融资、项目融资等方式，鼓励和吸引社会资金和境外资金参与建设，最终形成有利于城镇化健康发展的激励机制。四是优化行政区划制度改革。要依法调整行政区划，逐步减少地方政府层级；逐步调整省、县规模，制定科学的城市标准，加快经济实力强、城镇化水平较高的城镇向设市或改区转变，探索大镇、强镇管理新模式，形成设置科学、布局合理、功能完善、集约高效的行政区划管理体制。
总之，城镇化的转型升级，是中国从农业社会向现代社会全面的转型升级，是经济、社会、政治、文化、生态的“五位一体”的转型升级。推进城镇化转型升级是一个具有综合目标的复杂系统工程构建，要研究综合配套的改革措施。逐步消除城乡二元结构带来的诸多矛盾，实现以城带乡、以工促农，加快农民身份、职业、观念、生活方式的全新转换；缩小社会成员在财富分配、发展机会、公共服务享受等方面的差距；提高农民实际收入水平，享受现代城市文明；实现农村剩余人口的资源占有水平，实现规模化和集约化经营，提高劳动生产率，改善生活质量，增强社会认同感，促进社会和谐。
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