试论公仆的经济人假设及制度约束的必要性，本文主要内容关键词为：经济人论文,公仆论文,必要性论文,试论论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
社会公仆问题始终是关系到无产阶级政权性质的重大问题，也是实施国家管理的重要问题。在我国，公仆的理论和原则体现为全心全意为人民服务的根本宗旨，并写进了中国共产党党章和国家的宪法。然而，近些年来，由于官僚主义、乱设关卡乱收费和公职人员中种种以权谋私、腐败行为的加剧，广大群众长期信奉的公仆观念受到冲击，对公仆的信赖发生动摇。出现这种情况的原因是多方面的，由此所触及的更为深层的问题是，在我国目前建立社会主义市场经济体制的新时期，应当如何看待政府公职人员行使公务中的所做所为。他们究竟是公众利益的天然代表者，还是特定利益的主体？是完美道德的化身，还是由于不可排除的个人利益从而需要给以制度的约束和监督？
社会公仆理论最初来自马克思和恩格斯对巴黎公社委员的评价和希望。马恩在总结巴黎公社的经验时，从世界上出现的第一个无产阶级政权的性质和规定性出发，热情洋溢地指出，巴黎公社委员是工人阶级推选出的代表，是服务于公众、服务于社会、只拿薪金的公仆，他们具有不同于任何旧国家公职人员的全新形象。因为“公社的秘密在于：它实质上是工人阶级的政府。”（《列宁选集》第三卷、第218页）。 作为监督机制，马克思和恩格斯对巴黎公社防止公仆变主人的措施给予了充分肯定。列宁反复提到要让广大工农群众对国家机关工作人员拥有监督权、罢免权、要方便群众来信来访，国家机关要密切联系群众，反对官僚主义，以保证国家公仆的真实性、民主的可靠性。
我国在取得无产阶级政权后，基本上实现了马恩列关于使政府人员成为社会公仆的设想，尤其在创业时期和困难时期，国家公职人员大都充分表现出奋斗精神和奉献精神，与人民群众休戚相关，广大人民群众也把各级政府视为自己的政府。形成这种局面的主要原因有：1.新政权面临的主要问题是防御内外部敌对势力的颠覆破坏，恢复国民经济。面对人民政权的生死存亡，必须万众一心，生死与共。2.一度实行的供给制和高度集权的计划经济体制使经济利益被匀质分配，人们的经济选择余地很小。3.经过战火洗礼和战争考验的国家工作人员一般都具有浓厚的“平民意识”和廉洁自律的自觉性，老百姓对他们非常信任，甚至带有某种理想色彩。4.整个社会良好的风气有助于抑制行政行为的随意性。因此，与政府工作人员勤政廉政的形象相比，虽然旧行政体制的低效率和行政行为刻板、僵化问题一直存在，贪污腐化、以权谋私现象也偶有发生，但毕竟是第二位的，没有影响到公职人员队伍的整体形象，社会充满对他们真诚的信赖。上述原因使革命导师公仆理论中的“应该是公仆”在这一历史阶段得到较好展现，而对公仆的监督制约显得并不十分突出、紧迫，从理论到实践始终被置于次要地位。
二
随着新时期的到来，我国社会结构和经济体制发生了巨大变化，公仆问题成为一个比较复杂的问题。首先，市场机制的引入打破了以往经济上的平均状态，造成获取各种经济利益的机会；又由于转型时期市场竞争的不完全性及市场不规范、不完备，经济领域出现一些暴富者。公职人员在强烈的利益诱惑下，有可能利用手中权力，设法获取不正当的超额、高额经济收入，即产生寻租行为。第二，社会转型影响着人们价值观念的变化。在原有的道德理想化的公仆意识发生转变的同时，曾经提倡的集体主义和全心全意为人民服务的精神也受到强烈冲击，而符合社会主义市场经济要求的新的价值观念还未完全建立起来。一些公职人员观念发生混乱，划不清履行职责与滥用权力、正当收益与以权谋私的界限，甚至跌入腐败的泥潭。第三，随着新体制的建立，政府与公民的关系有了新的理解。政府工作人员（公务员）代表全体公民管理社会公共事务，他们既不是高高在上的“救世主”，也不仅仅是“阶级兄弟”，他们与群众的关系是法制意义上的管理者和纳税人的关系。公民对公务员的要求和评价也不再停留于纯道德领域，而注入能力、实绩、效益等内容，一种新的公仆形象、新的公仆与公民的关系应随之建立起来。因此，必须剔除感情与理想色彩，面对现实，把公职人员放在实实在在的商品经济条件下，对如何保证其成为公仆进行冷静思考。
三
