论依法制约权力之历史必然性——学习邓小平关于权力制约的思想，本文主要内容关键词为：权力论文,必然性论文,思想论文,学习邓小平论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
依法制约权力是邓小平法治理论的重要组成部分。而如何认识权力制约在当代中国实践中的现实紧迫性与客观必要性又是其中的首要问题，它对构建依法制约权力的运作模式，防治权力滥用、反对腐败现象，促进和保障社会主义精神文明和物质文明建设具有重大的理论先导作用。如果对此认识不足或认识不清，那么，任何权力制约原则的确立、制约机制的选择或制约模式的构建，都会失去正确的方向。为此，本文结合邓小平权力制约的有关思想，专门作一论述。
一、权力制约是国家权力本质属性的科学反映
马克思主义是从经济基础与上层建筑的相互关系入手来说明国家权力的本质属性的。国家权力是建立在一定经济基础之上的上层建筑，对经济基础具有反作用，且这种反作用的性质和方向在不同的条件下是不相同的：当它的运行能适应经济基础的要求，促进生产力的发展，掌权者为政以德、清廉高效，就能推进社会及其全体成员的全面协调发展而产生积极的正面作用；反之，如果国家权力的配置和运行不能适应经济基础的要求，掌权者运用权力不当或滥用权力，势必会阻碍生产力的发展和社会全面进步，从而发生负向作用。对这种正反两种方向的功能属性，恩格斯早就作了透彻的分析：“国家权力对经济基础的反作用可能有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反的方向起作用，在这种情况下它现在在每个大民族中经过一定的时期就要遭到崩溃；或者是它可以阻碍经济发展沿着某些方向走，而推动它沿着另一种方向走，这三种情况归根到底还是归结为前两种情况的一种。但是很明显，在第二和第三种情况下，政治权力能给经济发展造成巨大的损害， 并能引起大量的人力和物力的浪费。”〔1〕在社会主义条件下，国家权力的这种积极与消极、正向与负向功能的两重性是否消失？其状况如何？
邓小平同志以经典作家的理论为指南，结合中国的实际情况，实事求是地回答了这一问题。他既说明了我国国家权力的人民性，又充分认识到我国国家权力的运行存在着许多弊端。他说：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象、权力过份集中的现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”〔2〕并深刻地分析了其存在的根源：第一、 “它同我们长期以为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切联系。〔3〕这是一个总病根。第二， “长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定。”〔4〕第三，“还有， 干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法，反正工作好坏都是铁饭碗，能进不能出，能上不能下。”〔5〕可见， 邓小平不是简单地把这些负面影响和消极现象一概归结为历史上封建主义的残余和现实中资本主义腐朽因素的影响，而是立足现实，从制度和体制入手进行了高瞻远瞩的科学分析。归结到底，就是“权力过分集中”〔6 〕“权力不受限制”〔7〕这就从国家权力运行的本质属性出发， 找到了一条剔除其消极的反向作用，保障权力正常有序高效运行的客观规律——权力制约规律。
从理论上讲，权力制约规律取决于国家权力运行显现出来的两重性〔8〕的矛盾运动。正反两种权力运行功能是相互联系、相互制约， 一方的张扬势必导致另一方的疲弱，一方的限制必然造成另一方的扩张，两者此消彼涨，此强彼弱。而权力本身固有的强制性、至上性又决定了不可能指望在权力之外能寻找到比权力更高级、更权威、更有力的对这种特性加以作用的东西，所以，便要靠权力运行中所显现的正面性的最大限度、最合理的弘扬来抑制以至除去其负面性的影响，达到“抑恶扬善”、“祛邪扶正”。这正是权力制约规律存在的必然性和发生作用的内在动因。
二、权力制约是权力运行成败得失的深刻总结
权力制约的规律决不是西方“三权分立”、“分权制衡”论的翻版，两者存在着本质的区别。它是对人类史上政治权力运行的成败得失进行科学地总结、分析而得出的。
历史昭示人们：凡是遵循了权力制约规律，国家权力的运行就能正常、有序、和谐；在多大的程度上真正地依靠它来办事，国家政治生活乃至整个社会生活就能获得多大程度的稳定与理性化。否则，便会适得其反，遭受它的惩罚。
西方不同国家三权分立的模式不尽一样，且总是不断修正其具体形式，以求尽量适应其经济、社会、政治和文化统治需要，并把这视为是“体制投资”的关键所在。〔9〕
然而，无论其如何修正、补充和调整，无论其形式如何，资产阶级三权分立只能适应资产阶级内部权力的分配与调适的需要，只能反映资产阶级统治的本质要求，充其量只不过是权力制约规律在资本主义社会的一种表现形式而已，而且这种反映形式本身未免就反映了权力制约的真正本质。事实上，“三权分立”很难达到真正的分权与均衡，以美国为例，权力总是在总体上倾斜于某一个机构或另一个机构。〔10〕且效率低下、职责不明。“权力分散和责任不明的情况，是使政府在紧急时刻处于无可奈何的瘫痪状况的原因。”〔11〕为此，邓小平一再告诫人们，“我们讲民主，不能搬用资产阶级的民主，不能搞三权鼎立那一套。我经常批评美国当权者，说他们实际上有三个政府。当然，美国资产阶级对外用这一手来对付其他国家，但对内自己也打架，造成了麻烦。”〔12〕作为辨证唯物主义者，邓小平一方面清醒地认识到：“在改革中，不能照搬西方的，不能搞自由化……如果过份强调搞互相制约的体制，可能也有问题”〔13〕，因为它不能适应我国的经济基础、历史文化条件；另一方面又辨证地指出，“权力过份集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断〔14〕，”如果“权力不受限制，别人都要唯命是从”就会“犯严重错误……就根本谈不上什么社会主义民主〔15〕。”而这正是对国际国内社会主义政治建设的成败得失进行深刻反思的结果。从国际上看，苏联在斯大林领导时期，偏离了马列主义的民主集中制原则，走上个人专断的极端，邓小平指出：“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生〔16〕。”可见，没有任何限制和制约的权力必然导致特权、专权和极权。从国内看，我国“左”的错误思想的影响以至在“文化大革命”时期发展为“个人崇拜”、“个人迷信”，为此，邓小平指出：“由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了“文化大革命”的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色”，“今天我们再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。〔17〕这种对中外权力运行模式进行比较分析的一分为二的科学观念告诉人们，邓小平所主张的是要抛弃“三权分立与制衡”，而不是要反对“权力制约”，“坚持共产党的领导，当然也要有监督，有制约〔18〕。”
三、权力制约是市场经济发展规律的客观要求
我国所实现的市场经济是指市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用的市场经济。它不同于自由市场经济，也不同于现代西方市场经济，是市场配置资源与国家权力干预两者的有机结合。一方面，市场对资源配置起着基础性的作用。价值规律在价格机制、供求机制和竞争机制的中介下发挥着基础性功能。另一方面又要运用国家这只“有形之手”去克服价值规律这只“无形之手”的种种弊端，实现市场经济的宏观调控。即由国家运用国家权力去干预经济活动、规范市场主体及其市场行为、维护市场公平交易及整个市场秩序。国家权力的干预与调节是现代市场经济的基本特征，而我国社会主义市场经济与西方市场经济的重大区别就在于国家权力干预经济进行宏观调控的力度和广度更大。既然如此，为什么又要对这种国家权力反过来进行制约呢？
社会主义市场经济对权力制约的客观要求具体地表现在：