依照经济学逻辑框架，市场经济中人性分析的起点是经济人假设，即进入市场中的每个个人（法人代表）都是以追逐利益最大化为目标，利益最大化既是一切生产经营活动的核心，也构成经济发展的动力。按照公共选择理论，进入管理层的各类公职人员也不能排除经济人假设的规定。当我们抛开政府公职人员的角色属性，从现实的、个体人的角度去考察他，其经济人特征是显而易见的，即他的一切活动从归根结底的意义上源于自身利益和多种需求。应当肯定个人利益存在的客观性，追求合理合法的个人利益也无可非议，无须受到任何谴责。但是，个体的人一旦进入政府部门，取得公职人员身份，社会角色便赋于他庄严的使命：代表公众管理公共事务。这就意味着他的一切行政行为必须以符合公共利益为出发点和归宿，不能掺杂任何个人目的（利益）。在此，公共利益具有唯一性和至上性。这并不是说公职人员的个人利益从此不复存在，而是作为经济人的个人利益和公职人员所代表的公共利益有泾渭分明的严格界限，不得越雷池一步。然而，神圣的使命并不能保证公职人员必然是天使。由于行政权本质上掌握着组织资源和利益的权威性分配，任何人，只要握有某种权利，便自然具有获取相应经济上收益的可能性。个人利益的不可避免性使得每一个政府公职人员都存在着将公众利益转变为个人利益的可能，一旦“公”“私”关系错位，就会暴露出经济人特点和私欲偏好的选择，导致权力异化。
承认经济人假设并非是为以权谋私行为辩护，而是从现实分析中找出有效制约的途径和方法，这就是建立强有力的制度约束机制，制止和杜绝各种不合理的行政行为的发生。正如市场上的经济人（包括法人代表）的行为是靠市场化硬性预算来约束一样，行政机构内部的经济人则要靠严厉的行政制度约束，这也是现代国家通常的作法。从根本上说，行政制度约束并不是针对思想、实践上的真正公仆，而是一种防止侵犯公共利益，保证公仆真实性、有效性的制度安排。不难理解，疏于市场机制约束，市场上的经济人可能从违规操作走向垄断，以牺牲他人利益获取暴利；疏于行政制度约束，公职人员一旦以私利为目标实施行动，那就不仅损害了公共利益，而且会污染社会风气，极大冲击社会环境，危害决不在小。
四
我国长期以来特定的历史条件，尤其是旧体制下的利益分配机制支持了那个时期行政权力的正常运行，保证了我国各类公职人员较好的体现了公仆原则。在市场经济的今天，从制度层次上保证公仆行为的真实有效性则刻不容缓。制度约束不力，除了与我国特定历史条件相关外，不能不涉及中国传统文化的影响。几千年来，中国典型的伦理文化特征赋于道德至尊、独尊的地位，成为评价一切的唯一尺度。中国传统文化支柱的儒家学说强调以德治国，认为道德的力量是无限的，唯有道德才能导致人的行为的合理性。企盼清官、为政在德是中国老百姓普遍的文化心态。人们更钟情于对道德这种情的呼唤，而不习惯诉诸法律制度的理性追求，这同西方文化背景下重法制的传统形成鲜明对比。中国文化泛道德性特点的直接结果就是制度的软弱。这种根深蒂固的思想影响如此深远，以致成为我们长期以来忽视制度建设、制度约束不力的更深层的原因。中国老百姓更愿意以“应该如此”的美好的公仆形象去期待各级公职人员，而不习惯用强有力的制度手段去约束他们，其结果是，一旦公仆有负众望、走向反面，对“应该是公仆”的前提也随之发生动摇。当然，企盼公仆的心情在任何情况下都是可以理解的，但良好的愿望并不能自然而然地实现。
公仆观念的道德理想化致使长期以来我国制度约束机制很不完善，对公仆的管理从国家层次的法律、法规到规章条例可以说是残缺不全的。最为典型的表现是直至改革开放前，始终没有国家公务员管理条例。由于缺乏健全的制度约束，公仆行为更多依赖于道德自律。不可否认，道德作为每个人心头岗哨，通过约束人们的内在心理而制约人的行为，督促公职人员自觉履行公仆职责。但若仅仅把希望寄托于个人道德自律是靠不住的，因为人的自我约束有很大随意性和不确定性。自我约束状态在不同环境、不同外力影响下差异很大。如果说在旧体制下那种纯理念的、道德化的公仆意识还有较强的约束力，那么，在我国目前建立社会主义市场经济体制过程中，若缺乏严厉的制度约束，即使那些思想觉悟高、道德品质好的人，受外部负效应渗透驱动，道德防线一旦被冲破，也会有负于公仆使命。正是在这里，要靠严格的制度加以防范。制度约束是一种外在约束力，与处置不可分，它对行政行为、行政权力的作用范围、作用效力加以限制，对不法不当行为进行惩戒和处置，同时对合理行为予以肯定和提倡，因而既具有追惩功能，又有警戒和防患于未然的预防作用。
综上所述，分析社会主义市场经济条件下的公仆问题，既要坚持马克思主义确立的基本原则，即全心全意为人民服务的宗旨，又要从现有的社会经济条件出发，赋于它具体的内容和形式；既要看“应然”的要求，又要看“实然”的效果；既要有道德追求，又要有制度约束。对于以权谋私、滥用权力等行为，我们不仅要有道德上的义愤，更要有理智的分析和强有力的制约手段。只有如此，才能保证行政行为的优化，建立起一支公正、高效、廉洁的公务员队伍。