首先，它要求合理地划分权力界限，适度地实现分权，优化配置权力资源。市场经济与集权统治下的计划经济根本不同，它既强调国家权力，更强调市场主体的权利与义务，也就是说，国家权力介入下的宏观调控是非基础性的、非直接的，而市场才是主导性的直接的配置社会经济资源的手段（这与国家权力的配置根本不同）。所以，既要运用国家权力的强制调控功能，更应注重充分保障市场主体的权利。反过来说，市场经济要求实行一种宽松、和谐和民主的社会政治体制和权力运行机制，要求赋予市场主体在市场经济领域以较大的生产经营决策与管理的自主权力，允许经济行为有较大的自由度，如市场经济行为中最主要的行为——订立契约就必须以当事人意思自治为基本原则。否同，如果实行高度集中的经济管理模式和政治权力运行体制，经济主体连意思表示和行为选择都不自由，又怎能谈得上发展市场经济呢？邓小平在分析官僚主义、权力集中、不搞制约的现象存在的原因时，就充分认识到了它的经济根源，指出：“官僚主义……它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化和社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。〔19〕”并将计划体制与集权模式联系起来，找到了官僚主义的“总病根”。计划经济体制片面强调统一与集权，忽视甚至否认放权与分权，这从反面告诉我们：与计划经济体制相对立而存在的市场经济体制必然要求分权与放权，并强调对国家权力运行的约束。
其次，市场经济要求国家权力与市场主体权利的相互制约。国家权力与市场主体权利是一对既相互依存，又相互对立的范畴。一方面市场主体权利离不开国家权力的运行，它既要靠国家以宏观调控的形式干预经济生活来保障各主体利益的实现及各主体利益与社会利益、国家利益的协调与平衡，又要由国家运用权力以立法的手段来确认权利，以司法执法的方式来强制保护利益、排除对主体权利的侵害，并营造良好的权利行使的社会环境。另一方面，国家权力的运行又以能最有力、最有效地保障经济权利为根本宗旨。而权力既可以捍卫权利，又可以践踏权利，其运行的范围及方式超出了合理的限度，造成权力干预的过份张驰、甚至膨胀，势必会导致对市场价值法则和竞争规律的破坏，甚至造成“权力经济”的恶果；同时，权力运行的消极、疲弱与乏力，也不利于积极、尽责地维护市场经济的有效运作。“矫往过正”与“过犹不及”均有害于市场经济的健康、高效发展。
邓小平早就注意到了这两方面的问题，他指出，“改革的步子要稳”，“党中央的权威必须加强……不能否定权威，该集中的要集中〔20〕”；也不能过分集中权力，没有任何限制，“不然的话，机构庞大，人浮于事，官僚主义，拖拖拉拉、互相扯皮，你这边往下放权，他那边往上收权，必然会阻碍经济体制改革，拖经济发展的后腿〔21〕。”严重的甚至导致“权钱交易”、“权力经商”以致发展到腐败。他提醒人们：现在有少数人拿着权力侵占群众利益，甚至横行霸道，为非作歹，还好象是理所当然的；而另一方面对一些应该而又能解决的问题，却采取官僚主义的态度，漠不关心，久拖不决。道出了权力运行对利益损害的双重性。为此，就必须明确界定国家权力和市场主体权利各自运行的范围和限度，设定国家权力干预经济生活、宏观调控市场经济的合理边界和方式。所以，邓小平把权力制约作为政治体制改革的重要环节与经济体制改革紧密联系在一起进行考察，强调“政治体制改革同经济体制改革必须相互依赖、相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。”并在“谈经济工作的时候”特别提到要注意政治体制改革，包括党政分开和下放权力〔22〕等等，反复强调在发展经济的过程中改革政治体制尤其是权力体制，下放权力、监督权力的必要性
四、权力制约是实现依法治国战略的必要环节
法治无论是作为一种治国的思想、原则或是一种治国的体制结构，它都至少包含以下几方面的基本要求：一是应有完备和完善的法律制度体系；二是“法律至上”，法律具有最高权威；三是“法律平等”，反对法外特权；四是有一个健全有效的法律监督系统来制约权力。换而言之，法治是与人治相对立的，既不同于人治下的专制，也不同于人治下的“法制”，它要求实现真正的民主政治。没有民主的原则和程序，就不是真正的法治；而不确认和保障最大多数人民主权利的法制，也不可能是彻底的法治。然而，由于社会历史条件的制约，民主权利的行使并非都是直接的，人民还要把自己的一部分权力托付给政治国家，从而间接行使权力。由国家权力源泉的人民性所决定的权力所有者与权力执行者之间的相互依存性，同由人民权利行使的间接性所导致的它们之间的相互分离性的矛盾作用的结果，不是以国家权力去损害人民权利，形成滥权与怠权，专制与人治，就是以权利约束权力，以权力维护权利，达到两者的和谐一致，而依法治国、建设法治社会的历史趋势必然要求只能选择后者，为确认、保障民主权利而规制、约束权力运行。但是，权力具有由“命令——服从”规则支撑下的强大权威性或命令性，“权力是政治国家范围内的最高强力，没有比之更为有效更为强硬的社会力量了”〔23〕那么又有什么力量能胜任制约权力的如此重任呢？这种力量便是法治。因为法是一种具有普遍拘束力的强制性规范，即使是授权性规则，一经当事人选择，便具有不可置疑的强制服从性。国家强制性和法律权威至上性是法治的基本特征之一，权威和强力成为权力与法律连动与平衡的支点，故而法律成为权力制约的最有效力量。因此，就必须建立一套能够规制一切国家权力运行的法治体系，从以权利制约权力和以权力制约权力形式化为依法制约权力。邓小平对此明确指出：“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做“法”，不赞成领导人说的话就叫做“违法”，领导人的话改变了，“法”也就跟着改变。〔24〕这段发人深思的话昭示了这样一个道理：必须坚决反对以权代法，真正做到法律至上，以法制权，使权力的运行遵循法治的要求、纳入法治的轨道，才能确保人民的民主权利包括民主监督权利的真正实现。总而论之，权力制约是依法治国的重要环节和表现形式之一，依法治国是权力制约的根本条件和存在背景，实现对权力的依法制约是社会主义民主政治建设的客观要求。
注释：
〔1〕《马克思恩格斯选集》第4卷，第483页。
〔2〕《邓小平文选》第2卷，第327页。
〔3〕《邓小平文选》第2卷，第328页
〔4〕《邓小平文选》第2卷，第328页
〔5〕《邓小平文选》第2卷，第328页
〔6〕《邓小平文选》第2卷，第321页
〔7〕《邓小平文选》第2卷，第331页
〔8 〕这种“两重性”也被归结为 “国家权力的‘善性’和‘恶性’。‘善性’即指其促进社会发展的积极有利的特性，‘恶性’即指妨碍社会进步、妨碍人权保障的消极、腐朽、落后甚至腐败的一面。（《东亚法律、经济、文化国际学术论讨会论文集》，中国大百科全书出版社1993年版，第135页。
〔9〕（法）克罗齐埃：《被封锁的社会》，商务印书馆1989 年版，第188页。
〔10〕在美国，“特别是20世纪30年代以来，随着科学技术发展和社会需要，政府职能日益扩张，逐步形成行政集权民主制。而且，政府……有意成立兼有立法、行政和司法三种职能的机构，如联邦电力委员会（1930年），全国劳资关系局（1935年）等。这些行政机构享有半立法权、半行政权，显然这些机构可以作为对分立体制的补充和例外，但也可被看作为对分立体制的破坏和修正。”（徐家良：《议行合一与三权分立：中美体制比较的意义》，《上海社会科学院学术季刊》1995年第2期。）
〔11〕（美）威尔逊：《国会政体》，商务印书馆1986年版，第155页。
〔12〕《邓小平文选》第3卷，第195页。
〔13〕《邓小平文选》第2卷，第178页。
〔14〕《邓小平文选》第2卷，第321页。
〔15〕《邓小平文选》第2卷，第331页。
〔16〕《邓小平文选》第2卷，第333页。
〔17〕《邓小平文选》第2卷，第333页。
〔18〕《邓小平文选》第3卷，第256页。
〔19〕《邓小平文选》第2卷，第328页。
〔20〕《邓小平文选》第3卷，第319页。
〔21〕《邓小平文选》第3卷，第160页。
〔22〕《邓小平文选》第3卷，第164页。
〔23〕《法制现代化研究》，南京师范大学出版社1995 年版， 第224页。
〔24〕《邓小平文选》第2卷，第146页。
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